Трудовое право Европейского союза: теория и практика

ГЛАВА IV

ПРИНЦИПЫ ПРАВА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА

Развитие интеграционных процессов в мире обусловило использование в качестве источников права принципов, сформировавшихся в международной сфере. Одни из них имеют глобальное значение и действуют в области международного публичного права. Другая группа принципов сформировалась в рамках межгосударственных образований, в частности в рамках Европейского союза.

Вопрос о месте общих принципов права в системе источников права Европейского союза является дискуссионным. Положения учредительных договоров лишь указывают на то обстоятельство, что общие принципы права являются неотъемлемой частью данного права. Сходная позиция прослеживается и в практике Суда ЕС, который употребляет такие обтекаемые формулировки, как «общие принципы права, соблюдение которых обеспечивает Суд ЕС»82.

Большинство представителей доктрины считают общие принципы права первичным правом Европейского союза83.

Принципы права Европейского союза – это основные начала данной правовой системы, которые определяют содержание правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности Союза в целом и его государств-членов84.

Принципы права ЕС представляют собой нормативные положения общего характера, влияющие на развитие права и обязательные для правоприменителей. Они являются несущей конструкцией права ЕС. Выделяются функциональные и общие принципы права85.

По мнению других авторов, «особый» характер учредительных договоров придает общим принципам права промежуточное положение между учредительными договорами и вторичным правом86.

Однако в практическом плане решающее значение имеет то, что по рангу общие принципы права обладают высшей юридической силой по отношению к нормам, созданным на основе учредительных договоров. Поэтому и выступают в качестве критерия легитимности правовых актов.

Первоначально учредительные договоры не предусматривали принципов, которыми должны были руководствоваться Европейские сообщества при осуществлении возложенных на них целей и задач. Это обстоятельство ставило под сомнение легитимность деятельности Европейских сообществ. Привлечение национальных критериев для квалификации правовых актов с точки зрения Суда ЕС несовместимо с идеей интеграционного порядка: «Единство действия права Сообществ было бы поставлено под сомнение, если для решения о признании актов институтов Сообществ действительными привлекались бы нормы или принципы национального права. Действительность подобных актов может устанавливаться только на основе права Сообществ, так как над правом, созданным Договором и в результате этого проистекающим из автономного правового источника… не могут обладать верховенством никакие положения внутреннего права»87.

Для восполнения «пробелов» учредительных договоров Суд ЕС обращается к формированию общих принципов права Сообществ, которые он рассматривает в качестве основополагающих начал, воплощающих в себе ценность правовой системы.

По мнению Суда ЕС, источниками формирования принципов являются конституционные традиции государств-членов, Европейская конвенция прав человека и другие международно-правовые акты.

Первоначальные редакции учредительных договоров не содержали прямого указания на полномочия Суда ЕС по установлению общих принципов права. В Договоре о ЕС (Маастр. ред.) прямо квалифицированы основные права в качестве общих принципов права (п. 2 ст. F Договора о Европейском союзе). В Договоре о ЕС (Амстерд. ред.) установлено, что «Союз основан на принципах свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а также правового государства – принципах, общих для всех государств-членов» (п. 1 ст. 6), т. е. подтвердил прецедентное право Суда ЕС, а также признал юрисдикцию Суда ЕС по соблюдению основных прав в деятельности институтов Европейского союза, что окончательно разрешило вопрос о полномочиях в пользу Суда ЕС.

В правовое наследие Европейского союза входит принцип всеобщего уважения прав человека, основной и универсальный международно-правовой принцип.

Право ЕС – это своего рода объединение всех деклараций прав человека, которые существуют в государствах-членах и международных органах и выступают их составляющими. В настоящее время это выражено в ст. 6 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.).

Судом ЕС сформулировано положение, что личные права и свободы в том виде, в котором они зафиксированы в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, образуют принципы права ЕС. Суд должен не допустить принятие актов или совершение каких-либо действий на уровне Союза, которые идут вразрез с этими принципами. Обладая юрисдикцией по рассмотрению исков о законности решений, принимаемых институтами Евросоюза, Суд ЕС имеет право и возможность пресекать любые акты, нарушающие основные права, но защита личных прав и свобод относится к задаче Европейского суда по правам человека. Параллельная юрисдикция Суда ЕС осложнила бы защиту личных прав и свобод.

