Административно-процессуальные отношения в области рынка ценных бумаг. Монография

§ 1.1. Теория административно-процессуальных отношений

Прежде чем говорить об административно-процессуальных отношениях, следует раскрыть сущность правовых отношений, административно-правовых отношений.

В теории государства и права категории «правоотношения», «правовые отношения», рассматриваемые как синонимы, являются предметом научных дискуссий, обсуждений и составляют неотъемлемую часть юридической науки в разные этапы развития[2].

Профессор Н. Н. Алексеев указывал, что «под правоотношением же юристы понимают обычно регулируемые правовыми нормами жительские или бытовые отношения между людьми. Юридическая теория до сей поры ведет спор о том, является ли правоотношение отношением между людьми или также между людьми и вещами»[3].

В советское время С. А. Голунский и М. С. Строгович, раскрывая понятие правоотношения, утверждали, что правовые нормы регулируют взаимоотношение людей между собой, их взаимные права и обязанности и тем самым придают отношениям между людьми особый характер правовых отношений: люди выступают как носители прав и обязанностей. Отношение между людьми, в котором они участвуют как носители прав и обязанностей, обеспеченных правовой нормой, называется правоотношением (т. е. правовым отношением, юридическим отношением)[4].

Примечательно, что в дореволюционное и советское время правоотношения рассматривали именно как общественные отношения между людьми, подчеркивая в литературе то, что отношения не возникают между человеком и вещью, хотя это было и остается предметом дискуссий.

Н. Г. Александров, анализируя связь юридической нормы и правоотношения, отмечал, что «под правовым отношением и представляется необходимым прежде всего понимать особую связь между лицами, характеризующуюся наличием у одного лица защищаемой государственным принуждением возможности требовать от другого лица такого поведения, которое, согласно выраженной в юридической норме классовой воле, является должным поведением при данных обстоятельствах»[5].

В 2000-е гг. в теории государства и права несколько изменился подход к понятию. Профессор Л. А. Морозова под правоотношениями понимала «юридическую связь между его субъектами, основным содержанием которой являются субъективные права и юридические обязанности и которая возникает на основе норм права в случае наступления предусмотренных нормой юридических фактов»[6].

Представители административной науки такой категории, как «административно-правовые отношения» уделяли внимание еще и в советское время[7], хотя современные ученые отмечают, что по своей сути о данной категории указывалось и в дореволюционный период[8].

В настоящее время административно-правовые отношения как «урегулированные нормами административного права общественные отношения в сфере государственного управления, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами»[9], а затем данный подход развивается в литературе и указывается, что «административно-правовое отношение – это урегулированное административно-правовой нормой общественное управленческое отношение, в котором стороны выступают носителями взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством»[10].

По мнению Е. Б. Лупарева, «административное правоотношение – это урегулированное нормами административного права конкретное общественное отношение с обязательным участием субъекта, наделенного государственно-властными управленческими полномочиями, выраженное в субъективных публичных управленческих правах и обязанностях»[11]. Примечательно, что в данном определении указывается на субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями, что применительно к настоящей теме исследования имеет особое значение ввиду особого статуса Центрального банка Российской Федерации[12].

Профессор С. М. Зубарев выделяет признаки административно-правовых отношений, к ним относятся:

1) первичность административно-правовых норм, являющихся основой данных правоотношений;

2) обладание стороны правоотношения всеми признаками субъекта административного права, т. е. наличие у них административной правоспособности и дееспособности, а также конкретных прав, обязанностей, ограничений (запретов), гарантий, ответственности в сфере публичного управления;

3) присутствие у сторон корреспондирующих прав и обязанностей;

4) наличие публичного интереса;

5) обязательное присутствие субъекта исполнительной власти в качестве стороны;

6) споры сторон административно-правовых отношений разрешаются, как правило, во внесудебном административном порядке вышестоящим органом исполнительной власти или должностным лицом;

