Трудовое право Европейского союза: теория и практика

Так, в деле Рутили (Rutili)101 итальянский работник Рутили был выслан из Франции из-за участия в волнениях по защите профсоюзных прав в 1967–1968 гг. Французская Республика обосновывала свое решение абз. 3 ст. 48 Договора о ЕЭС, согласно которому право на свободу передвижения может быть ограничено по соображениям общественного порядка, общественной безопасности и здравоохранения.

Однако Суд ЕС расширил содержащуюся в ст. 48 Договора о ЕЭС гарантированную свободу передвижения работника. Суд считает, что при выполнении этой общей нормы должны соблюдаться требования ст. 8–11 ЕКПЧ. Поэтому свобода передвижения гражданина Рутили не должна быть ограничена более, чем предусмотрено ст. 8–11 ЕКПЧ, а именно более, чем необходимо для защиты демократического общества.

В деле Орфанопулоса (Orfanopolou)102 греческий гражданин Орфанопулос, 1949 г. рождения, с 13-летнего возраста живет в Германии и женат на немке. В 2001 г. он был выслан из земли Баден-Вюртенберг. Как наркоман он неоднократно привлекался к уголовной ответственности. При высылке он был разлучен со своими тремя детьми. Он и его дети оспорили это решение, основываясь на защите семейной жизни (ст. 8 ЕКПЧ). Германия и земля Баден-Вюртемберг основывали свое решение по высылке абз. 3 ст. 39 Договора о ЕС (Ниц. ред.).

Они считали, что нет необходимости перепроверять, в частности, представляет ли Орфанопулос опасность для общественного порядка или безопасности, так как его постоянную наказуемость можно предположить.

Суд ЕС признал, что Германия для защиты семейной жизни все же должна перепроверять особенности каждого случая. Основные права ЕС могут защищать граждан ЕС против ограничивающих свободу действий органов ЕС.

Праву Европейского союза присуща собственная совокупность принципов: отраслевых и функциональных.

В трудовом и социальном праве отраслевым является принцип равной оплаты мужчин и женщин за равный труд (ст. 157 Договора о функционировании Европейского союза).

Под функциональными принципами понимают основные начала права Европейского союза как интегрированной правовой системы, определяющие ее соотношение с другими правовыми системами государств-членов103.

Принцип пропорциональности и субсидиарное™ был закреплен в ст. 5 Договора о ЕС (Амстерд. ред.), в специальном Протоколе и Декларации, являющихся приложением к Договору о ЕС (Амстерд. ред.).

Действие принципа пропорциональности, т. е. сбалансированность целей и действий Союза, направлено на защиту основных достижений (aquis commuanautaire) и поддержание институционального равновесия.

Евросоюз осуществляет юрисдикцию в пределах тех полномочий, которые переданы ему со стороны государств-членов по учредительному договору. В протоколе уточняется, что при осуществлении своих полномочий каждый из институтов Союза должен следовать принципу пропорциональности. Исходя из этого деятельность Союза не должна выходить за рамки необходимой для достижения целей, указанных в учредительном договоре. Кроме того, подчеркивается необходимость строгого соблюдения принципов, на которых основано взаимодействие права Евросоюза и национального права. Оговаривается, что речь идет о принципах, сформулированных Судом ЕС (п. 2 Протокола). Эта оговорка существенна для подтверждения прецедентной природы решений Суда ЕС.

В принципе пропорциональности завуалированы соотношения межнационального и наднационального. Он предписывает ЕС строго следовать положениям учредительных договоров, определяющих сферу ведения и закрепляющих строгое разграничение компетенций и полномочий между различными институтами.

Продолжением и дополнением принципа пропорциональности является принцип субсидиарности, т. е. решение проблемы и осуществления действий становится делом ЕС только в тех случаях, когда достижение целей, стоящих перед ЕС, невозможно усилиями отдельных государств-членов, и в случаях, в которых необходимы объединенные действия всех государств-членов.

