Духовно-нравственные основы Конституции Российской Федерации (избранные труды)

1. Форма конституции и способы реализации ее содержания[1]

Несмотря на то, что классификация конституций по форме выражения на писаные и неписаные является одной из старейших и предложена еще в XIX веке английским государствоведом А. Дайси, она до сих пор привлекает к себе внимание широко известных исследователей[2].

Конституции представляют собой документы, состоящие как из одного (именуемого конституция, основной закон и т. п.), так и нескольких нормативных правовых актов. Интересно, что конституции, состоящие из серии актов, могут быть отнесены как к писаным, так и к неписаным. Если конституции Швеции, Финляндии и других стран однозначно относят к писаным, а конституции Великобритании, Новой Зеландии, Израиля – к неписаным, то в отношении некоторых конституций такая однозначность отсутствует. Так, относительно формы канадской Конституции 1867 г. имеется несколько точек зрения. В юридической литературе бытует мнение, что конституции Великобритании, Новой Зеландии и др. следует относить к так называемым «смешанным» по форме конституциям, а под неписаной следует понимать нечто новое[3].

Поэтому правильное определение формы конституции имеет не только теоретическое значение, но приобретает определенный социально-политический аспект и практическую значимость. В связи с тем, что с ней связывается проблема конституционного закрепления гарантий и способов формулирования и защиты основных прав и свобод граждан, их реализации.

По нашему мнению, форма конституции – это способ ее существования. Он весьма многообразен: форма выражения (писаная и неписаная), форма обобщения (кодифицированная и несистематизированная), форма разработки (октроированная и народная) и т. д. Многообразные формы существования конституции можно условно объединить в две более крупные группы форм: формы, складывающиеся из внешних проявлений (писаная, неписаная, октроированная и т. п.) и формы, складывающиеся из внутренних проявлений ее содержания (кодифицированная, несистематизированная, развернутая, неразвернутая)[4].

Форма внешнего проявления конституции. А. Дайси, предложивший деление конституций на писаные и неписаные, давал определение неписаной формы, основываясь на английской конституции: «Она состоит из двух различных частей; одна часть состоит из уговоров, обычаев или соглашений, которые не пользуются судебной защитой и не представляются, поэтому правом в точном смысле слова; другая часть состоит из правил, которые пользуются судебной защитой и являются правом в самом строгом смысле слова, независимо от того, выражены ли они в статутах, или нет; они-то и составляют собственно конституционное право»[5]. Аналогичное определение английской конституции дают и некоторые современные английские ученые.

Исходя из такого определения неписаная конституция (например, Великобритании) состоит из двух частей: писаной и неписаной. В первую часть входят, например, Великая Хартия Вольностей 1215 г., Петиция о праве 1628 г., Акт о престолонаследии 1701 г., Акты о парламенте 1911 и 1949 гг. и другие, а также судебные прецеденты. Новые конституционные акты в Великобритании и других государствах с неписаной конституцией принимались главным образом только в случае назревшей необходимости в решении того или иного вопроса. При этом старые акты иногда не отменялись, а продолжали действовать наряду с новыми актами, что зачастую вызывало противоречия.

Другая не менее важная часть конституции – неписаная, состоит из конституционных обычаев, так называемых «конституционных соглашений», таких как: формирование правительства лидером политической партии, имеющей большинство мест в нижней палате парламента, коллективная и индивидуальная ответственность министров перед парламентом, поддержка кабинета палатой общин, обязательное участие членов кабинета в работе одной из палат парламента, право монарха получать информацию от кабинета, но действовать по совету своих министров и др.

Уникальная неписаная конституция действует в Израиле. По одной из версий неписаная конституция здесь существует благодаря сохранению древних традиций, опирающихся на священные книги Израиля – Пятикнижие, Талмуд и др. Современные конституционные акты также не сведены в единый кодифицированный акт. Здесь действует одиннадцать основных законов (по другой версии перевода – фундаментальных законов), каждый из которых представляет собой как бы главу конституции. Например, первым из них был закон о Кнессете (парламенте) 1958 г. Следующим был Закон о земле (территории) Израиля 1960 г. Третий Основной закон посвящен Президенту государства 1964 г. Следующие основные законы посвящались правительству: Закон «Правительство» 1968 г. и Закон с таким же названием 1992 г., заменяющий Закон 1968 г. Далее следуют законы «О судоустройстве» 1974 г. и «Экономика государства» 1975 г., а затем – Основной закон об израильских вооруженных силах 1976 г. В 1980 г. был принят Закон «О столице», а потом Закон «О контрольных органах». В 1992 г. помимо упоминавшегося Закона о правительстве были приняты законы «Достоинство и свободы человека» и «Свобода выбора профессии».