7) в отличие от частноправовых отношений ответственность наступает не перед другой стороной отношения, а перед государством в лице его уполномоченного органа или должностного лица[13];

8) в большинстве случаев ученые теории государства и права определяли правоотношения как общественные отношения, урегулированные нормами права. Вместе с тем указывали, что имеется и спор в науке относительно того, обязательно ли должны быть в правоотношениях фактические отношения или нет. Что чему должно предшествовать: общественные отношения должны предшествовать правоотношениям или наоборот?[14]

Примечательно, что если такие дискуссии присутствовали относительно материальных правоотношений, то в отношении процессуальных правоотношений таких обсуждений не было. А причина вполне логична: процессуальные правоотношения являются производными материальным. Ведь именно для того, чтобы материальные нормы воплотились в жизнь, нужны процессуальные нормы. Следовательно, процессуальные правоотношения возникают на основе процессуальных норм и вторичны по отношению к материальным, являются производными. Процессуальных правоотношений нет в природе до тех пор, пока не появляется юридическая процессуальная форма[15].

Без процессуальных норм, процессуальной формы процессуальные правоотношения не возникают. В этой связи интересна позиция представителей разных процессуальных наук. В гражданско-процессуальном праве указывается, что «основной предпосылкой возникновения гражданских процессуальных отношений является процессуальный закон, т. е. эти отношения возможны лишь в правовой форме»[16], «гражданские процессуальные отношения выступают всегда в правовой форме»[17], «гражданские процессуальные правоотношения возникают в период судебного регулирования спорного материального отношения, всегда в результате совершения действия судом и лицами, участвующими в процессе судебной деятельности»[18]. В уголовно-процессуальной науке указывается, что «основным и, по сути, единственным регулятором уголовно-процессуальных отношений в российском праве является УПК РФ (Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. – А. В.). Вместе с тем вопрос о роли и значении иных правовых актов в регулировании уголовно-процессуальных отношений до настоящего времени остается достаточно дискуссионным. Безусловно, одной из наиболее сложных проблем в определении нормативного правового акта, имеющего приоритет при регулировании конкретного общественного отношения в сфере уголовного судопроизводства, остается проблема, связанная с разграничением предмета правового регулирования равных по юридической силе законодательных актов»[19].

В административном праве, безусловно, выделяются административно-процессуальные отношения[20]. Так, профессор И. В. Панова, обосновывая административно-процессуальное право в системе права, отмечает, что «как разновидность правовых отношений в целом административно-процессуальные отношения:

а) возникают (создаются) исключительно только на основе норм права при наличии, конечно же, правосубъектности юридического факта;

б) представляют собой закрепленную в норме права юридическую связь между субъектами, наделенными юридическими обязанностями, правомочиями;

в) реализуются (исполняются, соблюдаются) с помощью весьма обширного арсенала мер государственного воздействия, имеющихся в сфере деятельности публичных органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ»[21].

Профессор С. М. Зубарев указывает, что «процессуальные административно-правовые отношения обеспечивают порядок реализации прав и обязанностей всеми участниками управленческих отношений, осуществления административных производств и процедур органами исполнительной власти и должностными лицами»[22].

Государственное управление является фундаментальной основой административного права, которое называют правом управления, управленческим правом. Административный процесс, в свою очередь, является правовой формой реализации государственного управления, юридической основой осуществления материальных норм административного права. Следовательно, административно-процессуальные нормы закрепляют динамику управленческой деятельности, ее содержательные и даже временные стадии, циклы, периоды, а закрепление процессуальными нормами статики этой деятельности, конечно, не ослабляет организующего, позитивного характера материальных административно-правовых норм.

Отсюда можно сделать вывод, что административный процесс включает в себя две части или стороны: 1) административный процесс − это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями; 2) административный процесс − это совокупность административно-процессуальных норм, составляющих правовой институт или, как пишут ученые-административисты, например, В. Д. Сорокин, И. В. Панова, самостоятельную административно-процессуальную отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере позитивной деятельности органов исполнительной власти и в сфере деятельности органов исполнительной публичной власти и судей по разрешению конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование, рассмотрение дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, а также по применению мер административного принуждения).

