Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография
- -
- 100%
- +
Рассматривая основные принципы основ конституционного строя, в соответствии с которыми строится система органов государственной власти в субъектах РФ, С. А. Авакьян убедительно аргументирует, что субъектам РФ гарантировано право самим устанавливать систему органов государственной власти. Однако при этом они обязаны руководствоваться несколькими исходными положениями федеральной конституции. Это прежде всего упоминавшаяся ст. 5, закрепляющая единство системы государственной власти, ст. 10, гласящая, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, органы законодательной, исполнительной власти самостоятельны, ч. 3 ст. 118, согласно которой судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом, ч. 2 ст. 77, говорящая о единстве исполнительной власти в РФ по вопросам федерального ведения, ст. 1, согласно которой РФ – государство с республиканской формой правления; наконец, следует иметь в виду и ст. 14, в соответствии с которой Россия – светское государство, где религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом[130].
Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ субъекты Федерации могут устанавливать только свою систему органов законодательной и исполнительной власти. Им не дано право устанавливать свою систему органов судебной власти. Судебная система является единой и федеральной. В Конституции РФ не содержится полный перечень судов, входящих в судебную систему. В ней лишь сформулированы следующие положения, относящиеся к структуре судебной власти. В соответствии со ст. 125–127 действуют Конституционный Суд, Верховный Суд и Высший Арбитражный Суд РФ. В Конституции упоминаются и другие федеральные суды (п. «е» ст. 83, ч. 2 ст. 128). Располагаются соответствующие звенья судов на территориях субъектов РФ, но это лишь означает их территориальную сферу деятельности. Они не превращаются в суды субъекта РФ, хотя при разрешении дел не только руководствуются федеральным законодательством, но и учитывают местное нормативно-правовое регулирование.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[131] позволяет отнести к судам субъектов РФ мировых судей, но это касается скорее их организации (создания) и частичной материальной поддержки. По содержанию деятельности и применяемому законодательству мировые судьи практически не отличаются от федеральных судей и к тому же в целом финансируются из федерального бюджета. Первыми субъектами, принявшими соответствующие законы о мировых судьях, стали Саратовская область (24 февраля 1999 г.) и Республика Адыгея (25 мая 1999 г.). В июле того же года были приняты законы в Рязанской, Ивановской и Волгоградской областях, к ноябрю 1999 года еще в 17 субъектах. В Москве и Московской области соответствующие законы были приняты в 2000 г. В настоящее время мировые судьи действуют во всех субъектах РФ, их общее число и соответствующее ему количество судебных участков, определенные федеральным законом с учетом предложений законодательных (представительных) органов субъектов РФ, согласованных с Верховным Судом РФ, насчитывает 7446 человек[132].
Но есть еще один вид судов, которые в законодательстве названы судами субъектов РФ, – это конституционные (уставные) суды самих субъектов. Сейчас их 18. Ключевой задачей данных судов является оценка на предмет соответствия конституции, уставу субъекта РФ законов и иных правовых актов субъекта. Эти суды руководствуются общими принципами и правилами, обязательными для любых судов в Российской Федерации, но которые отражаются в законе субъекта о конституционном, уставном суде. Таким образом, конституционный, уставный суд субъекта РФ, являясь частью единой судебной системы Российской Федерации, в то же время может быть охарактеризован как орган судебной власти субъекта РФ[133].
Как известно, на территории субъектов РФ действуют структурные подразделения федеральных государственных органов. Законодательство предоставляет субъектам право участвовать в согласовании кандидатур на занятие соответствующих должностей с федеральными структурами. Так, прокурор субъекта РФ назначается на должность Президентом РФ (ст. 129). Судьи федеральных судов, действующие на территории субъекта, назначаются Президентом РФ по представлению председателей соответствующих высших судов Российской Федерации, основанному на заключении квалификационных коллегий судей этих судов. Что же касается председателей этих судов и их заместителей, то требуется заключение Высшей квалификационной коллегии судей. В остальном порядок тот же.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. (п. 1 ст. 24) позволяет представительному органу субъекта РФ участвовать в согласовании на должность руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случаях, предусмотренных федеральным законом. На практике обычно такое согласование производится не с представительным органом, а с главой исполнительной власти или высшим коллегиальным исполнительным органом субъекта.