К указанным выше основным законам в Израиле примыкает еще ряд очень важных с точки зрения их содержания законов и других актов, которые не имеют названия «Основной»: Декларация независимости 1948 г., Закон о праве возвращения 1950 г., которым регулируется репатриация евреев на историческую родину, Закон о членах Кнессета (иммунитет, права и обязанности) 1951 г., Закон о равноправии женщин 1951 г., Закон о гражданстве 1952 г., Закон о судьях и другие.

Конституционная доктрина исходит из того, что в странах с неписаной конституцией осуществлено действие принципов парламентского верховенства (в Израиле – Бога) и господства права.

Принцип парламентского верховенства означает, что парламентский акт или его часть, создающие новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Другими словами, никакое лицо, никакое собрание лиц, по английской конституции, не имеют права издавать постановления, которые были бы не согласны с парламентскими актами, или пользовались судебной защитой вопреки парламентскому акту. Отличительными чертами такого верховенства являются: «Во-первых, право законодательного учреждения изменять основные законы так же свободно и тем же способом, как и всякие другие законы; во-вторых, отсутствие всякого юридического различия между конституциями и другими законами, в-третьих, отсутствие всякой судебной или другой власти, имеющей право объявлять парламентские акты недействительными или несогласными с конституцией»[6]. С некоторыми коррективами эту позицию разделяют современные исследователи конституции Великобритании[7]. В частности, Б. А. Стародубский справедливо отмечает, что «верховенство парламента»… верно в том смысле, что в Великобритании до сих пор не существует никаких конституционных ограничений власти парламента и что правовые нормы, установленные парламентом, обязательны для судов и не могут быть оспариваемы в судах»[8].

Все авторы согласны с тем, что это «верховенство парламента» не носит абсолютного характера и понимается в определенных рамках. Указанный принцип не нарушается тем, что законодательная программа парламента, составляемая правительством, отводит лишь 10 % времени под законопроекты депутатов, т. к. голосование по всем законам, проводят депутаты парламента.

Не нарушается этот принцип резким увеличением объема делегированного законодательства и собственной нормотворческой деятельности правительства, т. к. они осуществляются на основании специального закона, принимаемого парламентом. Законы о делегировании законодательных полномочий правительству устанавливают специальные меры и механизмы парламентского контроля над актами, издаваемым по этим вопросам. Парламентское верховенство не ограничивается также судебным толкованием законов, осуществляемым на основании законов и в соответствии с процедурой, установленной законом.

Принципиально не меняет действия указанного принципа Акт о Европейском Сообществе 1972 г., который имплементирует договор о вступлении Великобритании в Сообщество. Так как британский парламент может принимать акты о ратификации международных договоров, то есть, проявлять свою «верховную» волю в отношении акта международного характера.

Несколько ограничивает это верховенство Акт о Северной Ирландии 1974 г., соглашение о Северной Ирландии относительно этой части страны, Акт о референдуме 1975 г., придающий законность проведению референдума по вопросу о вхождении Великобритании в Европейское Сообщество. Следовательно, факт проведения референдума свидетельствует о том, что решение по важным вопросам может быть принято и не парламентом; отрицательное голосование на референдуме могло бы отменить положения принятого парламентом закона.

Под принципом господства права понимают то, что никто не может быть наказан и поплатиться лично или своим состоянием иначе, как за определенное нарушение закона, доказанное законным способом перед судом. В этом смысле господство права – контраст с правительственной системой, основанной на применении правительственными лицами широкой и принудительной власти. Говоря о «господстве права», как об особенности английской конституции, исследователи полагают, что общие ее принципы (право свободы личности, право публичных собраний и др.) являются результатом судебных решений, определяющих права частных лиц, а не результатом закрепления в конституции, как в других странах[9].

Многие отечественные авторы отмечают, что неписаные конституции образуются набором законов, изданных в разные исторические периоды, обычаями, судебными прецедентами, которыми фактически закреплены основы социально-политической организации государства и общества[10]. Писаной является конституция, состоящая из одного или нескольких актов, нередко принятых в разное время и официально провозглашенных как основной закон данного государства[11].

Сравнивая эти определения, можно отметить в них ряд недостатков. Определение понятия писаной конституции верно отражает сущность этой формы конституции, но страдает существенным недостатком – не дает возможности различать писаную конституцию, состоящую из нескольких актов (Австрия, Канада, Финляндия, Чехия, и др.) от неписаной (Великобритания, Израиль, Новая Зеландия). Порождает противоречия в отнесении конституций к той или иной форме. Так, относительно канадской Конституции 1867 г. есть несколько точек зрения. А.Лидин, Г. И. Морозов определяют ее как неписаную[12]. В. Е. Шило относит ее к писаным конституциям[13]. Н. Ю. Козлова считает, что конституция Канады имеет смешаную форму и занимает промежуточное положение между конституциями США и Великобритании[14].