Административный процесс как административно-процессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением, органами исполнительной власти, он часть управленческой деятельности.

В этой связи можно выделить ряд групп материальных административно-правовых отношений, возникающих в различных сферах государственного управления, для реализации которых необходимы административно-процессуальные действия:

• во-первых, административные правоотношения, связанные с реализацией гражданами и организациями их прав, законных интересов и обязанностей;

• во-вторых, административные правоотношения, возникающие в процессе правоприменительной (процедурной) деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц в связи с реализацией предоставленных им государственно-властных полномочий, в частности на основе ведомственных актов управления для внутриорганизационной деятельности и административных регламентов для внешней деятельности с целью выполнения государственных функций и оказания государственных услуг;

• в-третьих, административные правоотношения, возникающие в результате конфликтных ситуаций граждан и организаций с органами публичной власти, связанные со спором о праве, рассмотрением дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, применением мер административного принуждения, административным и судебным обжалованием решений и действий названных органов и их должностных лиц[23].

Как видим, административно-процессуальная деятельность становится необходимой для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в связи с правомерным поведением, а также в результате их неправомерных действий, вызывающих конфликтную ситуацию.

В науке подчеркивается острая необходимость «процессуализации» государственного управления, «отсутствие процедуры в применении нормы властеотношения ведет фактически либо к ее парализации, либо к произволу чиновников. И то и другое в правовом государстве является недопустимым. До тех пор пока не будут проведены в стране серьезные мероприятия по правовой процессуализации материального права, реального прогресса в защите прав граждан, которые им предоставляют Конституция РФ и федеральные законы, не будет»[24].

Подобное состояние административного процесса в нашей стране в какой-то мере объяснимо. Дело в том, что административный процесс в дореволюционный, советский и постперестроечный периоды отсутствовал, не было и правового процессуального механизма реализации важнейших норм, которые издавали органы государственного управления. Действительно, кто бы мог ограничить юридическими рамками абсолютную власть российского монарха, которому принадлежала законодательная, исполнительная, судебная и даже духовная власть в империи. В советский период рабочие, матросы, крестьяне и партийная номенклатура через «узкую щель права» не могли увидеть окружающую действительность и управляли страной на основе свободного усмотрения. Поэтому понятие административного процесса было явлением малоизвестным, а по существу и ненужным.

В то же время на протяжении веков юридическая мысль упорно трудилась над формированием научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории на базе существовавших тогда гражданского и уголовного процессов. При этом выделялась главная отличительная особенность этих видов процесса − их судебно-юрисдикционная природа: разрешение спора о праве − гражданский процесс, применение уголовно-правовых санкций − уголовный процесс.

И только с начала 60-х гг. прошлого века у отечественных ученых-юристов стал проявляться интерес к процессу административному. В 1964 г. Н. Г. Салищевой была издана первая монография «Административный процесс в СССР», в которой автор сконструировала юрисдикционно-узкое понятие административного процесса на базе гражданского и уголовного процессов, поскольку ни теоретической, ни законодательной основы для иного понимания нового вида процесса в то время не существовало. Затем в 1968 г. В. Д. Сорокин защитил докторскую диссертацию на юрфаке ЛГУ, а в 1972 г. опубликовал на ее базе монографию «Административно-процессуальное право», в которой в отличие от Н. Г. Салищевой отстаивал управленческое широкое понимание административного процесса и первый поставил вопрос о необходимости существования самостоятельной отрасли в системе права нашей страны в виде административно-процессуального права.

В настоящее время научная полемика относительно сущности административного процесса не прекращается, несмотря на то что дискуссия по этому поводу началась еще в советское время. Анализ современной юридической литературы позволяет выделить пять концепций административного процесса и связанного с ним административно-процессуального права: юрисдикционную, управленческую, судебную, интегративную и смешанную.

