Законодательная и исполнительная власть субъектов РФ в теории и практике государственного строительства. Монография

До принятия Конституционным Судом названного постановления Президент РФ полагал, что он вправе принимать указ по любому вопросу, если такой указ не противоречит законам, что своими указами, изданными по вопросам, не урегулированным законами, и поэтому не противоречащими законам, он может, независимо от законодательной необходимости, устанавливать первичное регулирование, аналогичное законодательному, и что такие указы могут действовать сколь угодно долгое время. Конституционный Суд ограничил во времени действие нормативных указов Президента, принятых не на основании и во исполнение законов. С момента принятия соответствующего закона указ Президента независимо от того, противоречит он закону или нет, утрачивает силу. Таким образом, Конституционный Суд, с одной стороны, подтвердил нормативную компетенцию Президента по вопросам, не урегулированным законом (конкурирующая нормотворческая компетенция законодателя и Президента), с другой – установил рамки нормотворческой компетенции Президента по этим вопросам[162].

На территории Российской Федерации всей полнотой государственной власти, которая упоминается в ст. 73 Конституции РФ применительно к полномочиям субъектов РФ, обладает Российская Федерация в лице федеральных органов государственной власти. Субъекты РФ обладают лишь полномочиями государственной власти по предметам их ведения, а также совместного ведения. Принцип единства государственной власти нашел отражение в постановлениях Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. № П-2 «По делу о толковании статей 71 (пункт “г”), 76 (ч. 1) и 112 (ч. 1) Конституции Российской Федерации[163] и от 1 февраля 1996 г. № 3-П “По делу о проверке конституционности ряда положений Устава – Основного закона Читинской области”»[164].

Конституция РФ не ставит вопросы о пределах соответствия конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ, не определяет, в каких случаях они должны соответствовать Конституции РФ, а в каких не противоречить ей. Конечно, в федеративном государстве разрешение проблемы соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов – одна из центральных в конституционном праве Российской Федерации. Фундаментальное значение в связи с этим для определения их соотношения, как справедливо считает С. А. Авакьян, имеют:

– принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;

– общий принцип верховенства федеральных актов – в ч. 2 ст. 4 Основного закона России Конституции РФ и федеральных законов на всей территории Российской Федерации;

– принцип разграничения компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов: федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;

– введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответствующие акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно, РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения[165].

Как и Конституция России, все конституции и уставы субъектов Федерации являются нормативно-правовыми актами прямого действия. Нормы о прямом действии содержатся в конституциях Адыгеи (п. 2 ст. 6), Башкортостана (ст. 14), Ингушетии (ст. 7), Калмыкии (ст. 2). Мордовии (ст. 4), Хакасии (ст. 4); уставах Алтайского (п. 1 ст. 2) и Краснодарского (ст. 57) краев, Кемеровской (ч. 4 ст. 1) и Тамбовской (ч. 2 ст. 1) областей; г. Санкт-Петербурга (ст. 5), Еврейской автономной области (ст. 1), Ненецкого (Преамбула) и Ямало-Ненецкого (п. 2 ст. 16) автономных округов и т. п.

Всеохватывающий характер и непосредственное действие конституционной регламентации в регионах проявляется в том, что предписания их основных законов общеобязательны для граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории субъекта Федерации. Нормы региональных конституций и уставов обязательны для исполнения органами публичной власти, их должностными лицами, представителями неправительственных объединений. Лица, нарушившие региональные правовые нормы, несут юридическую ответственность по действующему законодательству.

Физические и юридические лица вправе обращаться в государственные, в том числе судебно-прокурорские органы, муниципалитеты, непосредственно ссылаясь на нормы конституций и уставов субъектов Федерации. Всем участникам правоотношений обеспечивается защита от произвола и правонарушений.

Прямое действие региональных основных законов пересекается с прямым действием федеральной конституции. Приоритет федеральной Конституции неоспорим. Федеральные нормативные правовые акты принимаются по вопросам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов. Их действие не может быть приостановлено субъектами Федерации. Что же касается предметов исключительного ведения субъектов, акты, принятые по этим вопросам, имеют в регионах высшую юридическую силу[166].

