Право на поддержку. Государство для малого и среднего бизнеса

1.1. Понятие и содержание нормативного правового регулирования предпринимательской деятельности

Вопросы нормативного правового регулирования, как правило, рассматриваются в контексте государственного регулирования.

В научных трудах понятие «государственное регулирование» раскрывают как «установление и обеспечение государством общих правил деятельности субъектов общественных отношений и их корректировка в зависимости от изменяющихся условий» [3, с. 32].

Государственное регулирование по сути предусматривает вмешательство публичной власти в частноправовую инициативу субъектов предпринимательства.

Выделяют несколько оснований для установления необходимости государственного регулирования.

Во-первых, оно имеет своей целью минимизацию негативного воздействия так называемых «провалов рынка» [33], заключающихся в том числе в процессах монополизации, информационной асимметрии, внешних эффектах («экстерналиях»), то есть помогает устранить те противоречия, которые возникают в рамках общественных отношений, влекут ущерб третьим лицам, но не могут самостоятельно быть урегулированы субъектами предпринимательской деятельности.

К публичному интересу как основанию для государственного регулирования относят «признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение которого служит гарантией ее существования и развития» [76, с. 55]. В данном случае регулирование поддерживает или формирует определенный социальный порядок. К числу базовых, коренных публичных интересов можно причислить интересы по обеспечению общественной безопасности и по обеспечению экономического роста.

Третье основание публичного вмешательства в частноправовую сферу связано с необходимостью создания равных условий для ведения бизнеса. Государство, устанавливая порядок реализации прав и обязанностей предпринимателей, создает таким образом условия для достижения их частноправовых интересов. В этом смысле регулирование направлено на выравнивание положения сторон, которые в силу экономических или иных особенностей отличаются друг от друга.

Государственное регулирование можно также рассматривать на основе нормативного и функционального подхода, которые дополняют друг друга.

В рамках нормативного подхода содержание регулирования сводится к закреплению в нормативных правовых актах различных форм воздействия и государственного контроля за соблюдением положений законодательства. Данный подход отождествляет государственное регулирование с нормативным правовым регулированием.

Функциональный подход относит регулирование к числу неотъемлемых функций государства, в рамках исполнения которой уполномоченные органы осуществляют специальную деятельность, направленную на упорядочивание отношений.

В научной литературе обобщены обобщены признаки государственного регулирования предпринимательской деятельности, среди которых [45]:

— цели установления регулирования;

— порядок подтверждения статуса субъекта предпринимательской деятельности;

— сфера либо круг субъектов предпринимательской деятельности, на которых распространяется регулирование;

— основания начала и прекращения действия регулирования;

— особенности правосубъектности в связи с установлением регулирования: дополнительные права и обязанности, юридическая ответственность;

— территория и время действия регулирования;

— предоставление преимуществ или установление ограничений при ведении предпринимательской деятельности.

Государственное регулирование связано с таким воздействием на предпринимательскую деятельность, которое позволяет не допустить, прекратить определенную ситуацию, связанную с ведением бизнеса, или, напротив, поддержать ее в заданном состоянии, побудить предприятия к определенному поведению. Оно охватывает как бизнес в целом, так и отдельные виды деятельности. Таким образом, сферы государственного регулирования могут определяться максимально широко.

Государство использует различные формы регулирования, которые определяются как «закрепленные в правовых нормах и осуществляемые в рамках законодательства конкретные меры экономического, правового и организационного воздействия» [82, с. 50] на общественные отношения.

Форму регулирования предпринимательской деятельности можно охарактеризовать как совокупность упорядоченных и установленных нормативными правовыми актами способов регулирования отношений, которые возникают между уполномоченными органами и субъектами предпринимателями, для достижения зафиксированных юридически целей. Признаками форм можно считать их ограничительный, разрешительный либо стимулирующий характер воздействия, селективность, закрепленность в подобном качестве в нормативных правовых актах.

Формы воздействия государства разнообразны [64] и классифицируются в зависимости от предмета; содержания (методов); субъектов, в отношении которых устанавливается регулирование; сферы; формы выражения и других оснований.

К числу форм можно в том числе отнести: регистрацию предпринимательской деятельности; лицензирование; техническое регулирование; валютное регулирование; антимонопольное регулирование; государственный контроль (надзор); защиту прав предпринимателей.

