Антикоррупционное законодательство и политика

3. Объектом анализа старого институционализма были коллективные образования и их действия по защите интересов индивида. Неоинституционалисты исходят из принципа методологического индивидуализма.

4. Подход к институтам. Понимаются под институтами не столько культурные и психологические феномены, сколько набор правовых норм и неформальных правил, формирующихся в результате взаимодействия индивидов в процессе обмена.

5. Рыночная организация считается наилучшей, многие современные проблемы порождаются не «провалами» рынка, а скорее недостаточным использованием его богатых потенциальных возможностей.

6. Связь с магистральным направлением исследований.

Представляется несомненным, что экономической базой коррупции являются недостаток общественных благ, который возникает из-за несовершенства рынка. Это, с одной стороны, порождает возможности для извлечения дополнительной экономической прибыли для производителя, а с другой, – обусловливает необходимость субъективного вмешательства в действие рыночного механизма. В этом смысле коррупция может рассматриваться как форма замещения ценового механизма регулирования персональной системой, которая основывается на личных связях и создании привилегий для отдельных экономических субъектов. Проще говоря, предоставление исключительных прав позволяет получателю извлекать монопольную прибыль, которая, в свою очередь, становится экономическим источником поддержания особых личных связей.

Таким образом, следствием коррупции обязательно становится рост общественных издержек, которые выгодны только отдельным лицам. Следовательно, коррупция – это явление, в принципе абсолютно невыгодное большинству граждан страны.

Согласно новой институциональной теории, экономическая деятельность общества регулируется правовыми институтами, с одной стороны; с другой стороны, – неформальными нормами, ограничивающими и прямо или косвенно влияющими на экономическую деятельность. В интересах общества эти нормы и правила дополнить соответствующими механизмами проверки их соблюдения и обеспечения выполнения, что экономит время и усилия на принятие выгодных для общества решений. Но при этом существует правило в принятии таких решений: то, что было бы максимально эффективным, но не соответствует нормам и правилам, – не выбирается. Поэтому для неоинституциональной теории характерен не столько интерес к результатам, сколько к процессу принятия решений, его условиям и предпосылкам.

Здесь необходимо отметить, что в отличие от неоклассической теории[14], в которой ограничителем поведения людей являются доход и цены, в неоинституциональной теории набор ограничителей расширяется. В ход вступают как экономические, так и этические, правовые ограничители.

В системе правил выделяют так называемые формальные правила, которые зафиксированы в виде законов, нормативных актов и обеспечены защитой со стороны государства, и неформальные правила, которые нигде не зафиксированы, но защищены другими, негосударственными механизмами, в частности нормами морали, этики и т. п. Наряду с институтами существуют и санкции, которые применяются к нарушителям этих правил (неодобрение, порицание, наказание и т. д.). Следовательно, в обществе должен существовать и контроль, то есть механизм выявления нарушений.

Неоинституциональная теория опирается на теорию прав собственности и теорию трансакционных издержек, создателем которых является Р. Коуз. В основе всех его работ лежит мысль о том, что, так как любая форма социальной организации – рынок, организация, предприятие, государство – требует определенных издержек для своего создания и поддержания, то различные социальные институты могут значительно различаться по уровню и структуре этих издержек. Наиболее эффективными оказываются институты, обходящиеся обществу дешевле, а смысл экономической политики состоит в отборе наименее дорогостоящих для человеческого общества способов координации экономической деятельности.

Теория прав собственности. Под правами собственности понимается совокупность властных прав, санкционированных поведенческих отношений, складывающихся между людьми по поводу использования ими экономических благ («пучок» правомочий, по Р. Коузу). Например, в римском праве ведущую роль играли право владения, пользования, распоряжения (управления) и перехода вещи по наследству (либо по завещанию). С приходом капиталистических (рыночных) отношений и их развитием к этим правам прибавляется право на «капитальную стоимость», то есть право на доход. Как только объективно появляется право на доход, естественно, встает вопрос о праве на безопасность собственности (защите от экспроприации).

В соответствии с этой теорией элементами права собственности являются:

– право владения, то есть право исключительного физического контроля над благами;

– право пользования, то есть право использования полезных свойств благ для себя;

– право управления, то есть право решать, кто и как будет обеспечивать использование благ;

– право на доход, то есть право обладать результатами от использования благ;

– право суверена, то есть право на отчуждение, потребление, изменение или уничтожение блага;

– право на безопасность, то есть право на защиту от экспроприации благ и от вреда со стороны внешней среды;

– право на передачу благ в наследство;

– право на бессрочность обладания благом;

– запрет на использование способом, наносящим вред внешней среде;

– право на ответственность в виде взыскания, то есть возможность взыскания блага в уплату долга;

– право на остаточный характер, то есть право на существование процедур и институтов, обеспечивающих восстановление нарушенных полномочий.

