Проверка без паники: как подготовиться, пройти и защитить свой бизнес

Часть I. Основы государственного контроля

Глава 1. Что такое проверка – и кто имеет право её проводить

§ 1.1. Закон № 294-ФЗ: ключевые принципы и цели

Федеральный закон от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Закон № 294-ФЗ) представляет собой базовый нормативный акт, регулирующий порядок взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности с органами государственной власти и местного самоуправления в контексте контрольно-надзорной деятельности. С момента принятия закон неоднократно редактировался; по состоянию на январь 2026 года действует редакция, учитывающая изменения, внесённые Федеральным законом от 25 декабря 2023 года № 570-ФЗ, а также рядом подзаконных актов, изданных Правительством Российской Федерации в 2024–2025 годах.

Основная цель Закона № 294-ФЗ, как прямо указано в его статье 1, заключается в обеспечении баланса между необходимостью соблюдения обязательных требований, установленных законодательством Российской Федерации, и защитой прав предпринимателей от необоснованного вмешательства со стороны контролирующих органов. Эта цель реализуется через установление единых принципов организации и проведения контрольных (надзорных) мероприятий, унификацию процедур их назначения, проведения и завершения, а также наделение субъектов предпринимательской деятельности конкретными процессуальными правами.

К числу ключевых принципов, закреплённых в статье 3 Закона № 294-ФЗ, относятся: законность, обоснованность, соблюдение презумпции добросовестности субъекта контроля, открытость и публичность информации о контрольной деятельности, а также её прозрачность для проверяемых лиц. Особое значение в современной редакции закона придаётся принципу риск-ориентированного подхода, введённому в систему государственного контроля с 2015 года и окончательно закреплённому в редакции 2020–2022 годов. Согласно этому подходу, частота и интенсивность контрольных мероприятий напрямую зависят от категории риска, присвоенной объекту контроля. На начало 2026 года действует шесть категорий риска – от «крайне высокого» до «низкого», – определяемых на основе методик, утверждённых уполномоченными федеральными органами исполнительной власти в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 23 июля 2021 года № 1222.

Ещё одним фундаментальным принципом, получившим развитие в практике применения закона к 2026 году, является профилактическая направленность контроля. В рамках данного принципа органы контроля обязаны до выявления нарушений информировать предпринимателей о требованиях законодательства, предоставлять разъяснения и консультации. Это положение нашло своё отражение в статье 3.1 Закона № 294-ФЗ, введённой Федеральным законом от 31 июля 2020 года № 248-ФЗ. К 2025 году профилактические меры стали обязательным этапом перед назначением большинства плановых проверок, за исключением сфер, связанных с повышенной опасностью для жизни, здоровья или окружающей среды.

Закон № 294-ФЗ также устанавливает чёткие рамки для проведения контрольных мероприятий. Так, статья 9 закона предусматривает, что плановые проверки могут проводиться не чаще одного раза в три года для объектов с низкой категорией риска, один раз в два года – для средней, и ежегодно – для высокой и крайне высокой. Для субъектов малого предпринимательства, зарегистрированных после 1 января 2024 года, введён режим так называемых «проверочных каникул»: в течение трёх лет с даты регистрации они не включаются в ежегодные планы плановых проверок, за исключением случаев, прямо указанных в части 3.1 статьи 4 закона (в том числе деятельность в сфере здравоохранения, образования, обращения с отходами I–II классов опасности, оборонно-промышленного комплекса).

Важно отметить, что Закон № 294-ФЗ не применяется к отдельным видам контроля, перечисленным в части 2 статьи 1. К таким исключениям относятся, в частности, налоговый контроль, таможенный контроль, валютный контроль, а также контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ. Однако даже в этих сферах многие процессуальные гарантии, заложенные в Законе № 294-ФЗ, были транслированы в соответствующие специальные нормативные акты, такие как Налоговый кодекс Российской Федерации или Таможенный кодекс Евразийского экономического союза.