Вместе с тем Суд ЕС подчеркивает, что основные права «далеки от того, чтобы обладать безграничным верховенством». Суд ЕС осуществляет защиту основных прав и свобод с учетом ограничений, необходимых для обеспечения общественного интереса или для достижения целей ЕС, служащих всеобщему благополучию. Одновременно Суд ЕС отмечает, что подобные ограничения являются правомерными до тех пор, пока основные права и свободы не затрагиваются в своей сущности. Впоследствии указанная позиция Суда ЕС о пределах осуществления основных прав и свобод, гарантируемых интеграционным правом, нашла отражение в п. 1–2 ст. 52 Хартии Европейского союза об основных правах: «Всякое ограничение осуществления прав и свобод, признанных в настоящей Хартии… должно уважать сущность названных прав и свобод. При соблюдении принципа пропорциональности ограничения могут налагаться лишь тогда, когда они являются необходимыми и действительно служат общественному интересу, призванному Союзом, или потребности в защите прав и свобод других лиц.»

Основная позиция законодательства заключается в том, что оно само должно соблюдать принципы прав человека, так же как и государства-члены, когда они действуют в рамках законодательства Союза. Четкую формулировку этой позиции можно найти в деле С-159/90 Гроган (Grogan): «.если национальное законодательство подпадает под применение права Сообщества, то Суд ЕС, когда от него требуется дать преюдициальное заключение, должен предоставить национальному суду все элементы интерпретации, необходимые, чтобы последний мог оценить совместимость этого законодательства с основополагающими правами – как они сформулированы, в частности, в Европейской конвенции о правах человека, – соблюдение которых обеспечивает Суд. Однако Суд не имеет такой юрисдикции в отношении национального законодательства, выходящего за рамки норм права ЕС»88.

Права, защищаемые судом, – это права ЕС в том смысле, что окончательное судебное решение относительно их содержания и действия принадлежит самому Суду. Однако они созданы на основе национальных конституций и традиций, а также международных договоров, в частности Европейской конвенции о правах человека.

Несмотря на значительное количество прецедентов Суда ЕС, необходимо принимать во внимание, что признание и защита основных прав и свобод осуществляются Судом только в рамках рассмотрения конкретных дел. Данное обстоятельство, во-первых, оставляет без разрешения вопрос о месте и значении основных прав и свобод в правовой системе ЕС, снижая эффективность их реализации на интеграционном и национальном уровнях, а во-вторых, закладывает объективные пределы для обобщения и систематизации основных прав и свобод, полученных подобным образом.

В этой связи начиная с конца 1970-х гг. активность в данном направлении проявляют институты ЕС и Европейский совет. Точкой отсчета следует считать Совместную декларацию Европейского парламента, Совета и Комиссии ЕС от 5 апреля 1977 г., в которой отмечалось: «Европейский парламент, Совет и Комиссия придают первейшее значение соблюдению основных прав человека, в особенности как они вытекают из конституций государств-членов и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. В процессе исполнения своих полномочий и претворения в жизнь целей ЕС они уважают такие права»89.

В развитие указанных положений были приняты следующие акты: Заявление Европейского совета «О демократии» от 8 апреля 1978 г. 90, Торжественная декларация Европейского совета «О Европейском союзе» от 19 июня 1983 г.91, Хартия Европейского сообщества об основных социальных правах работников, принятая Европейским советом 8–9 декабря 1989 г. 92, Декларация основных прав и свобод, утвержденная Европейским парламентом 12 апреля 1989 г.93, Заявление Европейского совета «О правах человека» от 28–29 июня 1991 г.94

Классификация и значение указанных документов неоднозначны. Так, Совместную декларацию Европейского парламента, Совета и Комиссии ЕС от 5 апреля 1977 г. можно оценить как «мягкое право» – моральная обязанность следовать положениям данной декларации. В свою очередь, акты Европейского совета выступали в качестве политических программных установок, а Декларация основных прав и свобод имела декларативный характер из-за отсутствия у Парламента соответствующих полномочий. Их назначение состояло в повышении уровня соблюдения основных прав и свобод в процессе деятельности ЕС. Они не представляли каких-либо прав и свобод свыше тех, которыми граждане обладали по национальной конституции.

Квазиконституционное закрепление основных прав и свобод происходит в Хартии Европейского союза об основных правах. Решение о разработке было принято на заседании Европейского совета 3–4 июня 1999 г. в г. Кельне. 28 июня 2000 г. Конвент подготовил первый проект хартии. 7 декабря 2000 г. был торжественно провозглашен текст хартии Европейского союза об основных правах (первоначальная редакция)95, но она так и не вступила в юридическую силу.