Государственная поддержка также относится к формам государственного регулирования. При этом в сравнении с другими формами, которые устанавливают пределы (рамки, границы) деятельности предпринимателей, поддержка, напротив, нацелена на расширение возможностей [81, с. 29], на развитие предпринимательства [73, с. 33—34].

Отмечается, что «на определенном этапе развития экономики публичный интерес становится возможным удовлетворить только с помощью поддержки государством бизнеса, который без такой поддержки не способен самостоятельно выполнить определенные функции либо не способен это сделать с необходимыми для самого бизнеса и государства эффективностью и сроками» [26, с. 24].

Следует подчеркнуть, что формы государственного регулирования не могут применяться вне правоотношений [7, с. 253]. Законы и подзаконные нормативные правовые акты — это правовая база, источник для реализации любых форм государственного вмешательства, то есть его нельзя рассматривать вне связи с правом.

Как справедливо отмечают исследователи, вопрос заключается не в том, «необходимо или нет государственное регулирование, а в том, насколько оно научно обоснованно и обеспечено правовыми средствами» [60, с. 120].

Целесообразно выделить следующие группы общественных отношений, подпадающих под действие нормативного правового регулирования предпринимательской деятельности:

— возникающие в процессе установления и реализации принципов, целей и задач государственного регулирования;

— определяющие особенности установления и реализации правового статуса субъектов предпринимательской деятельности, а также полномочия органов публичной власти, осуществляющих государственное регулирование;

— формирующиеся в сфере определения форм и методов государственного регулирования, порядка и механизма их реализации;

— складывающиеся в процессе осуществления государственного регулирования.

Выделяются следующие подходы к содержанию нормативного правового регулирования [21]:

— функциональный;

— властнодеятельностный;

— содержательно-отраслевой.

Функциональный подход представляет нормативное правовое регулирование как осуществляемое государством при помощи системы правовых средств воздействие на определенные общественные отношения, по результатам которого возникают юридические последствия для всех участников таких отношений (в виде изменений в правах, обязанностях).

Властнодеятельностный подход, напротив, предполагает целенаправленную деятельность властного субъекта по формированию и применению правовых средств в отношении конкретного объекта для обеспечения наступления юридических последствий.

Содержательно-отраслевой подход описывает нормативное правовое регулирование как совокупность текстов, содержащих правовые нормы и систематизированных по отраслевому принципу.

Функциональный подход считается наиболее концептуально обоснованным. В современном понимании нормативное правовое регулирование — это система правовых средств, упорядочивающих общественные отношения [20, с. 111].

В рамках настоящего исследования в качестве методологической основы используется каждый из названных подходов, что позволяет провести всесторонний анализ государственной поддержки малого и среднего предпринимательства как объекта нормативного правового регулирования.

Анализ научных публикаций подтверждает, что нормативное правовое регулирование предпринимательской деятельности преследует единую цель, которая заключается в обеспечении баланса частных и публичных интересов, то есть в достижении такой меры и способов удовлетворения таких интересов, при которых как субъекты предпринимательства, так и общество в целом получают возможность сохранения и прогрессивного развития.

В свою очередь поиск оптимальных правовых средств удовлетворения интересов и их дальнейшая формализация выступают основными механизмами развития нормативного правового регулирования предпринимательской деятельности.

Присутствие как частного, так и публичного интереса обуславливает два основных вектора нормативного правового регулирования: разрешение (дозволение) предпринимательской деятельности и предупреждение причинения ущерба (вреда) от ее осуществления [37, с. 261].

Сущность нормативного правового регулирования предпринимательства раскрывается через его принципы. Обычно выделяют две группы таких принципов:

— общие принципы: свобода предпринимательской деятельности, ее защита, безопасность;

— принципы специального характера: поддержка и развитие, ограничение предпринимательской деятельности и ее контроль [37, с. 268].

Специальные принципы в наибольшей степени характеризуют направленность государственного регулирования предпринимательской деятельности в целом. Если принцип ограничения реализуется через установление правил запретов, ограничений и обязанностей и организацию контроля за их исполнением, то принцип развития направлен на рост экономических показателей бизнеса.

Одна из тенденций настоящего времени — усиление дифференциации нормативного правового регулирования предпринимательской деятельности, которая заключается в ограничении сферы применения общих правил с одновременным увеличением исключений из них. Наиболее ярко это проявляется в таких сферах, как лицензирование, государственный контроль (надзор), профессиональная деятельность, государственная поддержка малых и средних компаний [38].