Таким образом, право собственности не является раз и навсегда данным, застывшим; оно является постоянно изменяющейся категорией. Следует добавить, что в реальной действительности возможны различные комбинации и сочетания прав собственности.

Чтобы укрепить право собственности, необходимо добавить к нему новые правомочия, которые называются спецификацией прав собственности. Она предполагает определение субъекта и объекта собственности, а также определение правомочий собственника. При этом может происходить так называемое «расщепление» «пучка» правомочий, в результате чего экономический агент получает только часть права собственности (например, только право пользования или только право распоряжения, либо какие-нибудь другие комбинации).

Процесс спецификации, то есть размывания прав собственности, напрямую связан с трансакционными издержками, под которыми Р. Коуз понимает все издержки, возникающие при совершении сделки. Так, под трансакционными издержками или «издержками использования рыночного механизма» понимаются издержки, связанные с обменом и защитой правомочий собственности. При этом сюда включаются:

– обмен товарами;

– обмен юридическими обязательствами;

– сделки краткосрочного и долгосрочного характера;

– сделки, требующие детального документального оформления и сделки по унифицированной форме контракта.

Выделяют пять основных групп трансакционных издержек:

1) издержки поиска информации;

2) издержки ведения переговоров об условиях обмена и издержки на заключение и оформление контрактов;

3) издержки измерения, то есть издержки на установление количественных характеристик информации, потери от ошибок и неточностей;

4) издержки спецификации и защиты прав собственности – расходы на содержание судов, арбитража, органов государственного управления, затраты времени и ресурсов, необходимые для восстановления нарушенных прав;

5) издержки оппортунистического поведения, то есть уклонение от условий контракта, возникающее вследствие асимметричности (несовершенства, неодинаковости) информации у экономических агентов. Оппортунистическим называется поведение индивида, уклоняющегося от условий соблюдения контракта с целью получения прибыли за счет партнеров; оно может принимать формы шантажа, вымогательства и т. д.

Таким образом, трансакционные издержки возникают до процесса обмена, в процессе обмена и после процесса обмена, и выражают ту цену, которую платит любая экономическая система за несовершенство своих рынков.

Очень важно отметить, что теория прав собственности и экономика трансакционных издержек в первую очередь обосновывает необходимость правовых норм и их соблюдения всеми экономическими субъектами рынка для рационального и эффективного функционирования экономики. Соблюдение правовых норм и законов для того и должны существовать, чтобы не нарушать права собственников, сокращать трансакционные издержки, увеличивать количество производимой продукции и, в конечном счете, увеличивать благосостояние всего общества в целом.

В этом и состоит основная роль государства, которое призвано не только принимать законы, касающиеся всех граждан, вне зависимости от их социального статуса, но и само тщательно соблюдать их. Более того, государство должно гарантировать соблюдение законов всеми субъектами экономических отношений, так как именно оно обеспечено силой принуждения для этого. Поэтому экономическая политика любого государства должна состоять в выборе таких юридических правил, процедур и административных структур, которые максимизировали бы полезную для общества отдачу от существующих рыночных институтов.

Рассматривая вопрос глубже, видим, что экономические агенты демонстрируют два основных типа экономического поведения – ориентированное на получение прибыли (характерное для частного предпринимателя), и, ориентированное на поиск и получение ренты (характерное для монополиста). Что касается последнего, то речь, прежде всего, пойдет о монопольном праве государства (как правило, в лице государственных чиновников) на распределение и перераспределение общественных ресурсов.

И тут возникает особенность использования монопольного права чиновниками, которая является одной из самых распространенных форм использования ими своего служебного положения. Суть его заключается в поиске и получении ренты (добавочного дохода), а именно – коррупции, экономической сущностью которой является коммерциализация власти. Более емкое определение основных причин коррупции можно выразить следующей формулой: коррупция = монополия + произвол – ответственность.

В современной экономической науке принято отмечать множественность причин коррупции, выделяя экономические, институциональные и социально-культурные факторы.

Экономические причины коррупции – это, прежде всего, низкие заработные платы государственных служащих, побуждающие их искать дополнительные источники обогащения, а также наличие у них высоких полномочий влиять на деятельность фирм и граждан, которые создают такие возможности.

