Земля как Остров Эбштейна

Однако для отдельных категорий налогоплательщиков, особенно с учётом налогов на заработную плату и местных налогов, совокупная нагрузка может приближаться к 40 процентам дохода, что и отражено в метафорическом заголовке данного параграфа. Важно подчеркнуть, что налоги обеспечивают финансирование общественных благ и услуг, включая национальную оборону, систему правосудия, инфраструктуру, образование и социальное обеспечение, и в этом смысле представляют собой не просто «плату за существование», а вклад в коллективное потребление и перераспределение ресурсов.

§ 3.2. Чиновники: пастухи или палачи?

Аппарат государственного управления представляет собой совокупность лиц, профессионально занятых выполнением функций государства – разработкой и реализацией политики, администрированием, контролем, предоставлением публичных услуг. В Соединённых Штатах Америки федеральное правительство выступает крупнейшим работодателем страны, и вопрос о том, насколько эффективно и справедливо функционирует этот аппарат, является предметом постоянных общественных дискуссий и академических исследований. В метафорическом смысле, восходящем к античным представлениям о правителе как пастыре народа, чиновничество может рассматриваться как слой, призванный обеспечивать порядок, безопасность и благополучие населения, однако в зависимости от институциональных условий и политической конъюнктуры этот слой может выполнять функции, существенно отличающиеся от пасторской заботы.

Численность федерального аппарата и её динамика

По состоянию на январь 2026 года федеральное правительство Соединённых Штатов насчитывает 2,1 миллиона гражданских служащих, что является минимальным показателем как минимум за последнее десятилетие. Согласно данным Управления кадровой службы (Office of Personnel Management), опубликованным в январе 2026 года, сокращения затронули практически все крупные федеральные ведомства. Наиболее значительное уменьшение численности персонала произошло в Министерстве образования, Министерстве сельского хозяйства, а также в Министерстве жилищного строительства и городского развития, где штат сократился более чем на четверть. Исключением стало Министерство внутренней безопасности, численность сотрудников которого практически не изменилась с момента вступления в должность президента Дональда Трампа.

Данные Бюро статистики труда, опубликованные в рамках ежемесячного отчёта о занятости за январь 2026 года, показывают, что общая численность занятых в государственном секторе (включая федеральный, штатный и местный уровни) сократилась на 42 тысячи человек по сравнению с декабрём 2025 года и составила 23,301 миллиона человек. В годовом исчислении сокращение государственной занятости составило 256 тысяч человек, при этом наибольшее снижение произошло именно на федеральном уровне – минус 324 тысячи рабочих мест за период с января 2025 по январь 2026 года.

Администрация президента Трампа с самого начала второго срока провозгласила курс на сокращение федерального правительства, аргументируя это необходимостью повышения эффективности и устранения «раздутости» государственного аппарата. Как заявил директор Управления кадровой службы Скотт Купор, «эти усилия гарантируют, что деньги налогоплательщиков поддерживают рабочую силу, которая обеспечивает эффективные, оперативные и высококачественные услуги». Инициатором кампании по сокращению выступил предприниматель Илон Маск, возглавивший созданный Департамент эффективности правительства (Department of Government Efficiency, DOGE), который, однако, прекратил существование как централизованная структура к маю 2025 года после публичного конфликта Маска с президентом.

Несмотря на сокращение численности персонала, бюджетные расходы на заработную плату федеральных служащих не только не уменьшились, но и возросли. Согласно анализу Reuters, основанному на ежедневных данных Казначейства, за период после возвращения Трампа в Белый дом правительство потратило около 244 миллиардов долларов на федеральные зарплаты, что на 3 процента больше, чем за аналогичный период при его предшественнике Джо Байдене. Общие федеральные расходы при Трампе выросли примерно на 7 процентов, главным образом за счёт увеличения выплат по социальному обеспечению и процентных платежей по государственному долгу.

Уровень оплаты труда в федеральном секторе

В августе 2025 года президент Трамп представил альтернативный план повышения заработной платы для гражданских федеральных служащих на 2026 год. В соответствии с разделом 5 Свода законов США, президент имеет право устанавливать альтернативные корректировки оплаты труда в случае «чрезвычайных обстоятельств в стране или серьёзных экономических условий, затрагивающих общее благосостояние». Согласно этому плану, базовая заработная плата (base pay) была увеличена на 1,0 процента, тогда как повышение по региональным надбавкам (locality pay) было установлено на нулевом уровне.