Таким образом, нормативное правовое регулирование — это основа для осуществления воздействия на деятельность предпринимателей со стороны государства с помощью правовых средств. В рамках такого воздействия должна обеспечиваться гармонизация публичных и частноправовых интересов.

1.2. Государственная поддержка как форма государственного регулирования предпринимательской деятельности

Государственная поддержка предпринимательской деятельности представляет собой совокупность отношений между государством в лице уполномоченных органов (организаций) и субъектами предпринимательской деятельности в целях обеспечения последних ресурсами для ведения такой деятельности с учетом необходимости соблюдения баланса между частными и публичными интересами.

В качестве важной сущностной характеристики государственной поддержки следует отметить ее целевое назначение. Это в том числе проявляется в ее связи с государственной политикой, выполнении по отношению к ней обеспечительной функции [10, с. 69]. Государственную поддержку можно считать выражением или инструментом социально-экономической политики государства для обеспечения целевого воздействия.

Государственная поддержка — это совокупность мер, принимаемых государством для создания и обеспечения правовых, экономических, организационных и иных условий для развития предпринимательских отношений.

В исследованиях подчеркивается, что «объектом правоотношений в исследуемой сфере выступают как блага, предоставляемые государством, так и результаты деятельности предпринимателей в связи с использованием полученных благ, которые подтверждают достижение поставленных государством целей» [11, с. 17].

Наличие целеполагания позволяет считать государственную поддержку целенаправленной деятельностью, направленной на предоставление льгот предпринимателей [72, с. 77—78]. Ее можно охарактеризовать как «создание экономических и правовых условий, стимулов для развития производства, а также инвестирование в него материальных и финансовых ресурсов на льготных условиях» [50].

Правовое содержание государственной поддержки будет отличаться в зависимости от сферы общественных отношений. Поддержку можно предоставлять как в отношении конкретных предприятий, так и в отношении целых отраслей или сфер деятельности (например, сельское хозяйство, обрабатывающее производство, инновационная сфера).

Право на получение поддержки — это признак правового статуса предпринимателя, элементами которого могут являться, в частности, отраслевая принадлежность, организационно-правовая форма, место ведения бизнеса. Таким образом, у субъектов, подпадающих под действие государственной поддержки, возникает специальная право- и дееспособность.

Государственная поддержка носит преференциальный характер: в ее основе лежит предоставление преимуществ (обычно материального характера), действие которых ограничено или не ограничено по времени. Эта характеристика подчеркивает дуалистическую природу государственной поддержки [11, с. 16]: отдельные субъекты получают право на ее получение, другие же субъекты в таком праве ограничиваются. В условиях ограниченности ресурсов предоставление поддержки зачастую связано с определением приоритетов и ответом на вопрос, стоит ли отдавать предпочтение более слабым субъектам или тем, кто демонстрирует высокую эффективность или действует в перспективных сферах?

Однако понятие «поддержки» не приравнивается к понятию «преференция». Под преференцией понимается предоставление конкретным лицам таких преимуществ, за счет которых «вести деятельность им становится более выгодно» [1, с. 60—61]. В то же время предмет преференции строго ограничен. Понятие «поддержка», напротив, имеет более развернутое содержание, поскольку может предоставляться широкому кругу лиц (например, информационная поддержка). Кроме того, поддержка может быть не только материальной, но и моральной, нацеленной на поощрение определенного поведения со стороны предпринимателя (например, присвоение определенного звания, продвижение бренда предприятия через средства массовой информации и др.). В этом плане государственные преференции являются разновидностью государственной поддержки [81, с. 32].

Государственная поддержка — это взаимодействие между участниками гражданских и административных отношений, которое направлено на реализацию их позитивной инициативы [26, с. 29]. При этом поддержка противопоставляется мерам ответственности за правонарушения, которые подразумевают негативную оценку предпринимательской деятельности. Вместе с тем в отношении получателей поддержки также могут применяться санкции в случае невыполнения ими условий ее предоставления.

Поддержка со стороны государства может быть связана с социальной составляющей и иметь своей целью не только улучшение экономических показателей субъектов предпринимательства. Она может предусматривать их вовлечение в решение социальных проблем граждан и общества, создание стимулов для ответственного, добросовестного поведения, проявления с их стороны социальной ответственности. Предоставление государством права на занятие предпринимательской деятельностью и поддержка развития такой деятельности направлены на «решение комплекса социальных задач, которые государство призвано выполнять ежедневно» [43, с. 86].