Правовой анализ позволяет сделать вывод о том, что в интеграционном праве принцип субсидиарности приобретает самостоятельное содержание. За пределами исключительной компетенции ЕС принцип субсидиарности исходит из первичности действий государств-членов, т. е. допускает возможность достижения интеграционных целей и задач самими государствами-членами без обращения к регулированию на уровне Европейского союза. Таким образом, он ограничивает процесс издания правовых актов ЕС и предполагает сохранение правового многообразия. В общем контексте правовой интеграции можно также полагать следующее. Принцип «делегированной и ограниченной компетенции» устанавливает наличие полномочий интеграционных объединений и их объем, принцип субсидиарности определяет правомерность обращения Европейского союза к существующей у него компетенции, а принцип пропорциональности обосновывает способы и методы ее реализации. В результате все три принципа как бы образуют «звенья одной цепи». Вместе с тем в отличие от принципов «делегированной и ограниченной компетенции» и пропорциональности принцип субсидиарности не подлежит применению в сфере исключительной компетенции ЕС, и в силу этого его квалификация в качестве общего принципа права ЕС представляется относительной104.

Принципы, регулирующие взаимодействие права Евросоюза с национальным правом, являются результатом правотворчества Суда ЕС.

К ним относятся верховенство права ЕС по отношению к праву государств-членов, интегрированность норм права в национальные системы права государств-членов и юрисдикционная защита права Евросоюза, осуществляемая судебными учреждениями (Суд ЕС и Суд первой инстанции – СПИ) и государств-членов.

Принцип верховенства Европейского союза наделяет нормы права преимущественной юридической силой. Верховенство права ЕС подтверждает ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза, в соответствии с которой регламенты «являются обязательными» и «подлежат прямому применению во всех государствах-членах». Это положение, не допускающее никаких оговорок, не имело бы никакого значения, если бы государство могло в одностороннем порядке отменить его действие посредством законодательного акта, который мог бы возобладать над правом ЕС.

Из приведенных доводов следует, что проистекающее из автономных источников право, порожденное Договором ЕЭС, не может вследствие своей особой и изначальной природы быть оспорено каким бы то ни было внутренним правовым актом без того, чтобы не ликвидировать статус права Евросоюза и не поставить под сомнение правовую основу ЕС.

В случае коллизии нормы национального права и права Евросоюза (в том числе и трудового) преимущественную силу имеет последняя, которая и должна применяться администрацией и судами. В основу этого принципа положена теория международных договоров, но в значительной степени практика Суда ЕС. Так, в соответствии с действующим международным правом подписанные, ратифицированные и введенные в действие международные договоры обладают верховенством по отношению к нормам национального права государств – участников договора. В случае коллизии норм национального права и международного договора преимущественную силу имеет международная норма. По общему правилу международный договор не подлежит пересмотру и изменению в одностороннем порядке. Этот принцип с наибольшей отчетливостью был впервые выражен в Лондонском протоколе 1871 г.: «…державы признают как существенный принцип права наций, что никакая держава не может освободить себя от обязательств договора, как не может изменить его условий без согласия договаривающихся сторон посредством дружеского взаимопонимания»105.

Учредительные договоры по основным параметрам подпадают под характеристику международных договоров. Однако они не наделяют автоматически аналогичными свойствами внутренние акты ЕС. Учредительные акты не содержат норм, прямо указывающих на верховенство трудового права Евросоюза. Признание и утверждение этого принципа осуществлено Судом ЕС. В подходах Суда ЕС в отношении сферы действия принципа верховенства необходимо выделить три аспекта. Первый аспект: Суд ЕС исходит из приоритета права ЕС над всеми источниками национального права. Первоначально, однако, он останавливается на соотношении первичного права ЕС с обычными национальными законами: «То обстоятельство, что право Сообществ в зависимости от принимаемого внутреннего законодательства имело бы различное действие, поставило бы под угрозу срыва воплощение целей настоящего Договора… и означало бы дискриминацию в нарушении запрета ст. 7. Из этого следует, что никакие подобные внутригосударственные положения не могут обладать верховенством над правом, созданным Договором и на основании этого проистекающим из автономного источника»106.