В послании спикеру Палаты представителей президент обосновал своё решение необходимостью «поддерживать усилия по постановке нашей нации на финансово устойчивый курс», указав, что без введения альтернативного плана региональные надбавки увеличились бы в среднем на 18,88 процента, что в первый же год обошлось бы бюджету в 24 миллиарда долларов. Повышение вступило в силу с первого расчётного периода, начинающегося 1 января 2026 года.

Отдельным категориям сотрудников правоохранительных органов было предоставлено дополнительное повышение. В декабре 2025 года Управление кадровой службы издало меморандум, устанавливающий специальную ставку оплаты для сотрудников федеральных правоохранительных органов на «критически важные для выполнения миссии» должности. В результате сотрудники Федерального бюро расследований, Бюро тюрем, Управления по борьбе с наркотиками, Службы маршалов США, Бюро по контролю за алкоголем, табаком, огнестрельным оружием и взрывчатыми веществами, а также сотрудники Секретной службы и ряда других ведомств получили совокупное повышение в размере 3,8 процента – 1 процент базового повышения плюс дополнительные 2,8 процента специальной ставки. В меморандуме директора OPM Скотта Купора указывалось, что «без этих специальных ставок агентства могут столкнуться с трудностями в наборе и удержании персонала, необходимого для эффективного выполнения этих задач».

Кадровые изменения и институциональная память

Массовые увольнения, инициированные администрацией в 2025 году, затронули не только общую численность, но и возрастную структуру федеральной рабочей силы. Согласно анализу некоммерческой организации Partnership for Public Service, доля федеральных служащих моложе 30 лет сократилась с примерно 8,9 процента до 7,9 процента за 2025 год. Для сравнения, почти 23 процента всей рабочей силы США составляют работники младше 30 лет. Исполнительный директор организации Макс Стир связывает это с замораживанием найма и массовыми увольнениями сотрудников, находящихся на испытательном сроке, к которым обычно относятся недавно принятые на работу или получившие повышение.

Директор OPM Скотт Купор в новогоднем обращении перечислил достижения ведомства за 2025 год, включая создание «более компактной» федеральной рабочей силы, обеспечение возвращения многих государственных служащих в офисы и ликвидацию программ разнообразия, равенства и инклюзивности.

Критики проводимой политики указывают на её потенциальные долгосрочные последствия. В отчёте Partnership for Public Service утверждается, что сокращения в таких агентствах, как Агентство по кибербезопасности и безопасности инфраструктуры, Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях и Центры по контролю и профилактике заболеваний, сделали США менее подготовленными к возможным будущим кризисам – будь то террористическая атака, ураган или пандемия. Макс Стир предупредил, что изменения в структуре управления создают дополнительные риски для страны: «Мы живём в опасном мире, и, я думаю, мы играем в русскую рулетку. Во многих отношениях наше правительство занимается управлением рисками. Мы создаём больше рисков для себя как нации из-за плохого управления и изменений в перспективах функционирования нашего правительства».

Функциональная роль бюрократии: дискуссия об эффективности

Экономия бюджетных средств, заявленная в качестве основной цели реорганизации, не была достигнута. В отчёте Partnership for Public Service подчёркивается, что администрации Трампа не удалось повысить эффективность работы правительства, несмотря на то что это было заявленной мотивацией мер по сокращению расходов. Более того, в отчёте критикуется создание новой программы Tech Force для привлечения специалистов на краткосрочные контракты, которая, по мнению авторов, дублирует функции уже существовавших структур – Цифровой службы США (преобразованной в DOGE) и 18F (внутренней правительственной консультационной группы, которая была ликвидирована). «Эти сокращения потребовали мобилизации дополнительных ресурсов для создания новой программы, тогда как сохранение существующей инфраструктуры предыдущих программ могло быть более эффективным и экономичным».

В декабре 2025 года двухпартийная группа законодателей заблокировала указ президента, лишавший федеральных служащих права на коллективные переговоры.

Согласно данным Объединённого экономического комитета Конгресса США, опубликованным 11 февраля 2026 года, сектор частного образования и здравоохранения продемонстрировал наилучшие показатели роста занятости (+137 тысяч рабочих мест за месяц), тогда как федеральное правительство вошло в число худших секторов с сокращением на 34 тысячи рабочих мест. В годовом исчислении сокращение федеральной занятости составило 324 тысячи рабочих мест, что является самым значительным снижением среди всех секторов экономики.