Поскольку Конституция РФ в ст. 1 закрепляет республиканскую форму правления в качестве одной из основ конституционного строя, то это означает, что субъектам РФ, создавая свою систему государственной власти, следует, во-первых, ориентироваться на то, что их государственные органы должны регулярно избираться населением; во-вторых, субъекты, находящиеся в составе Российской Федерации, могут иметь только республиканскую форму правления.
Конституция РФ 1993 г., закрепляя принцип разделения государственной власти, не предусматривает разделение властей в системе местного самоуправления[134].
Однако А. А. Югов, исследующий проблему использования принципа разделения властей в сфере местной (муниципальной) власти в нашей стране, приходит к другому выводу. «Анализ действующей Конституции РФ и федерального законодательства о местном самоуправлении, – пишет он, – показывает, что конституционная система разделения властей, в соответствии с которой государственная власть расслаивается на законодательную, исполнительную и судебную, в сфере действия муниципальной власти не просматривается, но два элемента классической схемы разделения властей – нормотворческая власть и исполнительная власть – на практике представлены почти повсеместно. Любая власть объективно не может существовать без аппарата, исполняющего нормативные решения, принятые институтами непосредственной демократии и представительными органами власти»[135].
Несомненно, приведенные мысли А. А. Югова представляют определенный интерес. Однако думается, что введение в понятийный аппарат вместо термина «законодательной» понятия «нормативной» власти ничего нового не дает. Да и сам А. А. Югов называет «нормативную власть» эквивалентом законодательной. Нельзя согласиться и с тем, что судебная ветвь власти на местном уровне не просматривается. Косвенно в рассуждениях А. А. Югова прослеживается и приоритет исполнительной власти перед другими, с чем трудно согласиться.
Автор согласен с аргументацией С. А. Авакьяна о том, что наличие в субъектах РФ органов законодательной (представительной) и исполнительной власти как органов государственной власти с определенным назначением, сроком полномочий, принципом производности от населения (или от избираемых их органов) зависит не только от субъекта Федерации. Он обязан создавать эти органы государственной власти, исходя из общефедеральных конституционных принципов[136].
Что же тогда остается на долю самих субъектов?
Конституции и уставы субъектов Федерации регулируют, как правило, целый комплекс отношений, связанных с организацией государственной власти, основные принципы построения и функционирования системы государственной власти субъекта РФ; отношения, связанные с порядком образования и функционирования государственных органов, их виды, структуру; правовой статус, формы деятельности органов государственной власти, издаваемые ими акты[137].
До недавнего времени субъекты РФ в своих конституциях и уставах сами определяли виды органов государственной власти. В таком субъекте РФ, как республика, должность его руководителя называли «Президент», «Глава республики». Остальные субъекты РФ такое лицо называли губернатором или главой администрации и т. д. Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 406-ФЗ «О внесении изменения в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» запрещается главам регионов именоваться президентами республик, входящих в состав Российской Федерации[138].
Законодательные органы в субъектах РФ носили разные названия: «Государственный Совет», «Законодательное Собрание», «Собрание» и т. д. В ряде субъектов Федерации использовались названия «Государственная Дума», что создавало некоторую неопределенность, дублируя название нижней палаты Федерального Собрания (Ставропольский край, Томская область, Ярославская область и Ямало-Ненецкий автономный округ). В настоящее время из названия данных органов исключено слово «государственная», что также следует оценить положительно. К примеру, в соответствии с Законом Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 февраля 2009 г. № 2-ЗАО «О внесении изменений в Устав (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа»[139] Государственная Дума Ямало-Ненецкого автономного округа была переименована в Законодательное Собрание. Аналогичная тенденция прослеживается и в других субъектах Российской Федерации. Указанные выше решения региональных законодателей позволяют говорить о наличии унифицированного подхода к определению наименования парламентского органа субъекта Российской Федерации, который соответствует решениям федеральной власти.