Гарантией прямого воздействия конституционных (уставных) норм можно считать их интерпретацию конституционными (уставными) судами РФ[167].

В развитие конституционных (уставных) положений принимаются нормативные акты, регламентирующие правовой статус органов государственной власти субъектов Российской Федерации, такие, например, как Конституционный закон Саха (Якутии) «О Президенте Республики Саха (Якутия)» от 11 октября 2006 г. № 373-3 (в ред. 28 июня 2012 г.); законы Пермского края «О Законодательном Собрании Пермского края» от 6 марта 2007 г. № 8-ПК (в ред. 9 июля 2012 г.); Пензенской области «О Губернаторе Пензенской области» от 10 апреля 2006 г. № 1005-ЗПО (в ред. 6 июня 2009 г.); Новосибирской области «О нормативных правовых актах Новосибирской области» от 25 декабря 2006 г. № 80-О3 (в ред. 14 июня 2012 г.); Орловской области «О Контрольно-счетной палате Орловской области» от 15 августа 2007 г. № 695-О3 (в ред. 2 марта 2012 г.); Самарской области «Об Уставном суде Самарской области» от 1 декабря 2006 г. № 145-ГД (в ред. 3 декабря 2009 г.) и др. В Конституциях (уставах) обязательно имеется глава, посвященная высшему органу законодательной (представительной) власти и органам исполнительной власти: гл. 5 Конституции Бурятии – «Народный Хурал Республики Бурятия»; гл. 4 Конституции Коми; гл. 9 Конституции Тыва – «Законодательная (представительная) власть; гл. 7 Устава Ивановской области – «Ивановская областная Дума); гл. 5 Устава г. Санкт-Петербурга – «Законодательная власть Санкт-Петербурга»; гл. 3 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Законодательная (представительная власть автономного округа»; гл. 6 Конституции Бурятии – «Правительство Республики Бурятия»; гл. 5 Республики Коми – «Исполнительная власть»; 8 Устава Ивановской области – «Органы исполнительной власти Ивановской области»; гл. 6 Устава Магаданской области – «Высшее должностное лицо и органы исполнительной власти Магаданской области»; гл. 6 Устава г. Санкт-Петербурга – «Администрация Санкт-Петербурга»; гл. 4 Устава (Основного закона) Ямало-Ненецкого автономного округа – «Исполнительная власть автономного округа» и др.

В ряде субъектов РФ имеются главы, регулирующие взаимодействие органов высших органов государственной власти: гл. 6 Устава Архангельской области – «Взаимодействие Областного Собрания и Губернатора Архангельской области, Правительства Архангельской области»; гл. 8 Устава (Основного закона) Оренбургской области – «Взаимодействие Законодательного Собрания, Правительства области и органов местного самоуправления»; гл. 6 Устава Псковской области – «Взаимодействие Областного Собрания, администрации области и органов исполнительной власти области» и др. Таким образом, конституции и уставы субъектов РФ служат основой региональной правовой системы.

Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ следует опираться на такие постулаты: конституции и уставы субъектов РФ должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить[168]; если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; если РФ вторглась в компетенцию субъекта Федерации, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт[169].

Вполне очевидно, что установление соответствия основных законов субъектов РФ Конституции РФ направлено на обеспечение претворения в жизнь основных принципов конституционного строя России: народовластия, федеративного, правового, социального государства, разделения властей, идеологического и политического многообразия, признания и гарантированности местного самоуправления, соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина, признания и защиты равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности, прямого действия Конституции РФ и федеральных законов на всей территории России.

Вне этого субъекты Федерации самостоятельно определяют свои конституционные устои. Все вышеперечисленное служит основным целям – созданию условий существования России как целостного единого федеративного государства и обеспечению самостоятельности субъектов РФ, созданию единой системы законодательства[170].