Профессор Н. Г. Салищева определяла административный процесс как «…регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[25]. Это узкий подход к понятию административного процесса, его придерживаются представители юрисдикционной концепции. Вместе с тем в своих последних работах Н. Г. Салищева разработала обновленную концепцию административного процесса[26].

В этой связи роль ученых, которые отстаивали юрисцикционную концепцию административного процесса, нельзя умалять, поскольку они внесли значительный вклад в развитие административной юрисдикции в нашей стране и в особенности производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, юрисдикционное понимание административного процесса состоит в его интерпретации как процесса разрешения административно-правовых конфликтов (споров). Подобное понимание административного процесса аналогично содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс».

В научной среде наибольшее распространение получил управленческий, или широкий, подход к административному процессу, основоположником которого является В. Д. Сорокин[27]. Он относил административный процесс к числу самостоятельных отраслей российского права, при этом делал важное уточнение: «…административный процесс <…> “происходит” не от “совокупности” процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной “родитель”: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам и функциям государственных органов».

Характеризуя процессуальную форму государственно-управленческой деятельности, Ю. М. Козлов писал, что «административный процесс представляет собой урегулированную нормами административного права деятельность уполномоченных на это исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению, как правило, во внесудебном порядке различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»[28].

Еще одним подходом к понятию административного процесса можно назвать судебную концепцию, основоположником которой является профессор Ю. Н. Старилов, указывающий, что «административный процесс и административно-процессуальное право необходимо смотреть не с традиционных “правоохранительных” и “процедурных” точек зрения, а с позиций, позволяющих “разглядеть” судебную “правозащитную сущность” административного процесса в структуре юридического процесса и установить его значимость, специальное назначение в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти. Иными словами, на институт административного процесса нужно посмотреть как на административное судопроизводство (административную юстицию)»[29].

В последнее время в литературе по административному праву предложен четвертый, так называемый интегративный подход к понятию административного процесса, сущность которого сводится к тому, что понятием «административный процесс» охватывается не только деятельность органов публичной администрации по разрешению подведомственных им административных дел (административно-процедурный и административно-юрисдикционный процессы), но и деятельность судов по рассмотрению в рамках административного судопроизводства судебных дел, возникающих из административных правоотношений (судебный административный процесс)[30].

В монографии проф. А. И. Стахова раскрывается содержание интегративного подхода административного процесса как отдельного вида правоприменительного процесса, состоящего «из двух самостоятельных частей (в том числе внесудебный (исполнительный) административный процесс и судебный административный процесс), которые подчинены единой цели административно-процессуального регулирования, а именно обеспечению баланса частных и публичных прав, законных интересов в разрешаемых административных делах (в том числе во внесудебных административных делах и судебных административных делах), поэтому объединены в единый юридический процесс интегративных связей (административно-процессуальных переходов), устанавливаемых специальными нормами административно-процессуального законодательства Российской Федерации»[31].

Большинство ученых кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) продолжают научную школу Ю. М. Козлова, разделяя его позицию, и развивают данный подход в учебнике «Административный процесс Российской Федерации» под редакцией Л. Л. Попова: «…административный процесс является правовой формой реализации государственного управления, юридической основой осуществления материальных норм административного права <…>, административный процесс теперь включает в себя три вида: 1) управленческий процедурный процесс; 2) юрисдикционный правоохранительный процесс; 3) административное судопроизводство. Вместе с тем, постольку административное судопроизводство отнесено к ведению судебной власти, административный процесс и административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права, до создания независимой полноценной системы административных судов пока остаются в двухзвенной конфигурации, включающей как широкое (управленческое), так и узкое (юрисдикционное) его понимание»[32].

Представляется, что именная такая триада видов административного процесса (управленческий процедурный процесс; юрисдикционный правоохранительный процесс и административное судопроизводство) можно назвать смешанным или комплексным подходом к понятию административного процесса, который по своей сути объединяет многие из перечисленных подходов к понятию административного процесса.