Помимо наименований одной из актуальных проблем организации и функционирования законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации является вопрос их организационной структуры.
В юридической литературе существовали и существуют различные точки зрения на структуру законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ закрепляет возможность создания двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Некоторые субъекты РФ пошли по пути создания двухпалатного парламента.
Так, Конституция Республики Башкортостан со 2 марта 1994 г. по 12 декабря 2001 г. устанавливала, что Государственное Собрание – Курултай Республики Башкортостан является высшим представительным и единственным законодательным органом Республики и состоит их двух палат – Палаты представителей и Законодательной палаты[140].
Республика Саха (Якутия) с 1994 по 2002 г. имела двухпалатный парламент – Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), которое состояло из двух палат – Палаты Республики и Палаты представителей[141]. Двухпалатный парламент существовал в Республике Карелия с 17 апреля 1994 г. до 12 февраля 2001 г.[142]; в Республике Тыва с 6 мая 2001 г. В 2006 г. данный орган был преобразован в однопалатный[143].
Двухпалатный законодательный (представительный) орган власти функционировал и в Чеченской Республике – Парламент Чеченской Республики состоял из Совета Республики и Народного Собрания[144]. В настоящее время на территории Чеченской Республики действует однопалатный законодательный (представительный) орган – Народное Собрание Чеченской Республики. В Республике Адыгея и в Кабардино-Балкарской Республике также были упразднены двухпалатные парламентские органы[145].
Последним двухпалатным законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации оставалось Законодательное Собрание Свердловской области.
Однако в связи с принятием 23 декабря 2010 г. нового Устава Свердловской области Законодательное Собрание Свердловской области преобразуется в однопалатный законодательный (представительный) орган[146].
Как видим, к настоящему времени субъекты РФ окончательно отказались от регионального бикамерализма.
Не все просто в характеристике взаимоотношений исполнительной и законодательной ветвей власти на уровне субъектов РФ.
Рассматривая проблему влияния субъектов РФ на формирование и функционирование системы федеральных органов государственной власти, следует также иметь в виду:
– ст. 134 Конституции РФ, которая предусматривает, что предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить также и законодательные (представительные) органы субъектов РФ;
– ст. 135 Конституции, устанавливающей, что положения гл. 1, 2, 9 Конституции сначала голосуются в палатах Федерального Собрания тремя пятыми голосов в каждой.
В случае если палаты решат поддерживать поправки, необходимо созвать Конституционное Собрание, федерального конституционного закона о котором до сих пор нет. Но в тех проектах закона, которые имеются в различных формах, предусматривается участие субъектов в его формировании.
Изменить систему государственных органов, закрепленную в гл. 1 Конституции, также нельзя без участия субъектов РФ.
Подводя итог сказанному, можно констатировать, что:
– система органов государственной власти в субъектах РФ носит неоднородный характер, свои особенности она имеет в республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах;
– сегодня, наряду с горизонтальным разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России идет не менее сложный процесс разделения власти по вертикали. Имеется в виду разделение власти между федеральными органами, с одной стороны, органами власти субъектов РФ, с другой, и органами местного самоуправления, с третьей;
– органы законодательной власти, как и органы исполнительной власти в субъектах РФ, также имеют свою вертикаль. Это вертикаль поддержки, вертикаль взаимодействия и вертикаль обобщения опыта и внедрения передовых методов работы. Это вертикаль представительных органов, осуществляющих контроль за исполнением законов;
– в субъектах РФ в настоящее время происходит реальное становление системы органов государственной власти. Основой этого процесса является конституционно-правовое регулирование.
