Духовно-нравственные основы Конституции Российской Федерации (избранные труды)

3. Конституция дореволюционной России и этапы ее развития[52]

Конституционное развитие России до начала XX в. – одна из самых сложных и противоречивых научных проблем конституционного права России. Причин указанной противоречивости несколько. Во-первых, неопределенность с самим определением понятия конституции, ее формы и сущности. Во-вторых, 70-летний советский период существования конституционно-правовой науки не вызывает у многих ученых особого энтузиазма поиска объективных причин противоречий и желания объективно разобраться с дореволюционным развитием конституции. Куда проще написать, что основное конституционное развитие началось, равно как и «процветание» народа после Октября 1917 г. В-третьих, сложность структуры и содержания конституции, сложившейся в России до 1917 г. Поэтому у нас не вызывает недоумения тот факт, что в отечественной юридической литературе так много противоречий по этому вопросу. Когда некоторые авторы историю конституционного развития начинают с 1918 г.[53], другие отмечают, что конституционная история России началась после 17 октября 1905 г.[54]

Мало кто из современных отечественных авторов относит к числу конституционных Закон о престолонаследии 1797 г., Положение о крестьянах 1861 г., Городовое положение 1870 г. и многие другие акты. Хотя С. А. Авакьян на наш взгляд, верно отмечает, что «идеи конституции и конституционализма известны России еще с начала XIX в., они отражались в высказываниях или конституционных проектах многих известных деятелей и ученых, а также в официальных документах. Например, Свод законов Российской империи открывался Сводом основных государственных законов – совокупностью основных правил устройства государства. Его первым разделом были «Основные государственные законы», вторым – «Учреждение об императорской фамилии»». Хотя и высказывает предположение о том, что «есть основания утверждать, что первые шаги по пути учреждения конституционализма Россия сделала именно в начале XX в.»[55].

Вместе с тем, когда отечественные же авторы анализируют конституционные акты зарубежных государств, картина «рисуется» другой. Оказывается в состав конституционных актов Великобритании входят Великая Хартия вольностей 1215 г., закреплявшая в основном права феодалов, Акт о престолонаследии 1701 г.; в США – Акт 1870 г., формально отменявший рабство и т. д. В Швеции – Акт о престолонаследии 1810 г. Почему? Система «двойных стандартов», нашей «неполноценности» или престолы за рубежом наследуются «не так»?

Но, прежде чем анализировать этапы конституционного развития России в дореволюционный период, необходимо хотя бы в общих чертах определиться с понятием конституции. Современное конституционное право дает несколько таких определений, которые считаются наиболее распространенными. Например, С. А. Авакьян под конституцией понимает «основной закон государства, выражающий волю народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны»[56]. Аналогичное определение дает М. В. Баглай[57], авторы учебника Конституционное право зарубежных стран[58].

Авторы учебника Конституционное (государственное) право зарубежных стран исходят из того, что нормы права, составляющие конституцию государства могут быть сосредоточены в одном или нескольких нормативных актах[59].

Вместе с тем, чтобы более точно описать этапы конституционного развития дореволюционной России важно знать не только современное представление о Конституции, но и определения, которые давались специалистами в области конституционного (государственного) права – современниками и очевидцами конституционных реформ прошлого. В частности, наш соотечественник А. Куницын еще в начале XIX в. отмечал, что государственное право «регулирует отношения между верховной властью и подданными, основанные на началах права и общественного объединения»[60].

Немецкий ученый Г. Еллинек, творивший в XIX в., отмечал неизбежность конституции в любом государстве поскольку «всякий постоянный общественный союз нуждается в устройстве, согласно которому выражалась бы и приводилась в исполнение его воля, отграничивалась бы область его деятельности, определялось положение членов в союзе и их взаимные отношения. Подобное устройство носит название конституции»[61]. Помимо этого он дал определение понятия конституции, отмечая, что «конституция государства обычно охватывает все те правовые положения, которыми определяются органы верховного управления, способ их образования, их взаимные отношения и круг деятельности каждого из них; вместе с тем в них провозглашаются принципы, определяющие положение личности по отношению к государственной власти.

Понятие конституции в вышеупомянутом смысле было выработано уже древними греками.… По определению Аристотеля, конституция есть законодательное положение, определяющее организацию властей в государстве: как подразделяются власти, которой из них и какие цели каждая из них осуществляет»[62].

Российский ученый В. М. Гессен признавал в конце XIX в., что «конституция, как основной закон, определяющий организацию государства, определяющий распределение функций властвования между отдельными органами власти, определяющий отношение между государственной властью с одной стороны и гражданами – с другой и т. д., что такая конституция существует всегда и везде, во всяком государстве.