Восприятие коррупции как индикатор качества управления

Международные сопоставления качества государственного управления дают основания для оценки эффективности работы бюрократического аппарата. В феврале 2026 года на Всемирном саммите правительств в Дубае был представлен первый Глобальный индекс восприятия бюрократии (Global Bureaucracy Perception Index, GBPI), разработанный Horizon Group и APCO. Индекс оценивает опыт взаимодействия граждан и бизнеса с государственными службами в 13 странах по пяти ключевым измерениям: прозрачность, время, доступность, предсказуемость и доступность услуг.

Соединённые Штаты были включены в пилотное исследование наряду с Объединёнными Арабскими Эмиратами, Оманом, Катаром, Саудовской Аравией, Эстонией, Швейцарией, Германией, Сингапуром, Бразилией, Южной Африкой, Мексикой и Индией. В отличие от традиционных индексов, оценивающих потенциал или готовность правительств, GBPI фокусируется на реальном опыте пользователей в момент получения услуги: движутся ли дела эффективно, применяются ли правила последовательно, доступны ли услуги от начала до конца.

Результаты исследования показали, что скорость, прозрачность и предсказуемость являются ключевыми факторами доверия к государственным институтам. Основатель и исполнительный председатель APCO Марджери Краус отметила: «Поскольку правительства сталкиваются с растущей сложностью, бюрократия остаётся решающим фактором в том, как люди и бизнес воспринимают государственные услуги. GBPI даёт лидерам чёткое представление о том, как бюрократия функционирует в точке оказания услуг».

Прогнозируемые изменения в 2026 году

Эксперты Partnership for Public Service предупреждают, что 2026 год может принести дополнительные вызовы для федеральной гражданской службы. Макс Стир в январе 2026 года заявил: «Каким бы сложным ни был 2025 год, я думаю, мы можем ожидать ещё более трудных дней впереди в 2026 году». Опасения связаны с планами по введению новой категории должностей Schedule Policy/Career, которая может лишить защиты от увольнения десятки тысяч федеральных служащих, новой категории Schedule G для политических назначенцев, а также требованием к соискателям государственных должностей в ответах на эссе описывать свою любимую политику президента Трампа.

Как отмечается в отчёте Partnership, «мы ожидаем и, к сожалению, опасаемся, что кладовые будут пополнены не экспертами, беспартийными гражданскими служащими, а создаётся структура для найма лоялистов. Превращение нашего федерального правительства в правительство, состоящее из лоялистов, а не из профессионалов, – это процесс, который, как мы ожидаем, продолжится в 2026 году».

Таким образом, количественные данные свидетельствуют о значительной численности федерального аппарата в Соединённых Штатах (2,1 миллиона человек) и высоких расходах на его содержание (244 миллиарда долларов за период второго срока Трампа). Оценки эффективности работы государственного аппарата разнятся: администрация заявляет о повышении эффективности за счёт сокращения «избыточного» персонала, тогда как независимые аналитики указывают на рост расходов, снижение доли молодых специалистов и потенциальную потерю институциональной памяти. Международные сопоставления качества государственных услуг, проводимые в рамках нового Глобального индекса восприятия бюрократии, позволяют оценивать эффективность работы административного аппарата в сравнительной перспективе. В зависимости от институциональных условий и политических решений государственный аппарат может приближаться либо к модели, ориентированной на служение обществу, либо к модели, ориентированной на политическую лояльность, что в метафорическом смысле и составляет различие между «пастухом» и «палачом».

§ 3.3. Легитимная и нелегитимная власть: компетентный администратор versus ставленник блата

Проблема легитимности власти является центральной для политической философии и социологии управления. Легитимность, в отличие от легальности (формального соответствия закону), означает признание права власти на управление со стороны подвластных, основанное на разделяемых ценностях, вере в справедливость существующего порядка или признании компетентности тех, кто осуществляет властные полномочия. В контексте настоящего анализа различие между легитимной и нелегитимной властью может быть рассмотрено через противопоставление двух идеальных типов: компетентного администратора, чьё право на власть основано на знаниях, опыте и способности эффективно выполнять функции управления, и ставленника блата, чьё положение обусловлено личными связями, родственными отношениями или политической лояльностью, вне зависимости от наличия необходимых компетенций.