§ 3. Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Термин «правовое регулирование» довольно широко используется в юридической науке[147]. В юридическом энциклопедическом словаре под правовым регулированием понимается процесс воздействия государства на общественные отношения с помощью юридических норм (норм права)[148].
Правовое регулирование законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ – это процесс воздействия на формирование и функционирование системы органов законодательной и исполнительной власти, осуществления их деятельности с помощью различных правовых регуляторов, действующих в интересах как российского государства в целом, так и каждого его субъекта.
Высшим типом правового регулирования в Российской Федерации является конституционное регулирование, осуществляемое с учетом ее федеративного характера[149].
Конституционное регулирование представляет собой политико-правовое воздействие на общественные отношения[150] и выступает первоначальным этапом сознательного и планомерного воздействия людей на процесс общественного производства[151].
Конституционное регулирование носит обобщающий характер, закрепляя самое главное в общественных отношениях[152].
Как справедливо отмечает Н. А. Богданова, первичность правового регулирования является свойством конституции, подчеркивающим главенствующую роль основного закона в определении правовых начал и правил для субъектов общественных отношений, которое задается путем установления принципов конституционного строя, включающих основы функционирования власти и обеспечения свободы, а также посредством регламентации наиболее важных государственных и общественных институтов и закрепления положения субъектов правового общения, включающихся во власть и реализующих свободу[153].
Таким образом, конституционное регулирование воздействует на многообразные виды общественных отношений в сферах закрепления основ конституционного строя, прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, разграничения полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов и местного самоуправления.
С. А. Авакьян называет несколько исходных факторов, влияющих на содержание конституции и элементы предмета правового регулирования.
1. Прежде всего это политические воззрения на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов.
2. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим отношениям, которые сложились в стране.
3. На предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень развития общественного сознания.
4. Следует принимать в расчет назначение конкретных конституций.
5. При оценке предмета и объемов регулирования немаловажным фактором являются также воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референдум, а в определенной степени – и пожелания граждан участвовать в обсуждении проекта.
6. На предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают собственные свойства конституции как политико-правового документа[154].
Предмет регулирования действующей Российской Конституции определяется ее целями и задачами. Основная цель Конституции – закрепить новую модель российской государственности, юридически узаконить принципиально новую (по сравнению с предыдущими конституциями) модель взаимоотношений личности и государства. Соответственно, основные задачи Конституции РФ:
– юридически продекларировать отказ от советской формы власти;
– закрепить качественно новый тип общественного и государственного строя;
– на конституционном уровне признать плюрализм форм собственности;
– признать политическое и идеологическое многообразие;
– утвердить новую систему власти.
Эти обстоятельства определили особенности предмета регулирования Конституции РФ[155].
Современный этап конституционного строительства требует переосмысления пределов конституционного регулирования. Прежде всего, в задачу конституции не входит нормативное определение детальных перспектив общественного развития. Общество пришло к осознанию того, что речь не должна идти о том, чтобы выдумывать заманчивый образ будущего и потом навязывать его жизни. Но речь можно и нужно вести о том, что конституция, будучи результатом субъективной деятельности людей, должна быть объективной и по содержанию. Общество нуждается в том, чтобы в конституциях с учетом как ее относительной стабильности, так и стимулирующего воздействия на прогрессивные общественные отношения были закреплены основные закономерности не только политического, но и экономического, социального и культурного развития общества и его структур. Современная конституция не есть лишь способ или форма регламентации отношений между личностью и государством, определения их взаимных прав и обязанностей, это продуманная модель организации всех сфер жизни социума, степень детализации которой в каждой из этих сфер различна – от детального определения государственной власти до провозглашения лишь общих принципов: на них основывается экономическое развитие и культура[156].