Мы не можем представить себе государства, будь то республика или монархия, в котором не было бы конституции, не было бы каких-либо норм, определяющих организацию государства. Государство без конституции это – анархия, а не государство»[63].

Таким образом, при более широком историческом взгляде на определение понятия конституции и анализе ее содержания, получается, что конституционное (государственное) право и конституция, как особый закон, определяющий организацию государства и распределение функций властвования и отношения с гражданами (подданными) появились много веков тому назад и сопутствовали государствам всегда.

Просто современное представление о конституции, ее содержании и сущности появилось под влиянием «революционных» событий в Великобритании, во Франции и Америке конца XVII – начала XVIII в. и поменяло представление об источнике происхождения конституции и государственной власти. В настоящее время источником государственной власти, как мы видели из приведенных выше современных определений конституции, и полномочий основных государственных институтов, а также учредителем конституции считается народ (до этого у различных народов в разное время источником власти считались Бог, монарх и т. п.).

Поскольку так кардинально поменялась система властных координат, то и поменялось представление о самой конституции и времени ее появления. В настоящее время общепринятым является представление о том, что конституции появились в результате так называемых буржуазных революций для закрепления в них воли народа[64].

Вместе с тем, односторонний идеологический подход к изучению социальных отношений вообще и конституционного права в частности, имевший место в нашей стране после известных событий октября 1917 г. во многом сохранился в современной литературе. Во многих учебниках по-прежнему пишут, что конституционное право сформировалось в зарубежных странах как самостоятельная и автономная отрасль национального права на рубеже XVIII и XIX столетий. Это связано со спецификой и социальным предназначением конституционного права, которое призвано оградить и защитить интересы человека от возможных неправомерных покушений со стороны государства, его органов и должностных лиц. Для этого необходимо ограничение публичной власти строгими рамками права, и тем более пресечение возможности злоупотреблений и произвола с ее стороны[65].

Есть более радикальные высказывания: «В условиях господства абсолютизма или деспотической власти возможность формирования особой системы норм, которые должны ограничить эту власть, была почти исключена».

Но если в условиях господства абсолютизма человек был так жалок и бесправен, то почему же первые буржуазные конституции, которые якобы принимались в результате борьбы за права этого человека, за предоставление власти народа попросту «забыли» раздел о правах и свободах? Те, кто интересуются, хорошо знают, что в Конституции США 1787 г. «билль о правах» появился в виде первых десяти поправок к этой Конституции в 1791 г. Современные «борцы» за свободы и власть народа не хотят признаться, что главными вопросами любой конституции – это вопросы о государственной власти. Просто под прикрытием «властью» народа легче скрывать правду.

По нашему мнению, конституционное развитие дореволюционной России проходило в несколько этапов, которые принципиально отличаются друг от друга. Первый этап длился с начала XVII в. до начала XIX в. Для первого этапа характерным является то, что в этот период принимались разными способами и действовали конституционные акты, закладывавшие основы, фундамент общегосударственной власти Московского царства и Российской Империи. Принятие указанных актов началось гораздо раньше, чем об этом принято писать в отечественной юридической и историко-правовой литературе, и выглядело не так плачевно, как это некоторые авторы пытаются представить. В число актов, учреждавших основы государственной власти и формы правления вошла, например, Утвержденная грамота об избрании на Московское государство Михаила Федоровича Романова 1613 г.[66], Закон о престолонаследии и Учреждение об Императорской Фамилии, утвержденные императором Павлом I 5 апреля 1797 г.[67]

Утвержденная грамота 1613 г. установила: «На соборе изо всех городов всего Российского царствия всякие люди не обинуяся говорили, и единомысленный совет всех городов всяких людей от мала и до велика объявляли, что быти на Владимирском, и на Московском, и на всех великих и преславных Российских государствах государем царем и великим князем всея Руси самодержцем Михаилу Федоровичу Романову-Юрьеву… А кто убо не захочет послушать сего соборного уложения, его же Бог благоизволил, и начнет говорить иное и молву в людях творить, таковой, если от священнического чина, и от бояр Царских, и военных или иной кто от простых людей, и в каком чине ни будет, по священным правилам Святых Апостолов, Вселенских семи Соборов святых Отец, и поместных, и по соборному уложению всего освященного собора, чина своего извержен будет и от церкви Божией отлучен, и святых Христовых Таин приобщения, яко раскольник церкви Божией и всего православного Христианства мятежник и разоритель закону Божию, а по Царским законам месть восприимет; и нашего смирения и всего освященного Собора не будет на нем благословение отныне и до века, поскольку не восхотел благословения и соборного уложения послушать, тем и удалился от него и проклят»[68]. Закон о престолонаследии и Учреждение об Императорской Фамилии заложили устойчивый наследственный порядок передачи верховной государственной власти, четкий иерархический порядок отношений и государственную дисциплину среди членов императорской фамилии и прекратили череду заговоров и государственных переворотов, начавшихся с Петра I. То есть, Конституция начала складываться из серии принятых в разное время конституционных актов.