Понятие легитимности в политической теории

В современной политической науке легитимность понимается как свойство власти, обеспечивающее её признание и добровольное подчинение со стороны граждан. Термин «легитимность» происходит от латинского legitimus – законный, однако формальная законность власти не тождественна её легитимности. Уже в Средние века возникли теоретические обоснования того, что монарх, становящийся тираном и не выполняющий своего предназначения, лишает свою власть легитимности, и в этом случае народ имеет право свергнуть такую власть. Легитимность предполагает уверенность народа в том, что власть будет выполнять свои обязательства; это признание авторитета власти и добровольное подчинение ей; это представление о правильном и целесообразном использовании властных полномочий, в том числе и насилия.

С психологической точки зрения, легитимность власти означает законность, но законность субъективную: люди дают положительную оценку политическим институтам, признают их право на принятие управленческих решений и добровольно подчиняются им. Легитимная власть оценивается признающими её людьми как правомерная и справедливая, она обладает авторитетом и соответствует основным ценностным ориентациям большинства граждан.

Классическую типологию легитимности разработал немецкий социолог Макс Вебер, выделивший три идеальных типа легитимного господства: традиционное, харизматическое и легальное (рационально-правовое).

Традиционное господство основано на вере в законность и священность издревле существующих порядков и властей. При патриархальной форме такой власти отношения личной зависимости в аппарате управления играют определяющую роль, а личная преданность и верность начальнику имеют гораздо большее значение, чем знания и компетентность. Именно личная преданность выступает важным условием для продвижения по служебной лестнице при традиционном типе господства.

Харизматическое господство основано на вере в экстраординарные способности лидера, его пророческий дар, выдающиеся силу духа и слова. Источником привязанности к харизматическому властителю является не традиция и не формальные юридические нормы, а эмоционально окрашенная личная преданность ему и вера в его харизму. Этот тип господства характеризуется отсутствием чётких правил и норм, решения принимаются из иррациональных побуждений.

Легальное (рационально-правовое) господство, в отличие от двух предыдущих типов, основано на целерациональном социальном действии, мотивированном осознанными, рациональными интересами. В этом типе легитимности подчиняются не конкретной личности, а установленным законам, причём законам подчиняются не только граждане, но и те, кто управляет – правящая элита и бюрократический аппарат. Формально-правовое начало здесь является определяющим, и пока всё осуществляется в соответствии с законом, система полностью сохраняет свою легитимность.

Компетентный администратор: основания легитимной власти в рациональной бюрократии

Легально-рациональный тип легитимного господства, по Веберу, не может обойтись без специально обученных, компетентных чиновников, составляющих рациональную бюрократию. Рациональная бюрократия предполагает такую технологию и структуру государственного управления, при которой весь управленческий процесс разбит на отдельные обезличенные операции, требующие профессиональных знаний, навыков и опыта.

Вебер сформулировал критерии, которым должен соответствовать чиновник рациональной бюрократии: быть лично свободным и подчиняться только служебному долгу, а не своим или чужим интересам; занимать чётко определённое место в служебной иерархии; обладать определённой компетенцией, то есть твёрдо знать свои права и обязанности; работать на контрактной основе в условиях свободного выбора; занимать должность в соответствии со своей профессиональной квалификацией; получать регулярное денежное вознаграждение в соответствии с занимаемой должностью; иметь возможность подниматься по служебной лестнице в зависимости от эффективности своей деятельности; рассматривать службу как основную профессию; не использовать служебное положение в личных целях; подчиняться единой служебной дисциплине.

Экспертные компетенции публичной бюрократии часто рассматриваются как решающие для качества и легитимности государственной политики. Аналитические способности бюрократических организаций являются одним из главных источников как их легитимности в глазах политиков, граждан и других заинтересованных сторон, так и их автономии от политических интересов. Более того, рекрутирование в бюрократию на основе заслуг, а не связей, является ключевым фактором эффективности правительства, включая ограничение коррупции и неэффективности, а также повышение качества политики.

Современные эмпирические исследования подтверждают значимость профессионального профиля бюрократов для восприятия их компетентности. Экспериментальное исследование, проведённое в Норвегии с участием граждан, политиков и администраторов, показало, что руководители ведомств воспринимаются как менее компетентные, если их профиль отклоняется от меритократического идеала карьерного гражданского служащего с экспертизой в конкретной сфере. Особенно значимым оказалось то, что администраторы глубоко обеспокоены компетентностью руководителя, который ранее был политиком, а не карьерным бюрократом, тогда как граждане к этому практически безразличны. Восприятие же содержательной экспертизы оказалось единым для всех групп: все заинтересованные стороны рассматривают руководителей с экспертизой в конкретной сфере как более компетентных и менее политически ангажированных, чем генералисты.