Второй аспект: Суд ЕС подчеркивает, что верховенством обладают не только положения учредительных договоров и иные соглашения государств-членов, принятые в их изменение и дополнение, но и общие принципы права Европейских сообществ107, а также вторичное право108.

Третий аспект: Суд ЕС считает, что концепция верховенства применима к актам национального права, независимо от момента их вступления в силу: обязательства государств-членов из учредительного договора потеряли бы свою безусловность, «если бы они могли быть поставлены под сомнение последующими законодательными актами подписавших его государств»109.

В качестве второго элемента рассматриваемого принципа выступает результат, который влечет за собой ее претворение в жизнь. Здесь следует различать две ситуации. В случае коллизии нормы права ЕС и действующей нормы национального права приоритетному применению подлежит право ЕС. В этой связи Суд ЕС указывает: «Ситуация, в которой государствам-членам было бы дозволено принимать и сохранять в силе меры, негативно воздействующие на практическую эффективность Договора, противоречила бы сути правопорядка. Действие Договора и положений, принятых в его исполнение, не может быть различным от одного государства к другому в силу национального регулирования»110.

В случае коллизии нормы права ЕС и нормы национального права, принятие которой планируется, государства-члены должны воздерживаться от подобного действия: «В силу того обстоятельства, что положения Договора и правовые акты ЕС обладают верховным рангом в правопорядке каждого из государств-членов, принятие новых актов внутреннего законодательства является неправомерным в той степени, в которой они противоречат нормам права ЕС»111.

«Национальный суд не может наносить ущерб праву ЕС путем применения противоречащей ему нормы национального права»112. «Обязательства, возлагаемые договором, учреждающим ЕС, будут носить не безусловный, а лишь эвентуальный характер, если они могут быть поставлены под сомнение последующим законодательным актом подписавшего его государства. Проистекая из автономного источника, право, порожденное Договором, утратит интеграционный характер, и сама юридическая основа Сообщества будет подорвана, если этому праву можно будет противопоставить внутренний национальный закон»113.

Итак, источник верховенства права вообще и трудового в частности заключен не во внешних правовых установлениях конституционного или международного порядка, а в нем самом, в его автономии. Причем это касается не только вторичного права. Верховенство принципа автономности выступает как неотъемлемое условие самого существования права. Суд ЕС указывает на однозначный характер права ЕС, а также на необходимость обеспечения его единообразного применения, без которого невозможно достичь цели интеграции.

В результате правотворческой деятельности Суда ЕС сформулирована общая концепция верховенства права ЕС по отношению к национальному праву государств-членов. Это верховенство носит абсолютный характер. Признание принципа верховенства права ЕС сопровождается не только обязанностью каждого государства-члена и его судебных учреждений не применять противоречащие этому праву национальные нормы права, но и обязательством принятия самостоятельных мер в целях обеспечения максимально эффективного действия европейского права. Наиболее полно и четко это сформулировано в решении по делу Симменталь (Simmenthal): «.в силу принципа верховенства права ЕС положения договора и акты прямого действия институтов ЕС в силу самого факта их вступления в силу имеют своим следствием во взаимоотношениях с внутренним правом государств-членов не только полную неприменимость противоречащих им актов национального законодательства, но и. обязанность действенно воспрепятствовать принятию новых национальных законодательных актов, если они несовместимы с нормами права Сообществ»114.

Совокупную сущность принципа верховенства в понимании Суда ЕС Н. Б. Шеленкова115 сформулировала следующим образом:

«…а) ранг интеграционного права в правопорядке государств-членов не зависит от установлений национального права.

б) в коллизионных ситуациях нормы права ЕС, имеющие обязательную силу, имеют приоритет над любыми нормами национального права государств-членов.