Второй этап длился с начала XIX в. до февраля 1861 г. В течение этого периода времени в конституционном развитии Российской империи можно выделить следующие отличительные особенности. Во-первых, на общегосударственном уровне постепенно продолжалось создание Конституции, состоявшей из ряда конституционных законов, регламентировавших властные отношения и структуру исполнительной власти Империи. Во-вторых, на региональном уровне (Великое княжество Финляндское и Царство Польское) появились свои писаные конституции: Конституция Великого княжества Финляндского 1908 г., Манифест от 9 мая 1815 г. «О присоединении к империи Российской обширнейшей части Герцогства Варшавского под наименованием Польского Царства».

В-третьих, была предпринята попытка разработки новых проектов конституции на общегосударственном уровне, которые по мысли ее создателей должны превратить Конституцию Российской Империи в единый кодифицированный нормативный правовой акт, обладающий наивысшей юридической силой.

Серьезная работа по конституционной реформе Российской империи началась после Отечественной войны 1812 г. В России сложилась особая политическая ситуация. Уникальность ее состояла в том, что инициатором идеи введения конституции и ограничения самодержавия продолжал оставаться абсолютный самодержец. Именно император Александр I активно поддерживал обсуждение реформирования государственно-правовой системы России и поддерживал начинания в этой области. Об идее представительного правления как наиболее справедливом политическом устройстве Александр I неоднократно говорил своим многочисленным собеседникам. Это же убеждение он пытался реализовать, поручая М. М. Сперанскому в 1809 г. разработать обширный план государственных преобразований. Однако этот план потерпел неудачу, чему способствовали объективные и субъективные причины. Но мысль о необходимости коренных политических реформ не была оставлена императором.

По свидетельству проф. С. В. Мироненко, конституционно-правовые проекты активно разрабатывались в России, и после войны с Францией и окончания заграничных походов в 1815 г. Многие проекты были написаны с ведения императора или при его активной поддержке. Во всяком случае, источники содержат неоднократные упоминания того, что Александр I после 1815 г. собирался вновь обратиться к проблемам государственного реформирования путем введения конституции[69].

Следует оговориться, что уникальность ситуации с разработкой конституции России касалась только общегосударственного уровня. Поскольку, как отмечалось выше, такая крупная составная часть Российской империи, как Великое княжество Финляндское с 1908 г. имело свою конституцию, учреждавшую принцип разделения властей, однопалатный парламент, самоуправление, собственную армию, свободы печати и денежную единицу (финская марка) и т. д. С 1815 г. конституцию имела и Польша, вошедшая в состав Российской империи. Компромисс по польскому вопросу был достигнут 28 апреля 1815 г. в Вене подписанием «дружественного трактата» между Россией, Австрией и Пруссией, который определял новое положение Польши. А затем, 28 мая (9 июня) 1815 г. был подписан заключительный акт Венского конгресса, завершивший раздел народов Европы, вовлеченных в борьбу с Наполеоном.

9 мая 1815 г. был оглашен манифест «… О присоединении к империи Российской обширнейшей части Герцогства Варшавского под наименованием Польского Царства». А уже 13 мая жителям Царства Польского было объявлено о даровании им конституции, самоуправления, собственной армии и свободы печати. Александр I 15 ноября 1815 г. утвердил конституцию Царства Польского. Текст конституции был опубликован в Варшаве на польском и французском языках. Указанные обстоятельства еще раз подчеркивают, каким пристальным вниманием со стороны императора пользовался конституционный вопрос, и как власть поддерживала создание различных конституционно-правовых проектов.

Польская конституция была более прогрессивной, чем в странах, где существовал наиболее развитый буржуазный правопорядок. Основанием для такого утверждения служит то, что во Франции в 1815 г. было около 80 тысяч законных избирателей, в то время как в Польше их насчитывалось около 100 тысяч. Понятно, что размеры территории и численность населения Польши были несравненно меньше, нежели Франции. Справедливости ради необходимо заметить, что ни Австрия, ни Пруссия не выполнили союзнических обязательств и ограничились введением на присоединенных польских территориях только местного самоуправления, вовсе не поднимая вопроса о национальных представительных учреждениях[70].