Согласно п. «б» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы федеративного устройства. В то же время ст. 66 предусматривает, что статус субъектов РФ определяется не только Федеральной Конституцией, но и соответственно конституцией или уставом конкретного субъекта. Если же автономный округ входит в состав края или области, то согласно ч. 4 ст. 66 Конституции РФ отношения между ними могут регулироваться также общим федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и края, области, в состав которого округ входит. Субъекты Федерации самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти в соответствии с Конституцией РФ и федеральным законом, определяющим общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти.

«К сожалению, – справедливо отмечает Н. М. Добрынин, неопределенность в сфере правового регулирования взаимоотношений краев (областей) с входящими в их состав автономными округами заложена самой Конституцией. С одной стороны, ст. 5, относящаяся к Основам конституционного строя, признает равноправие всех субъектов РФ, а с другой – ч. 4 ст. 66, которая не должна противоречить Основам конституционного строя (а значит, и ст. 5), указывает на возможность вхождения автономных округов в состав края или области»[171]. Как верно подчеркивает Б. С. Крылов, «один равноправный не может быть частью другого, столь же равноправного. Это противоречит всякой логике. Это бессмыслица»[172].

Юридическое равноправие субъектов федерации не следует отождествлять с их фактическим равенством. Субъекты Российской Федерации отличаются друг от друга территорией, численностью населения, экономическим потенциалом. Поэтому одна из главных задач Российского государства – выравнивание социально-экономического уровня регионов[173].

В Постановлении Конституционного Суда от 14 июня 1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области»[174] Конституционный Суд России указал, что принцип равноправия субъектов РФ не исключает возможности вхождения автономного округа в состав края, области. Однако это не дает права краевым либо областным органам власти принимать нормативные правовые акты, ограничивающие права автономных округов.

Конституционный Суд сформулировал важнейшие конституционные гарантии статуса автономных округов как равноправных субъектов РФ.

Во-первых, факт вхождения автономного округа в состав края, области не означает, что автономный округ утрачивает элементы своего статуса – территорию, население, систему государственных органов, устав, законодательство.

Во-вторых, автономный округ вправе по своему усмотрению распоряжаться тем объемом полномочий, который предоставлен ему Конституцией РФ.

В-третьих, органы государственной власти не должны вторгаться в компетенцию автономного округа, тем самым исключается создание параллельной, дублирующей власти.

В-четвертых, для изменения статуса автономного округа не требуется согласия или предварительного разрешения края, области.

В-пятых, возможно распространение полномочий краевых и областных органов власти на территорию автономных округов, однако случаи и пределы такого распространения должны быть определены федеральным законом, уставами соответствующих субъектов РФ, договором между органами государственной власти краев, областей и входящих в их состав автономных округов. В этом случае укрепление прав автономных округов принципиально невозможно, ибо указанный федеральный закон, а тем более договор не могут быть приняты и подписаны без учета их мнения.

Участие населения автономного округа в избрании органов государственной власти сложноустроенного субъекта РФ, распространение юрисдикции его органов власти на входящий в него другой субъект порождают особенности и в системе органов власти.

«Разграничение или перераспределение полномочий по согласованию между органами власти субъектов исключают создание параллельной, дублирующей власти, так как органы государственной власти сложноустроенного субъекта не должны вторгаться в компетенцию автономного округа. В данном случае речь идет об органах власти субъекта, поскольку создание и деятельность федеральных органов государственной власти, действующих в субъектах РФ, является исключительной компетенцией Российской Федерации и не связана с особенностями статуса субъекта РФ. Эти факторы, конечно, оказывают влияние, – как справедливо отмечает В. И. Ульянов, – на систему государственных органов в сложноустроенных субъектах»[175].

Компетенция органов государственной власти сложноустроенного субъекта образуется из:

– собственных предметов ведения и полномочий на основании ст. 73 Конституции РФ;

– совместных полномочий и предметов ведения с Российской Федерацией в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации;

– предметов ведения и полномочий, делегированных входящим субъектам на основе договора или закона этого субъекта РФ;

– совместных предметов ведения и полномочий на основе уставов этих субъектов, договоров между ними;