в) Суд ЕС выступает в качестве последней инстанции по рассмотрению вопросов, связанных с установлением ранга, прямого применения и толкования права ЕС».

Принцип прямого действия права Евросоюза подразумевает непосредственную и обязательную применимость его нормативных правовых актов национальной администрацией и судами независимо от их согласия или условий, устанавливаемых государством-членом116.

Концепция прямого действия была высказана Судом ЕС немного ранее идеи верховенства, в решении по делу ван Генд (van Gend & Loos). В этом деле Суд уточнил, что положение права ЕС не утрачивает прямого действия только потому, что оно адресовано государствам-членам, а не частным лицам. В последующем Суд отказался от этого узкого толкования и признал прямое действие как негативного, так и позитивного обязательства. Наиболее четко концепция прямого действия была изложена в деле Симменталь (Simmenthal): «Прямое действие права ЕС означает, что его положения должны действовать полностью и едино во всех государствах-членах с момента вступления их в силу и в течение всего времени, пока такие положения остаются в силе»117.

В данной концепции обычно понимается взаимосвязь двух элементов – прямое применение и прямые последствия. Первый предполагает наличие у норм права ЕС определенных качеств, делающих излишним дополнительное правотворчество; второй основывается на признании частных лиц в качестве субъектов права ЕС. В понимании Суда ЕС прямые последствия заключаются в возникновении у физических и юридических лиц прав, а в некоторых случаях и обязанностей, непосредственно из права ЕС.

Для различных источников права ЕС объем и степень применения принципа прямого действия неодинаковы: безусловны и условны, неограниченны и ограниченны. Применительно к нормам первичного права этот принцип не отражен в учредительных договорах. Учредительные договоры содержат нормы, ориентированные на межгосударственные отношения и, как правило, требуют принятия конкретизирующих актов. В результате Г. И. Муромцев квалифицирует учредительные договоры как частично «самоисполнимые», когда концепция прямого действия находит применение только к отдельным их положениям118.

Только Суд ЕС определил, что ряд положений Договора о ЕС в силу их самодостаточности имеет прямое действие даже в отсутствие актов применения вторичного права. Одновременно Суд установил, что не могут иметь прямого действия и служить основанием для исковых требований те положения Договора, которые содержат изложение общей политики, но прямое действие отсутствует лишь до тех пор, пока не разработаны конкретные меры и процедуры по их реализации.

Принцип прямого действия предусмотрен в учредительных договорах только для регламентов. В абз. 2 ст. 288 Договора о функционировании Европейского союза отмечается, что регламент является актом общего характера, обязателен во всех своих элементах и имеет прямое действие во всех государствах-членах.

Особое значение Суд ЕС придает ст. 263 и 267 Договора о функционировании Европейского союза. В ст. 263 перечислены условия, по которым частные лица могут оспаривать в Суде ЕС решения и регламенты. Статья 267 посвящена рассмотрению дел в Суде ЕС в преюдициальном производстве. Факт, что при рассмотрении споров в национальных судах возникает вопрос о действительности и толкования актов ЕС, предполагает возможность прямой ссылки на них со стороны частных лиц в ходе судебного разбирательства119.

В деле № 28/67 Firma Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe GmbH v. Hauptzollamt Paderborn120 Суд ЕС обращается к абз. 2 ст. 249 Договора о ЕЭС. Суд ЕС подчеркивает, что отсутствие в учредительном договоре каких-либо установлений в отношении иных правовых актов ЕЭС не может толковаться как отрицание их прямого действия. Суд ЕС выводит концепцию прямого действия из буквы и духа самих учредительных договоров, которые через ратификацию были признаны государствами-членами соответствующими их конституционным предписаниям. Таким образом, Суд ЕС отмечает, что прямое действие не может быть поставлено под сомнение в рамках национальной правовой системы. Существенным при этом является то обстоятельство, что признание прямого действия тех или иных норм права ЕС по сути их «самоисполнимости» производится Судом ЕС как институтом интеграционных объединений.