Возникает вопрос: как определить границы воздействия конституции на общественные отношения? Представляется, что границы такого воздействия определены в нормах Конституции РФ, которая устанавливает допустимые границы такого воздействия и защищает общество от чрезмерного государственного вмешательства, устанавливая тем самым баланс между необходимостью правового регулирования общественных отношений, закрепленных в Конституции, и интересами граждан, проживающих в государстве. Гарантом, уравновешивающим этот баланс, являются государственные органы, конституционный статус которых закреплен в нормах Конституции.
Как представляется, при рассмотрении конституционного регулирования законодательной и исполнительной власти в субъектах РФ необходимо исходить из тех норм Конституции, в которых установлена высшая юридическая сила и верховенство Конституции, означающие, что законы и иные нормативные акты не должны ей противоречить и что нормы Конституции имеют прямое действие (ч. 1 ст. 15).
Конституция имеет высшую юридическую силу, которая определяется степенью ее обязательности. Конституция возглавляет пирамиду нормативно-правовых актов в стране, является основным законом, обладает верховенством. Ни один федеральный закон или нормативно-правовой акт не может ей противоречить. Если все же такие случаи возникают, то действует Конституция РФ[157]. Контроль за соответствием Конституции всех других актов осуществляет Конституционный Суд (ст. 125). Решение Конституционного Суда окончательно и обжалованию не подлежит.
Как справедливо отмечает Б. С. Эбзеев, закрепление высшей силы Конституции охватывает два аспекта: во-первых, в России нет анклавов, свободных от действия федеральной Конституции, и она не нуждается в ратификации или иной форме утверждения субъектами РФ; во-вторых, верховенство Конституции в иерархии законов и иных правовых актов, принимаемых всеми органами и должностными лицами, которые при издании нормативных актов или актов правоприменения связаны ее требованиями[158].
Нормы Конституции РФ имеют прямое действие. Провозглашение Конституции законом прямого действия означает ее трансформацию из средства и способа узурпации права относительно небольшим по численности слоем общества в средство и способ легализации права всем обществом и во имя интересов общества и его членов[159]. Это закреплено в ст. 15 Конституции РФ. В ст. 18 Конституции РФ установлено: «Права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием».
Конечно, говоря о прямом действии Конституции, следует считаться с тем, что в реальной жизни это юридическое свойство зачастую игнорируется. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ в своем постановлении «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» (от 31 октября 1995 г. № 8) обязал все суды РФ на основании ч. 1 ст. 15 Конституции применять нормы Конституции РФ для разрешения конкретных дел и дал разъяснения относительно такого применения.
Конституция РФ действует на всей территории России. Соблюдать ее должны все субъекты права. Ее нарушение признается правонарушением, а виновные лица привлекаются к различным видам ответственности[160].
Конституцией РФ 1993 г. прямо не предусматривается, что по вопросам, которые должны быть урегулированы посредством принятия федеральных законов, могут быть изданы Указы Президента РФ. Между тем до ухода Б. Н. Ельцина с поста Президента России в отставку (31 декабря 1999 г.) им было издано множество указов, по существу подменяющих федеральные законы[161]. Очевидно, что указное законотворчество, какие бы доводы при этом ни приводились, нарушает прерогативы законодательной власти и девальвирует принцип верховенства закона. Тем самым подрываются и общие правовые основы всей системы нормативно-правовых актов. С учетом сложностей внесения поправок в Конституцию РФ было бы целесообразно данную коллизию между законом и указом разрешить в пользу верховенства закона посредством соответствующего толкования Конституции Конституционным Судом Российской Федерации.
Указы Президента РФ, изданные в пределах его компетенции, обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации (ч. 2 ст. 90 Конституции РФ). В абз. 1 п. 4 мотивировочной части постановления Конституционного Суда РФ от 30 апреля 1996 г. № 11-П по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и п. 2. 3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации, утвержденного названным Указом, установлено: «В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается указом до принятия соответствующих законодательных основ».