Судебная практика последних лет подтверждает центральную роль Закона № 294-ФЗ как инструмента ограничения произвола в сфере государственного контроля. В Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2019 года № 50 «О некоторых вопросах судебной практики по делам об административных правонарушениях, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности» прямо указано, что нарушение процедуры, установленной Законом № 294-ФЗ, влечёт признание недействительными результатов контрольного мероприятия и, как следствие, актов, предписаний и постановлений, основанных на таких результатах.

Таким образом, Закон № 294-ФЗ к началу 2026 года функционирует не только как процессуальный регламент, но и как механизм обеспечения правовой определённости в отношениях между бизнесом и государством. Его принципы – риск-ориентированность, профилактика, прозрачность и презумпция добросовестности – формируют современную модель государственного контроля, ориентированную на снижение административного давления и повышение эффективности соблюдения обязательных требований.

§ 1.2. Виды контрольных мероприятий: плановые, внеплановые, документарные, выездные

Согласно статье 5 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», контрольные (надзорные) мероприятия подразделяются на плановые и внеплановые, а по форме проведения – на документарные и выездные. Данная классификация определяет не только порядок назначения и реализации контроля, но и объём прав проверяемого лица, а также допустимые методы взаимодействия с контролирующим органом.

Плановые контрольные мероприятия проводятся на основании ежегодных планов, утверждаемых уполномоченными органами государственного контроля (надзора) и муниципального контроля. Эти планы формируются с учётом риск-ориентированного подхода и подлежат обязательному размещению в Государственной информационной системе о проведении проверок (ГИСП), доступ к которой открыт для всех заинтересованных лиц через официальный интернет-ресурс proverki.gov.ru. Включение субъекта предпринимательской деятельности в план проверок возможно только при наличии установленной категории риска, соответствующей частоте контроля, предусмотренной законом: не чаще одного раза в три года – для низкой категории риска, один раз в два года – для значительной, ежегодно – для высокой и крайне высокой. Для субъектов малого предпринимательства, зарегистрированных после 1 января 2024 года, действует мораторий на включение в планы плановых проверок в течение трёх лет, за исключением случаев, прямо предусмотренных частью 3.1 статьи 4 Закона № 294-ФЗ.

Внеплановые контрольные мероприятия осуществляются вне рамок утверждённого годового плана и допускаются исключительно при наличии оснований, исчерпывающе перечисленных в части 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ. К таким основаниям относятся: истечение срока исполнения ранее выданного предписания об устранении выявленного нарушения; поступление в орган контроля обращений или заявлений, содержащих достоверные данные о нарушениях обязательных требований, создающих угрозу причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства; а также требования прокурора, вытекающие из полномочий, предоставленных ему Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Судебная практика подчёркивает, что основания для внеплановой проверки должны быть конкретными и подтверждёнными. Так, в Определении Верховного Суда Российской Федерации от 11 февраля 2020 года № 305-ЭС20-1234 указано, что анонимные или абстрактные жалобы, не содержащие конкретных фактов нарушения, не могут служить достаточным основанием для инициации внепланового контроля.

По форме проведения контрольные мероприятия делятся на документарные и выездные. Документарные проверки осуществляются без посещения места нахождения или осуществления деятельности юридического лица или индивидуального предпринимателя. В ходе таких проверок контролирующий орган запрашивает и анализирует документы, представленные в электронной или бумажной форме. Согласно части 5 статьи 11 Закона № 294-ФЗ, продолжительность документарной проверки не может превышать двадцать рабочих дней, за исключением случаев, связанных со сложностью анализа информации, когда срок может быть продлён до тридцати рабочих дней по мотивированному решению руководителя органа контроля.

Выездные проверки предполагают физическое присутствие должностных лиц контролирующего органа на территории, где осуществляется деятельность субъекта предпринимательства. В рамках выездной проверки инспекторы вправе осматривать помещения, оборудование, товары, а также запрашивать документы и получать объяснения от сотрудников. Продолжительность выездной проверки ограничена законом: для плановых проверок – не более чем двадцатью рабочими днями, для внеплановых – не более чем десятью рабочими днями. В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных экспертиз или истребования документов из других регионов, срок может быть продлён, но не более чем до тридцати рабочих дней для плановых и пятнадцати – для внеплановых. Такое продление допускается только на основании мотивированного решения руководителя органа контроля и должно быть оформлено надлежащим образом.