Итак, прямое действие возможно только при наличии у норм права ЕС определенных качеств и для директив и решений, адресованных государствам-членам, дополнительно связывается с наступлением конкретных юридических фактов. Кроме того, нормы права ЕС только в некоторых случаях (учредительные договоры, регламенты и решения, принятые в отношении частных лиц) обладают прямым действием, результатом которого является возникновение обязанностей у частных лиц. Это означает, что прямое действие директив и решений, адресованных государствам-членам, не распространяется на отношения между частными лицами. Сказанное доказывает, что концепция прямого действия интеграционного права не абсолютна121.

К числу обязательных условий применения относятся четкость, ясность и непротиворечивость норм, а также возможность их прямого использования судом и отсутствие обусловленности их применения другими актами или действиями. В случае решения вопроса о действительности подлежащего применению акта ЕС национальный суд обязан прервать его рассмотрение и обратиться с преюдициальным запросом в Суд ЕС. Только при получении его заключения процесс возобновляется. При отсутствии сомнений в легитимности подлежащего применению акта ЕС именно он и должен быть применен. В случае коллизии норм будет использован принцип верховенства. А при решении вопросов о допустимости применения норм права ЕС основанием для их применения национальным судом служит прямое действие. Соответственно, необходимы основания для прямого применение трудового права Евросоюза национальными судами. Такую возможность обеспечивает принцип прямого действия этого права.

Суд ЕС в ряде решений сформулировал общую концепцию прямого действия права, определил особенности ее применения к различным ситуациям, категориям источников и оснований возможных изъятий.

Принцип интеграции. Под принципом интеграции понимается инкорпорация норм права Евросоюза в национальные системы права всех государств-членов. В результате этого нормы становятся интегральной составной частью этих систем.

В решении по делу № 28/67 Firma Molkerei-Zentrale Westfalen/Lippe GmbH v. Hauptzollamt Paderbom от 3 апреля 1968 г. Суд ЕС так сформулировал понятие интеграции: «Положения права ЕС проникают во внутренний национальный правопорядок без помощи мер национального характера»122.

В Декларации о применении правовых актов ЕС подчеркивается, «что основным условием сплочения и единства в процессе европейского строительства является полная и точная инкорпорация в национальное законодательство адресованных ему директив ЕС в пределах установленных им сроков. Существенное условие правильного функционирования ЕС заключается в том, чтобы меры, принимаемые различными государствами-членами, обеспечивали применение законодательства Сообщества с той же эффективностью и строгостью, с которой применяются их национальные законы»123.

Особая значимость инкорпорации директив для успешного осуществления строительства ЕС не подразумевает сравнительное применение лишь данного вида источников вторичного права. Это выделение связано с особенностями самих директив и с тем, что именно возможность прямого их применения вызвала наибольшие споры и сомнения.

Прямое действие норм права Евросоюза в решающей степени предопределяется их инкорпорацией в национальные правовые системы государств-членов. Принципы инкорпорации и прямого действия тесно связаны между собой. Инкорпорация правовых установлений ЕС предопределяет их обязательность для национальных и муниципальных властей и возможность их прямого и незамедлительного применения национальным судом. «Интеграция» и «прямое действие» – понятия во многом совпадающие, но не идентичные. Прямое действие норм права подчинено ряду условий, соответствие которым делает возможным их применение судом. Интеграция относится к условиям прямого применения, но его возможность – необязательное условие интеграции.

Исходя из принципа верховенства права национальный суд обязан применить норму права ЕС, даже если ей противостоит национальный источник права. Согласно принципу интеграции правовая норма, применяемая национальным судом, должна быть составной частью национальной правовой системы. Она подлежит обязательному и прямому безусловному применению, если удовлетворяет условиям реализации этого принципа. Общее требование обязательного применения права Европейского союза распространяется на все национальные судебные органы всех уровней.