Ставленник блата: непотизм, кумовство и их социальные последствия

Противоположный тип – ставленник блата – характеризуется тем, что его назначение на должность обусловлено не наличием необходимых компетенций, а личными связями, родственными отношениями или политической лояльностью. В научной литературе и нормативных документах для описания этого явления используются термины «протекционизм», «фаворитизм», «непотизм» (кумовство).

В ведомственных актах, регулирующих профессиональную этику, эти явления определяются следующим образом. Протекционизм представляет собой систему покровительства, карьерного выдвижения, предоставления преимуществ по признакам родства, землячества, личной преданности, приятельских отношений с целью получения корыстной выгоды. Фаворитизм выражается в демонстративном приближении к себе своих любимцев, показном делегировании им полномочий, не соответствующих статусу, незаслуженном выдвижении по службе и поощрении. Непотизм (кумовство) является моральным покровительством руководителя своим родственникам и близким людям, при котором выдвижение и назначение на должности производятся по признакам религиозной, кастовой, родовой принадлежности, а также личной преданности руководителю. Такое поведение признаётся злостным видом аморального поведения, дискредитирующим соответствующие органы и несовместимым с принципами и нормами профессиональной этики.

Американский философ Эндрю Фиала в своём анализе непотизма и кумовства отмечает, что эти явления подрывают доверие к институтам и порождают негодование. Фаворитизм является фундаментально несправедливым, поскольку правосудие не должно быть делом предпочтения или личности. Власть и авторитет должны основываться на экспертизе, знании, мудрости и добродетели, однако в мире, управляемом кумовством и «племянниками» (nepo-babies), это не так.

Фиала указывает на связь кумовства с системой патронажа, основанной на принципе «победитель получает всё» (spoils system). В этой системе власть имущие распределяют привилегии и блага среди своих приспешников (cronies) безотносительно к справедливости, добродетели, интеллекту или экспертизе. Действует принцип «важно не то, что ты знаешь, а кого ты знаешь». Кумовство игнорирует фундаментальную мудрость меритократии – идеи, восходящей к Платону, согласно которой власть должна коррелировать с интеллектом и добродетелью. В меритократии власть не рассматривается как самоцель; напротив, она должна быть направлена на достижение мудрых и благих результатов. Кумовство извращает этот принцип: льстецы-невежды и верные члены семьи назначаются на властные позиции и вознаграждаются за лояльность, что в большей степени направлено на консолидацию власти, чем на отправление правосудия.

Особенно опасной чертой кумовства Фиала считает то, что политическая власть часто распределяется среди коррумпированных и криминальных типов при условии их верности главному покровителю. Морально ущербные индивиды (алкоголики, наркоманы, насильники) легко поддаются манипуляции, у них есть секреты, которые нужно скрывать, и они обязаны верностью тому, кто даровал им власть, несмотря на их неадекватность. В меритократии, напротив, моральная устойчивость и мудрость хороших людей делает их устойчивыми к манипуляции – они откажутся злоупотреблять властью или следовать неэтичным приказам, их лояльность направлена на благое и истинное, а не на главного покровителя.

Институциональные различия в проявлениях кумовства

Экономические исследования показывают, что проблема кумовства проявляется по-разному в зависимости от институционального контекста. В рамках модели принципала-агента с моральным риском анализируются стимулы для кумовства в бизнесе, публичном секторе и политике. Институциональные различия между частными, публичными и политическими организациями приводят к разным уровням этой проблемы.

В бизнесе, где менеджер сталкивается с контрактом, дающим право на остаточный доход, уровень кумовства оказывается относительно умеренным. Институциональная структура публичного сектора не позволяет использовать явные контракты, что ведёт к более серьёзной проблеме кумовства в государственных организациях. Наконец, природа политических назначений, при которой повторное назначение подчинённого обусловлено переизбранием начальника, в сочетании с неявным контрактированием делает политическое кумовство наиболее крайним случаем.

Анализ развития итальянской бюрократии, проведённый Йоханом Кристенсеном и Сарой Форато, показывает, как в результате политических и бюрократических стратегий может сложиться устойчивый дефицит технической экспертизы в государственном аппарате. В Италии сформировалась ситуация, при которой техническая экспертиза в постоянной администрации остаётся скудной, роль министерских кабинетов как политизированных поставщиков экспертизы возрастает, а среди чиновников доминируют лица с юридическим образованием. Эта ситуация, получившая название «публично-служебной сделки» (public service bargain), сохранялась десятилетиями несмотря на многочисленные попытки реформ.