Подобная неопределенность приводит к тому, что вводится новое понятие – смешанная конституция. Помимо введения в научный оборот нового понятия это не решает проблему, но создает «двойные стандарты», так как А. Дайси, определяя конституцию Великобритании как неписаную по форме выражения, отмечал этот же факт[15]. Видимо, этим обстоятельством вызван отказ некоторых английских ученых от традиционного рассмотрения английской конституции как неписаной. Так, по мнению Дж. Харвея и Л. Батера, было бы вернее говорить, что англичане не имеют писаной конституции, чем указывать на то, что английская конституция является неписаной[16]. Некоторые авторы предлагают отнести эту конституцию к смешаным[17]. Аналогичные мнения высказываются и в России[18].

Указание в качестве отличительного признака писаной конституции, состоящей из нескольких актов, официального провозглашения их в качестве основного закона является недостаточным: конституция Новой Зеландии имеет такой закон – Акт о даровании представительной Конституции Новозеландской колонии от 30 июня 1852 г., в Израиле 11 законов провозглашены основными, но конституции этих государств являются неписаными. В Чехословакии, наоборот, Конституция состояла из множества имевших одинаковую юридическую силу конституционных законов, из которых один назывался Конституцией, но она относилась к писаным.

Наконец, главное – указанное выше определение неписаной конституции, на наш взгляд, является очень широким, и выходит за пределы формальной (юридической) конституции. Так как юридическая конституция – «это всегда определенная система правовых норм, регулирующих указанный выше круг общественных отношений. Фактическая же конституция – это сами такие отношения, то есть то, что реально существует»[19].

Определение неписаной конституции как совокупности нормативных актов, конституционных обычаев и прецедентов более подходит к фактической конституции. Кроме того, определяя неписаную конституцию как фактическую, а писаную как формальную (юридическую), производят подмену понятий. Нельзя же утверждать, что писаная Конституция, например США, состоит только из тех семи статей и 27 поправок и не содержат конституционных обычаев и прецедентов. Например, все президентские выборы в настоящее время проходят через партийный механизм, но об этом ничего нет в тексте Конституции; ограничение (до 1951 г.) максимального пребывания на президентском посту двумя сроками и многие другие вопросы регулируются обычаем. Распространение обычая характерно и для других писаных конституций, хотя в современном обществе он не имеет первостепенного значения по отношению к законодательству. Но его роль вместе с тем не так незначительна. Ему придается куда большее значение, чем это можно представить себе. В ФРГ, Швейцарии, Греции закон и обычай рассматриваются как два источника права одного плана[20]. Значительное распространение получили судебные прецеденты. Об этом свидетельствуют как государственная практика, так и исследования известных ученых Р. Давида, Д. Басу, И. Ю. Богдановской и других[21].

«Чтобы иметь правильное представление по этому вопросу, нужно не столько интересоваться формулировками различных авторов и доктринами, сколько обратить внимание на другой фактор – на все увеличивающееся число различного рода сборников и справочников судебной практики.

Эти сборники и справочники пишутся не для историков права или социологов и не для удовольствия их читателей: они издаются для юристов-практиков, и их роль объяснима лишь тем, что судебная практика является в прямом смысле слова источником права. Количество и качество этих сборников могут дать представление и о важности судебной практики как источника права в романо-германских правовых системах… Официальные сборники судебной практики существуют сегодня во Франции, в ФРГ, Испании, Италии, Швейцарии, Турции»[22].

С помощью обычаев и прецедентов юридические конституции приближают к фактическим. Конечно, можно спорить о степени и особенностях их распространения в каждой конкретной стране, их силе и влиянии и т. д. Но это будет уже спор не о форме конституции. Отрицать же распространение прецедента и обычая невозможно.

Форма содержания конституции. Определенным выходом из «тупика» в определении внешней формы конституции может быть обращение к форме ее содержания. При некоторой самостоятельности содержания и формы, они в определенной мере зависят друг от друга: в конституции совершенно другое содержание, чем в законе, а в указе главы государства – иное, чем в законе. То есть, форма предопределяет содержание нормативного акта. Можно утверждать, что и в нормативных актах одного уровня, например, законах форма содержания влияет на внешнюю форму его существования.