Институциональными причинами коррупции считаются высокий уровень закрытости в работе государственных ведомств, громоздкая система их отчетности, отсутствие прозрачности в системе законотворчества, слабая и неэффективная кадровая политика государства, допускающая распространение синекур (хорошо оплачиваемые должности, не требующие больших трудовых затрат) и возможности продвижения по службе лично преданных и послушных руководителям, вне зависимости от действительных общественно полезных результатов работы, служащих.

Социально-культурными причинами коррупции являются деморализация общества, противостояние власти народу, недостаточная информированность и организованность граждан, общественная пассивность в отношении своеволия «власть имущих», то есть чиновников.

Следует отметить, что в тех странах, где действуют все три группы факторов (это, прежде всего, развивающиеся и постсоциалистические страны), коррупция наиболее высока. Напротив, в странах западноевропейской цивилизации эти факторы выражены гораздо слабее, поэтому и коррупция там более умеренная.

Для объяснения причин и сущности коррупционных отношений экономисты обычно используют модель: поручитель (принципал) – исполнитель (агент) – опекаемый (клиент). В этой модели центральное правительство действует как принципал: оно устанавливает правила и назначает агентам (чиновники среднего и низшего звена), конкретные задачи. Чиновники выступают при этом как посредники между центральным правительством и клиентами (отдельными гражданами или организациями и предприятиями).

В обмен на оплату налогов и сборов агент от имени принципала предоставляет клиентам различные услуги (лицензирует деятельность фирм, выдает гражданам социальные пособия, осуществляет найм работников на государственную службу и т. д.). Например, в рамках налоговой службы принципалом выступает государство в лице руководителя налоговой службы, агенты – это сборщики налогов, а в качестве клиентов выступают все налогоплательщики. В обмен на выплату налогов налогоплательщики получают возможность легально функционировать, в противном случае их ожидают штрафы и другие наказания.

Качество системы регулирования зависит от того, возникают ли в этой системе конфликты интересов между принципалом и агентом. Правительство с очевидностью не имеет ни времени, ни возможностей лично обслуживать каждого клиента, поэтому оно делегирует полномочия на их обслуживание своим представителям – чиновникам, предписав им определенные правила.

Поскольку честность агента (чиновника) не может быть полностью контролируема, то он сам решает, быть ли ему честным. Решение чиновника в определяющей степени зависит от ожидаемых вознаграждений за добросовестную работу и ожидаемых наказаний за злоупотребления служебным положением. Например, в российской налоговой системе оплата налогового служащего почти не зависит от количества вносимых в бюджет средств за счет выявленных им укрываемых налогов. Это приводит к тому, что зачастую сборщик налога оказывается сильнее заинтересован в получении взяток, за сокрытие налогов, чем в честной службе и их выявлению.

Нелегальное вознаграждение чиновнику – агенту от его клиентов может даваться по разным мотивам. Гражданин или организация могут дать взятку, чтобы чиновник оказал им положенные услуги более быстро, «вне очереди» (ускоряющая взятка). Чаще, однако, чиновников подкупают, чтобы они предоставляли своим клиентам предлагаемых государством услуг больше, а забирали налогов меньше, чем положено по закону (тормозящая взятка). Бывает и так, что чиновник имеет широкие возможности для придирок по надуманным предлогам; тогда взятки дают, чтобы чиновник не воспользовался своими возможностями проявить «самодурство» (взятка «за доброе отношение»).

В исследованиях коррупции методами экономического анализа встречается точка зрения, согласно которой взятка – это аналог обычного трансфертного платежа (за услугу), который не влечет каких-либо серьезных последствий для общественного благосостояния. Более того, существует такой подход, в рамках которого доказывается, что коррупция увеличивает общественное благосостояние, поскольку позволяет избежать чрезмерного регулирования и построить систему адекватного вознаграждения труда недостаточно оплачиваемых государственных служащих. Некоторые ученые находят правдоподобной прямую взаимосвязь коррупции и экономического роста, объясняя это тем, что в условиях несовершенства законодательства коррупция способствует экономическому развитию и заключению большего количества сделок в более короткие сроки за счет минимизации транзакционных издержек. Существует также мнение, согласно которому коррупционное поведение позволяет избежать «обременительных и избыточных действий правительства».

Оппоненты подобной точки зрения обосновывают негативное воздействие коррупции на общественное благосостояние. Государственные служащие часто заинтересованы в искусственном создании бюрократических барьеров, порождающих дополнительный спрос на взятки, что приводит к ограничению в достижении эффективности общественно полезной деятельности. При этом любая взятка создает отрицательные экстерналии[15] и негативно воздействует на экономическое развитие в целом.