Государственная поддержка сочетает публично-правовые и частноправовые способы регулирования.

Публично-правовые способы реализуются в рамках установления для отдельных категорий предпринимателей особенностей нормативного правового регулирования публичных отношений (налоговых, финансовых, административных и пр.).

Частноправовые способы основаны прежде всего на гражданско-правовых нормах, индивидуальном (договорном) регулировании. Например, для оказания услуг по разработке бизнес-плана или аренды рабочего места в коворкинге на льготных условиях потребуется заключить договор или соглашение с центром поддержки предпринимательства.

Государственная поддержка обладает признаками как диспозитивности, так и императивности [12].

С одной стороны, обращение за предоставлением поддержки зависит от волеизъявления предпринимателя. При этом сама по себе она влияет на его целеполагание, выступая средством повышения эффективности предпринимательской деятельности, условием успешности реализации бизнес-проекта.

С другой стороны, поддержка предусматривает возникновение у ее получателя дополнительных прав и корреспондирующих обязанностей (встречных обязательств). От него, как правило, требуется соблюдать условия предоставления поддержки (например, направить средства полученной субсидии на конкретные виды расходов), своевременно представлять отчетность, выполнять целевые показатели (в частности, по сохранению или созданию рабочих мест, уплате налогов, росту объема производства), осуществлять в течение заданного периода определенную деятельность.

Некоторые ученые полагают, что государственную поддержку следует отличать от защиты прав предпринимателей в связи с разными целями данных инструментов [73, с. 35]. Так, защита прав направлена на их признание или восстановление в случае нарушения, в то время как поддержка связана с созданием стимулов для совершения конкретных действий. При этом в рамках оказания поддержки могут быть предусмотрены особые процедуры защиты и восстановления нарушенных прав в случае отсутствия возможности воспользоваться той или иной мерой поддержки.

Правовая реализация используемых государством мер поддержки и способов защиты прав предпринимателей формирует специальные правовые режимы оказания поддержки, например специальные режимы налогообложения или правила участия хозяйствующих субъектов в закупках продукции, проводимых организациями государственного сектора экономики.

Государственная поддержка связана с применением определенного набора правовых форм поддержки, классификация которых позволяет определить характер ресурсов, льгот и преференций, доступ к которым получают предприниматели.

Формы поддержки бизнеса разделяются на прямые и косвенные [32].

Прямая поддержка заключается в оказании непосредственной помощи предпринимателям, в частности путем предоставления субсидии, имущества, налоговых льгот.

Косвенная поддержка предполагает оказание поддержки через иные организации либо путем воздействия на условия и окружение (контрагентов) предприятия. Например, через создание и развитие инфраструктуры поддержки (фондов развития промышленности, государственных (муниципальных) микрофинансовых организаций, промышленных парков, бизнес-инкубаторов) либо путем вовлечения кредитных организаций в реализацию программ льготного кредитования.

Положительные эффекты и результаты оказания поддержки предпринимательской деятельности достигаются за счет совмещения этих форм. Прямые формы поддержки могут включать в себя элементы косвенных форм поддержки и наоборот. Прямая поддержка одних субъектов предпринимательства может являться косвенной поддержкой в отношении других субъектов предпринимательства.

Формы поддержки можно классифицировать и по ряду других оснований.

По содержанию ресурсов, которые предоставляются предпринимателям, выделяют такие формы поддержки, как финансовая имущественная, информационная, консультационная, образовательная, организационная (например, в виде помощи в организации и проведении выставочных мероприятий и ярмарок).

Поддержка предполагает использование различных средств (инструментов): налоговых льгот, субсидий, льготных кредитов, гарантий, льготных арендных ставок, упрощенных административных процедур и многих иных.

Поддержка может являться отраслевой (например, поддержка агропромышленного комплекса, поддержка строительной отрасли) либо межотраслевой (например, поддержка креативных индустрий).

По условиям получения поддержка является адресной либо общедоступной (предоставляется всем желающим). Другими словами, ее можно разделить на «индивидуальную и групповую, предназначенную для определенного или неопределенного круга лиц» [26, с. 26]. Для получения поддержки может проводиться отбор.