В Страсбурге 12 декабря 2007 г. провозглашена новая редакция данной Хартии 96. Хартия основана на тезисе связи экономической и социальной конституции. В Преамбуле Хартии указывается на тесную связь между гарантией основных прав и социальными целями Евросоюза: «С этой целью в свете изменений в обществе, социальном прогрессе и научном и технологическом развитии необходимо усилить защиту фундаментальных прав, придав им в хартии более ясное выражение». Согласно абз. 1 ст. 6 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.) Хартия становится одним из основополагающих актов Евросоюза: приравнивается по своей юридической силе к учредительным документам.

Хартия охватывает все группы основных прав и свобод. Она также отличается особой структурой: закрепляемые в ней права и свободы расположены в соответствии с объектами, на защиту которых они направлены, – уважение человеческого достоинства, свобода, равенство, солидарность, демократия и господство права, а также гражданство ЕС и создание пространства свободы, безопасности и законности.

Хартия отражает основные достижения современного гуманитарного права. Это очевидно из перечня источников прав и свобод, указанных в Хартии:

– конституционные традиции и международные обязательства, общие для государств-членов,

– права, вытекающие из Договора о Европейском союзе и Договоров, учреждающих Европейские сообщества, Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., социальных хартий ЕС и Совета Европы, прецедентного права Суда ЕС и Европейского суда по правам человека.

Принятие Хартии Европейского союза об основных правах несколько смягчило проблему соотношения защиты основных прав и свобод в рамках интеграционного права и Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. В преамбуле Хартии подчеркивается: Хартия «подтверждает права, которые вытекают из Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г., а также из прецедентного права Европейского суда по правам человека».

В п. 3 ст. 52 Хартии указывается, что смысл и пределы данных прав должны быть такими же, как и предусмотренные Европейской конвенцией о правах человека 1950 г.

Содержание Хартии основных прав имеет значение для определения роли экономического и социального порядка Евросоюза. Следуя по образцу южноевропейской конституционной традиции, Хартия содержит богатый перечень трудовых прав, например:

– право на труд (ст. 15 Хартии);

– право нетрудоспособных лиц на интеграцию (ст. 26);

– право работников на информацию и консультацию в рамках предприятия (ст. 27);

– право на тарифные переговоры и забастовку (ст. 28);

– право на доступ к бесплатной службе занятости (ст. 29);

– право на защиту в случае необоснованного увольнения (ст. 30);

– право на справедливые и достойные условия труда (ст. 31);

– право на защиту молодежи на работе (ст. 32).

Гарантии свободы предпринимательства признаются наряду с трудовыми и социальными правами (ст. 16 Хартии), что является типичным для социальной рыночной экономики, но не соответствует ордолиберальному идеалу.

Наряду с этим государства-члены возвращаются к договорному оформлению основных прав и свобод, что впервые получило отражение в Едином европейском акте. В преамбуле ЕЕА указано на готовность государств-членов «совместными усилиями выступать за демократию, руководствуясь основными правами, признаваемыми конституциями и законами государств-членов, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и Европейской социальной хартией, особенно свободой, равенством и социальной справедливостью»97.

Договор о ЕС (Маастр. ред.) закрепил права и свободы граждан ЕС:

– свободу передвижения и выбора местожительства на территории государств-членов;

– избирательные права на муниципальных выборах и на выборах в Европейский парламент;

– право на дипломатическую и консульскую защиту;

– право подачи петиций в Европейский парламент и институт омбудсмена (ст. 8 а-8ё, 138d—138 е Договора о ЕС (Маастр. ред.). Наряду с этим в преамбуле Договора о ЕС (Маастр. ред.) подчеркнул приверженность государств-членов принципам свободы, демократии, уважения прав человека и основных свобод, а п. 2 ст. F установил, что «Союз уважает основные права человека, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человек и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 г. в Риме, и как они вытекают из общих конституционных требований государств-членов, а также в качестве общих принципов права Сообщества…».

Вопрос об основных правах и свободах имел отдельное закрепление в рамках второй и третьей «опор» Европейского союза:

– для сотрудничества в области юстиции и внутренних дел указывалось на обязанность соблюдения Европейской конвенции 1950 г. (п. 1 ст. К 2 Договора о ЕС (Маастр. ред.);

– в области общей внешней политики и политики безопасности в качестве цели выделялось «развитие и укрепление демократии и законности и уважения прав человека и основных свобод» (п. 2 ст. J 1 Договора о ЕС (Маастр. ред.)).