Важнейшую роль в анализе причин коррупции играют методы математического моделирования, особенно в этом плане важно рассмотреть проблему взаимосвязи коррупции и конкуренции. Вместе с тем, однозначно данную взаимосвязь определить нельзя. С одной стороны, имеются исследования, результаты которых показывают, что уровень конкуренции в экономике вырос при снижении коррупции. С другой стороны, можно утверждать, что важным фактором распространения коррупции является отсутствие конкуренции.

Существенным, учитывая возможность продажности государственных чиновников, является и анализ влияния их заработной платы и ужесточения их ответственности на размер коррупции. Так, часто для предотвращения коррупции наиболее ответственным служащим стараются назначать очень высокое жалование и одновременно ужесточают меры наказания за нарушение ими служебного долга. Однако, многие исследователи отмечают, что часто государственное жалование не может конкурировать с финансовыми возможностями потенциальных взяткодателей (если ими являются крупные легальные бизнесмены или боссы мафии).

Поэтому, очевидно, что достойная (высокая) заработная плата агента является необходимым, но недостаточным условием для предотвращения коррупции. В результате государство-принципал дополняет (или даже заменяет) высокие поощрения на «воззвания к честному поведению». Это значит, что правительство пытается создать психологические барьеры против своекорыстия агентов, например, повышая моральный уровень граждан через механизм обучения и идеологической пропаганды. Кроме того, правительство-принципал поощряет прямые связи с клиентами (прием жалоб от населения), которые служат дополнительным и очень важным инструментом контроля над действиями чиновников-агентов государства.

Представляется, что именно ограничения, которые накладываются на чиновника, и являются наиболее действенным инструментом, предохраняющим его от коррупции.

От зарплаты агентов и от широты их полномочий зависят взаимоотношения «агент-клиент», то есть диапазон услуг, которые агент способен оказать клиенту за взятку, а от степени контроля принципала над агентами и влияния клиентов на принципала – взаимоотношения «принципал- агент», то есть моральная «устойчивость» агента. Моральные нормы влияют в этой системе на все виды отношений, определяя меру допустимости отступлений от требований закона. Это значит, что возможности коррупции прямо зависят от монополии государства на выполнение некоторых видов деятельности (например, производить закупки оружия и т. д.) и от бесконтрольности деятельности чиновников, но имеют и обратную зависимость от вероятности и тяжести наказаний за злоупотребления.

Таким образом, экономическая деструктивность (разрушительность) коррупции находит выражение в том, что в пространстве экономических отношений она разрушает конкуренцию, вытесняет общепринятые правила рыночной экономики, повышает издержки товаропроизводителей, перекладывая их оплату путем завышения цен и тарифов на плечи потребителей, ведет к дисфункциям системы государственного управления и дерационализации процедур расходования бюджетных средств, сокращению инвестиций и собираемости налогов, усилению имущественной дифференциации населения и снижению респонсивности общества (степени удовлетворенности потребностей общества со стороны государства). Все это превращает коррупцию в своеобразного могильщика большинства прогрессивных программ реформирования социальных и экономических систем.

Контрольные вопросы

1. Каково содержание новой институциональной теории и ее объяснение коррупции?

2. Какова сущность теорий прав собственности и трансакционных издержек?

3. Каковы основные положения теории прав собственности?

4. Какова экономическая сущность взятки как наиболее распространенной формы коррупции?

Литература

1. Автономов В. С. История экономических учений: Учебное пособие. – М.: Инфра-М, 2002.

2. Алчиан А. Право собственности // Экономическая теория / под ред. Дж. Итуэлла. – М.: Инфра-М, 2004.

3. Блауг М. Экономическая теория благосостояния Парето // Экономическая мысль в ретроспективе = Economic Theory in Retrospect. – М.: Дело, 1994.

4. Лунеев В. В. Коррупция, учетная и фактическая // Государство и право, 1996. – № 8.

5. Менгер К. Основания политической экономии // Австрийская школа в политической экономии / К. Менгер, Е. Бем-Баверк, Ф. Визер. – М.: Экономика, 1992.

6. Номоконов В. А. Коррупция в России: социальные последствия и особенности причин. В журнале «Актуальные проблемы экономики и права», 2013. – № 4.

7. Норт Д. К. Понимание процесса экономических изменений = Understanding the Process of Economic Change (2005) / пер. с англ.: К. К. Мартынов, Н. В. Эдельман; науч. ред.: А. В. Смирнов. – М.: издательский дом ГУ-ВШЭ, 2010.

8. Coase Ronald. The Institutional Structure of Production // The American Economic Review, vol. 82, № 4, pp. 713–719, 1992. (Nobel Prize lecture).