В зависимости от содержания, некоторые авторы предлагают определять форму конституции как писаную, неписаную и смешаную. В частности, В. В. Маклаков отмечает, что «встречаются конституции смешанного типа. Частично они писаные и включают парламентские законы и судебные решения, являющиеся обязательными прецедентами, частично же состоят из обычаев и доктринальных толкований. Например, конституция Великобритании включает законы (статуты), как, например, Акт о Палате общин (управление делами) 1978 г., Акт о Палате лордов 1999 г., Акт о местном самоуправлении 1999 г., Акт о Северной Ирландии 2000 г., далее судебные прецеденты (так называемое общее право), а также обычаи, именуемые конституционными соглашениями, в которых содержатся конвенционные нормы. Британская конституция эволюционирует в направлении постепенной замены обычаев и судебных прецедентов законами, принимаемыми Парламентом…

Бывают и неписаные конституции, вообще незафиксированные в документах, но они существуют обычно временно – после революций, переворотов и т. п., как, например, было в Румынии в первые месяцы после декабрьского восстания 1989 г. В это время, как правило, сохраняют свое действие прежние акты текущего законодательства, если не противоречат сущности и целям нового режима»[23]. Выше мы уже отмечали, что введение в научный оборот понятия «смешаная конституция» приводит к подмене понятий и никак не способствует разрешению проблемы различения писаных конституций, состоящих из нескольких актов от неписаных конституций. В литературе отмечалось, что характеристика неписаных конституций: как свода принципов вообще нигде не зафиксированных и существующих временно в постреволюционные периоды невозможна, так как не основана на реалиях. В частности, И. А. Алебастрова справедливо считает, что в «такие периоды никакой конституции не существует вовсе»[24].

Автор, предлагающий понятие «смешаной формы конституции» и новое содержание неписаной формы конституции, допускает противоречие. С одной стороны он исходит из того, что такие «неписаные конституции, вообще незафиксированные в документах», а с другой стороны утверждает, что «в это время, как правило, сохраняют свое действие прежние акты текущего законодательства, если не противоречат сущности и целям нового режима». Но если «вообще не зафиксированы в документах», то, причем тут «действие прежних актов»? Даже если закрыть глаза на отмеченное выше противоречие и допустить справедливость вводимого автором нового содержания неписаной конституции, то следует задать вопрос: а «прежние акты» они также «не фиксировались в документах»?

Представляется, что смешаной формы конституции и «неписаной конституции вообще не зафиксированной в документах» не существует.

Содержание актов, составляющих неписаную конституцию, может не отличаться (по структуре, степени подробности, характеру изложения содержания, но не по предмету правового регулирования!) от так называемых текущих законов. Так как и те, и другие имеют несложную и некодифицированую структуру, то они могут в разной степени подробности регулировать узкий круг вопросов одного правового института. Так, Акты о парламенте Великобритании 1911 и 1949 гг. в весьма общей форме регулируют отношения между верхней и нижней палатами парламента в законодательном процессе.

Наоборот, внутренне согласованные и комплексные («пакеты») акты писаной конституции, как правило, регулируют несколько правовых институтов. В силу чего они имеют сложную внутреннюю структуру, состоящую из глав, разделов и т. п. Так, Конституционный Акт 1982 г. Канады состоит из 7 частей, объединяющих 61 статью. Первый из 30 актов, составляющих конституцию Канады, Конституционный Акт 1867 г. (прежнее название Акт о Британской Северной Америке 1867 г.) состоит из преамбулы и 11 разделов, объединяющих 147 статей[25].

Таким образом, определяя понятие писаной конституции, состоящей из нескольких актов, чтобы отличать ее от неписаной, следует обратить внимание на содержание и структуру актов, составляющих ту и другую. Все акты, составляющие неписаную конституцию, имеют фрагментарный характер, т. е. регулируют какой-то узкий вопрос одного отдельно взятого правового института. Например, в Великобритании актами о парламенте 1911 и 1949 гг. были только ограничены законодательные полномочия палаты лордов (хотя, если судить по названию указанных законов, речь в них могла бы идти о полномочиях, порядке образования, сроках полномочий и т. п.); Актами о министрах короны 1937 и 1964 гг. в очередной раз повышалось жалованье различным категориям министров, но ничего не говорилось об их деятельности, порядке назначения и смещения, полномочиях, правовом статусе и т. д.; Актом о местном управлении 1972 г. была проведена реорганизация части органов местного управления (в этом законе не затрагивались муниципальные советы Большого Лондона, острова Силли, Шотландии) и т. д.; Актом о народном представительстве 1969 г. устанавливалось, что активное избирательное право наступает с 18-летнего возраста.

Аналогичный характер имеют законы, составляющие неписаные конституции Израиля и Новой Зеландии. Временный органический закон государства Израиль 17.2.49 г. состоит из пяти глав: I. Собрание. Наименование законодательного органа и его членов (ст. 1–2, действительно говорят о названии законодательного органа и называют источник, в котором публикуются его законы); 2. Президент государства (ст. 6–7, ст. 3–5 отменены); 3. Правительство (ст. 8–11 в самых общих чертах говорят о составе правительства и его формировании); 4. Заместители (министра) ст. 11а; 5. Полномочия правительства (ст. 12–14). По существу в нем регламентируется в самых общих чертах деятельность правительства. Из всего закона основную нагрузку несет статья 12: «Правительство должно быть облечено всеми полномочиями, которые предоставлены законом Временному правительству».