По нашему мнению, уже сама постановка вопроса о необходимости реформ была огромным шагом вперед в развитии конституционных идей, поскольку практически до Александра I в России легально так активно не обсуждалась возможность ограничения самодержавия. Одним из наиболее радикальных проектов второй половины царствования Александра I был конституционный проект Н. Н. Новосильцова.

Конституционные проекты Александра I. В отечественной литературе сложилось представление об Александре I как о двуличном и нерешительном государственном деятеле[71]. Обычно в качестве доказательства приводят деятельность М. М. Сперанского в 1908 г. и ее результаты. Вместе с тем, исторические факты и документы свидетельствуют о другом.

Первым, дошедшим до настоящего времени, вариантом конституции можно считать так называемое «Краткое изложение основ конституционной хартии Российской империи», которое сохранилось благодаря копии, отправленной в Берлин в донесении Шмидта. Данный документ примечателен тем, что был одобрен Александром I как основные принципы конституционного устройства[72].

О том, что это был не очередной акт двуличия императора, свидетельствуют последовавшие практические действия и последующие редакции проектов конституции. Например, в соответствии с планами преобразований, предусматриваемых будущей конституцией, Александр I создал генерал-губернаторство из пяти губерний: Тульской, Орловской, Воронежской, Тамбовской и Рязанской, главой которого был назначен А. Д. Балашов[73].

В 1820 г. был составлен проект русской конституции, с учетом как имперских правовых документов, так и западноевропейских тенденций. «Государственная уставная грамота Российской империи», или русская конституция, была составлена в двух экземплярах: один на французском языке, другой – на русском. Данный документ был найден во время польского восстания 1830–1831 гг. среди бумаг Н. Н. Новосильцова. Летом 1831 г. проект конституции был издан отдельной брошюрой польским революционным правительством.

«Уставной грамотой» предполагалось введение в России двухпалатного парламента, принципиально нового для России органа власти. Народное представительство, согласно «Уставной грамоте», должно было «состоять в государственном сейме (государственной думе), составленном из государя и двух палат». Помимо общероссийского парламента, учреждались так называемые «наместнические» сеймы, призванные действовать в каждом наместничестве, на которые предполагалось разделить страну. «Уставная грамота» предоставляла сейму право вето в ограничении законодательной власти императора. Более того, в отсутствие сейма император не имел право издавать законы.

Н. В. Минаева справедливо отмечает: «Включение в состав политически-активного населения новых социальных слоев, представителей разночинной интеллигенции и городского люда – дань не только западным буржуазным конституциям, но и ответ на те нарастающие социально-экономические изменения буржуазного характера, которые наметились в России в первой четверти XIX века»[74].

Статья 1 «Уставной грамоты» объявляла разделение страны на 12 округов или наместничеств. Каждое наместничество включало 3–5 губерний. Губернии, входящие в наместничества, сохраняли прежнее деление на уезды, уезды делились на округа, что было новшеством. Города должны были быть поделены на три степени: 1) губернские, 2) уездные, 3) все прочие, за исключением тех, которые «по выгодному положению своему и по торговым сношениям» будут отнесены к первым двум разрядам (из этой системы исключались Москва и Петербург). Каждый город первой и второй степени должен был иметь свой округ. Города третьей степени предполагалось сделать центрами округов, состоящих «из определенного числа волостей, сел и деревень по мере народонаселения и расстояния от места, для присутствия окружному начальству определенного» (ст. 5)[75].

Органы власти в наместничестве в целом совпадали с общеимперскими. Здесь создавались наместнические сеймы. Исполнительная власть передавалась наместнику и Совету наместничества.

Следовательно, «Уставная грамота» не предполагая введение в России федеративного территориального принципа государственного устройства, вводила серьезную децентрализацию государственного управления, с сохранением дифференцированной автономии (от конституционной для Польши и Финляндии, до законодательной для остальных территорий с особым выделением статуса Москвы и Петербурга). Правительственные кабинеты наместничеств, которые должны были обсуждать местные вопросы, упорядочивали структуру управления страной, позволяли быстро решать возникающие проблемы.

«Уставная грамота» провозглашала введение свободы слова, свобода вероисповедания, равенство всех перед законом, свобода печати неприкосновенность личности: «Никто не может быть взят под стражу, обвинен и лишен свободы, как только в случаях, законом определенных, и с соблюдением законом предписанных на сей конец правил». Особое внимание в документе уделялось праву частной собственности.