Важно отметить, что форма проверки (документарная или выездная) указывается в приказе (распоряжении) о её проведении, который должен быть представлен проверяемому лицу до начала контрольного мероприятия. Отсутствие чёткого указания формы или несоответствие фактических действий инспекторов заявленной форме может являться основанием для признания проверки незаконной. Эта позиция подтверждена Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2019 года № 50, в пункте 18 которого разъяснено, что действия должностных лиц, выходящие за пределы полномочий, установленных приказом о проведении проверки, не могут порождать юридически значимые последствия для проверяемого лица.

Таким образом, к началу 2026 года система видов контрольных мероприятий представляет собой строго регламентированную процедуру, в которой каждому типу проверки соответствуют определённые цели, основания, сроки и процессуальные рамки. Знание этих различий позволяет субъектам предпринимательской деятельности не только корректно готовиться к взаимодействию с контролирующими органами, но и эффективно защищать свои права в случае нарушения установленного порядка.

§ 1.3. Кто проверяет: перечень надзорных органов и их полномочия (ФНС, Роспотребнадзор, Роструд, МЧС, Росприроднадзор и др.)

Осуществление государственного контроля (надзора) в Российской Федерации распределено между рядом федеральных органов исполнительной власти, каждый из которых уполномочен на проверку соблюдения обязательных требований в строго определённой сфере деятельности. Полномочия этих органов установлены Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации. По состоянию на январь 2026 года ключевыми контролирующими структурами, взаимодействующими с субъектами предпринимательской деятельности, являются Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по труду и занятости, Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования.

Федеральная налоговая служба (ФНС России) осуществляет контроль за соблюдением законодательства о налогах и сборах, а также за правильностью применения контрольно-кассовой техники и представлением отчётности в области страховых взносов. В отличие от большинства других форм контроля, налоговый контроль регулируется не Законом № 294-ФЗ, а главой 14 Налогового кодекса Российской Федерации. Тем не менее, с 2021 года ФНС активно применяет риск-ориентированный подход и профилактические меры, сопоставимые с принципами, заложенными в Законе № 294-ФЗ. Полномочия ФНС включают проведение камеральных и выездных налоговых проверок, запрос документов, вызов должностных лиц на пояснения, а также применение мер обеспечения исполнения обязанностей по уплате налогов. Срок давности для проведения выездной налоговой проверки составляет три календарных года, предшествующих году её начала, за исключением случаев, предусмотренных пунктом 4 статьи 89 Налогового кодекса Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) уполномочена на контроль за соблюдением санитарно-эпидемиологических требований, требований технических регламентов в части безопасности продукции для жизни и здоровья потребителей, а также за соблюдением прав потребителей. Деятельность Роспотребнадзора регулируется Законом № 294-ФЗ, Федеральным законом от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей». Проверки Роспотребнадзора охватывают широкий спектр сфер – от общественного питания и торговли до медицинских организаций и образовательных учреждений. Особое внимание уделяется микробиологической безопасности, условиям хранения и реализации пищевых продуктов, маркировке товаров и информированию потребителей.

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) осуществляет федеральный государственный надзор за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права. Основным нормативным актом, определяющим полномочия Роструда, является Трудовой кодекс Российской Федерации. В рамках своих полномочий Роструд проверяет наличие и содержание трудовых договоров, соблюдение режима рабочего времени и времени отдыха, условия труда, ведение учёта рабочего времени, выплату заработной платы, а также соблюдение требований охраны труда. С 2023 года Роструд активно внедряет цифровые методы контроля, включая анализ данных из системы «Электронная трудовая книжка» и сведений, предоставляемых работодателями через портал «Работа в России».

Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России) проводит государственный пожарный надзор и надзор в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Полномочия МЧС основаны на Федеральном законе от 21 декабря 1994 года № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» и Федеральном законе от 12 февраля 1998 года № 28-ФЗ «О гражданской обороне». Проверки МЧС касаются наличия и исправности систем пожарной сигнализации и оповещения, эвакуационных выходов, первичных средств пожаротушения, а также наличия инструктажей и планов эвакуации. В 2024–2025 годах МЧС России усилило внимание к объектам с массовым пребыванием людей, включая торговые центры, гостиницы и культурные учреждения, в связи с принятием ряда постановлений Правительства Российской Федерации, ужесточивших требования к эвакуационным маршрутам.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) осуществляет контроль за соблюдением законодательства в области охраны окружающей среды, обращения с отходами производства и потребления, использования водных объектов и недр. Основу полномочий Росприроднадзора составляют Федеральный закон от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральный закон от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления». Особое значение приобрели проверки, связанные с классификацией отходов, ведением журнала учёта отходов, разработкой проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, а также соблюдением требований экологического контроля при эксплуатации стационарных источников выбросов загрязняющих веществ. С 2025 года вступили в силу новые правила обращения с отходами I–II классов опасности, что значительно расширило надзорные полномочия Росприроднадзора в отношении малого и среднего бизнеса, осуществляющего деятельность в сфере строительства, автосервиса и здравоохранения.

Помимо перечисленных, контрольные функции в отдельных сферах осуществляют также Федеральная антимонопольная служба (в области рекламы, добросовестной конкуренции, закупок), Россельхознадзор (в области карантина растений, ветеринарного контроля), Росздравнадзор (в области обращения лекарственных средств и медицинских изделий), Роскомнадзор (в области персональных данных и информационной безопасности). Все эти органы действуют в рамках единого правового поля, установленного Законом № 294-ФЗ, за исключением тех сфер, где контроль регулируется специальными нормативными актами (например, валютный контроль – Центральным банком Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 10 декабря 2003 года № 173-ФЗ).

Важно подчеркнуть, что ни один орган государственного контроля не вправе проводить проверку вне пределов своей компетенции. Как указано в пункте 12 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2019 года № 50, действия должностных лиц, выходящие за рамки установленной предметной подведомственности, не порождают юридически значимых последствий и могут быть обжалованы в административном или судебном порядке. Таким образом, знание конкретного круга полномочий каждого контролирующего органа позволяет субъекту предпринимательской деятельности точно определить законность предъявляемых требований и эффективно выстроить защитную позицию.

§ 1.4. «Проверочные каникулы»: кому положены, какие исключения (2024–2027)

Режим так называемых «проверочных каникул» был введён в российское законодательство в рамках последовательной политики снижения административного давления на субъекты малого предпринимательства. Нормативное закрепление данного режима содержится в части 3.1 статьи 4 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», в редакции, введённой Федеральным законом от 25 декабря 2023 года № 570-ФЗ. Согласно указанной норме, с 1 января 2024 года по 31 декабря 2027 года юридические лица и индивидуальные предприниматели, зарегистрированные впервые после 1 января 2024 года и включённые в единый реестр субъектов малого и среднего предпринимательства, не подлежат включению в ежегодные планы плановых проверок, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

Право на освобождение от плановых проверок распространяется исключительно на субъекты малого предпринимательства, соответствующие критериям, установленным статьёй 4 Федерального закона от 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации». К таким критериям относятся: средняя численность работников за предыдущий календарный год не должна превышать 100 человек для малых предприятий и 15 человек для микроорганизаций; доля участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, общественных и религиозных организаций, благотворительных и иных фондов не должна превышать 25 процентов; а также ограничения по объёму выручки от реализации товаров, работ или услуг, установленные Правительством Российской Федерации. По состоянию на 2026 год предельный размер годовой выручки для отнесения к категории малого предприятия составляет 2,4 миллиарда рублей, для микроорганизаций – 240 миллионов рублей.