Значение приведенных новелл следует оценивать с учетом того факта, что юрисдикция Суда ЕС не распространялась на ст. F и на соблюдение основных прав в пятом и шестом разделах Договора о ЕС (Маастр. ред.) (за исключением п. «с» абз. 2 ст. К 3).

Договор о ЕС (Амстерд. ред.) еще раз подтвердил приверженность Европейского союза принципу уважения прав человека и основных свобод (п. 1 ст. 6). Однако он не закрепил их конкретного перечня. Договор о ЕС (Амстерд. ред.) изменил также ситуацию с полномочиями Суда ЕС, но не разрешил самой сущности проблемы, т. е. когда юрисдикция Суда ЕС по соблюдению основных прав и свобод в рамках п. 2 ст. 6 Договора о Европейском союзе ограничена только действиями институтов ЕС (п. «d» ст. 46 (Договор о ЕС (Амстерд. ред.)).

Согласно абз. 2 ст. 6 Договора о Европейском союзе (Лиссаб. ред.) Союз присоединяется к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Это присоединение не изменяет компетенции Союза, как она определена в Договорах. Основные права, как они гарантированы Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод и как они вытекают из общих для государств-членов конституционных традиций, входят в содержание права Союза в качестве общих принципов.

В отношении классификации и количества общих принципов права единого мнения нет. Н. Б. Шеленкова объединила их в четыре группы:

1) принципы законности в законодательной сфере, в сфере управления и судопроизводства. Например, запрет дискриминации, принципы справедливости, юридической ясности, защиты законных ожиданий, пропорциональности, принцип, согласно которому административные решения должны быть мотивированы, принцип обеспечения прав на эффективную судебную защиту и справедливое судебное разбирательство, принципы внедоговорной ответственности. Указанные принципы имеют в праве различную степень конкретизации, так как в рамках принципа защиты законных ожиданий выделению подлежат принцип отсутствия у права обратной силы, принципы отзыва правомерных и отмены неправомерных административных актов98;

2) принципы защиты прав человека и основных свобод;

3) принципы верховенства учредительных договоров («Конституция ЕС, построенного на принципе правового государства»);

4) принципы интеграционного взаимодействия (прежде всего, объединяют принцип пропорциональности, принцип субсидиарности и принцип добросовестного выполнения интеграционных обязательств).

Принцип добросовестного выполнения интеграционных обязательств, наоборот, возник из толкования Судом ЕС существующих договорных положений. Он часто именуется принципом добросовестного и лояльного сотрудничества и подразумевает:

а) обязанность государств-членов: предпринимать все надлежащие меры для исполнения обязательств, вытекающих из первичного и вторичного права ЕС; оказывать содействие ЕС в реализации поставленных перед ним задач; воздерживаться от действий, способных препятствовать воплощению целей учредительного договора; сотрудничать между собой в указанных выше целях;

б) обязанность институтов и иных органов ЕС: сотрудничать с государствами-членами с максимально возможным учетом интересов государств-членов; сотрудничать между собой для претворения в жизнь целей и задач ЕС.

Важно учитывать, что Суд ЕС часто раскрывает общие принципы права в их взаимосвязи, когда различные принципы могут развивать или дополнять содержание друг друга. Классификационные границы между указанными группами достаточно подвижны. Например, принципы законности в сфере управления и судопроизводства могут закрепляться как процессуальные гарантии основных прав и свобод личности.

Составной частью правового наследия являются также принципы, регулирующие взаимодействие права Европейского союза и государств-членов. Они носят обязательный характер.

Правовые последствия тех и других принципов почти равнозначны, но правовые основания их существования и использования неидентичны.

Общие принципы права, обязывая как государства-члены, так и Европейские сообщества в лице их институтов, охватывают совокупный процесс интеграционного правотворчества и правоприменения. При этом по способу своего возникновения, месту в системе источников права Европейского союза, а также характеру и объему закрепляемых в них прав и обязанностей они отличаются от общих принципов международного права. Они также способствуют структурному единству Европейского союза.

Общие правовые принципы для права Евросоюза имеют существенное значение во всех отраслях права, в том числе и для трудового права. Отношения между общими принципами международного права и общими принципами права Союза дискуссионные. Для права Евросоюза они развиваются Судом ЕС. Нормы международного права, которые обязательны для большинства государств-членов, также принадлежат к общим правовым убеждениям99.

Основные права человека могут устанавливать ограничения для государств-членов при исчерпании общих положений для национальных исключений100.