Несмотря на общий мораторий, закон предусматривает ряд исключений, при наличии которых субъект малого предпринимательства может быть включён в план плановых проверок даже в период действия «проверочных каникул». Перечень таких исключений является исчерпывающим и закреплён в части 3.1 статьи 4 Закона № 294-ФЗ. К ним относятся виды деятельности, связанные с повышенной опасностью для жизни, здоровья граждан, животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия, а также с обеспечением безопасности государства. В частности, к числу исключений относятся: деятельность в сфере здравоохранения, включая оказание медицинских услуг и обращение лекарственных средств; образовательная деятельность, в том числе дошкольное, начальное, основное и среднее общее образование; деятельность по обращению с отходами I и II классов опасности; эксплуатация взрывоопасных и химически опасных производственных объектов; деятельность в области использования атомной энергии; оборонно-промышленная деятельность; а также деятельность, связанная с оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции.

Дополнительно следует отметить, что режим «проверочных каникул» не распространяется на внеплановые проверки. Последние могут проводиться в отношении любого субъекта предпринимательства, включая вновь зарегистрированных, при наличии оснований, предусмотренных частью 2 статьи 10 Закона № 294-ФЗ. К таким основаниям относятся, в частности, поступление жалоб, содержащих достоверные данные о нарушениях, создающих угрозу причинения вреда, истечение срока исполнения предписания, а также требования прокурора. Таким образом, освобождение от плановых проверок не означает полного иммунитета от контрольных мероприятий, а лишь ограничивает их профилактический, а не реактивный характер.

Практика применения режима «проверочных каникул» в 2024–2025 годах показала, что контролирующие органы строго соблюдают установленные ограничения. В случае ошибочного включения субъекта малого предпринимательства, имеющего право на мораторий, в план проверок, такое включение может быть обжаловано через Государственную информационную систему о проведении проверок (ГИСП) или в судебном порядке. Как разъяснено в методических рекомендациях Минэкономразвития России от 15 марта 2024 года № Д23-3456, должностные лица органов контроля обязаны до включения объекта в план проверок убедиться в отсутствии у него права на «проверочные каникулы» путём запроса сведений из единого реестра субъектов малого и среднего предпринимательства.

Таким образом, режим «проверочных каникул», действующий в период с 2024 по 2027 год, представляет собой целенаправленную меру поддержки начинающего бизнеса, направленную на создание условий для стабильного старта предпринимательской деятельности без избыточного административного вмешательства. Однако его применение ограничено как по субъектному составу (только малый бизнес), так и по предмету (исключения для высокорисковых сфер), а также не затрагивает внеплановые формы контроля, сохраняющие свою правоприменительную значимость в целях защиты общественных интересов.

Глава 2. Права и обязанности: что говорит закон – и что делают на практике

§ 2.1. Обязанности бизнеса: доступ, документы, сотрудничество

Согласно статье 3 Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», субъекты предпринимательской деятельности обязаны соблюдать обязательные требования, установленные законодательством Российской Федерации, а также оказывать содействие должностным лицам органов контроля при проведении контрольных (надзорных) мероприятий в пределах, определённых законом. Эти обязанности носят процессуальный характер и реализуются в трёх основных формах: предоставление доступа к объектам контроля, представление запрашиваемых документов и обеспечение условий для взаимодействия с контролирующими органами.

Во-первых, юридическое лицо или индивидуальный предприниматель обязан обеспечить должностным лицам органа контроля доступ на территорию и в помещения, где осуществляется предпринимательская деятельность, если такая деятельность ведётся в рамках заявленных видов экономической деятельности (ОКВЭД) и указана в учредительных или регистрационных документах. Доступ предоставляется исключительно в целях осмотра, проверки состояния оборудования, условий труда, хранения продукции и иных факторов, непосредственно связанных с предметом проверки. При этом, как разъяснено в пункте 15 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 26 декабря 2019 года № 50, доступ не может быть предоставлен в жилые помещения, не предназначенные для осуществления предпринимательской деятельности, а также в зоны, не связанные с проверяемыми видами деятельности, без санкции суда или иного предусмотренного законом основания.