Programas de monitoreo del medio marino costero

En virtud de lo expuesto, nuestro país ha contado con diversas regulaciones que han tenido como objetivo la protección del medio acuático, tales como la Ley N° 3.1333, sobre Neutralización de Residuos Provenientes de Establecimientos Industriales; la Ley N° 9.0064, la cual entregaba facultades al Presidente de la República para paralizar total o parcialmente actividades o empresas que vacíen productos o residuos en las aguas; el Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina en las Naves y Litoral de la República5, el cual, al igual que los anteriores, estableció la prohibición de arrojar todo tipo de sustancias, materias o energías a las aguas jurisdiccionales de la República6, entre otras.

Sin embargo, fue a principios de la década de los setentas cuando, con ocasión del varamiento del buque tanque Metula (1974) en el estrecho de Magallanes, sumado a la nutrida participación de Chile en varios convenios internacionales de carácter ambiental (Conferencia sobre el Medio Humano y Ambiente de 1972; Convenio sobre Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias de 1972; Convenio Internacional para Prevenir la Contaminación del Mar por Buques de 1973 o MARPOL/73, entre otras) y a las actividades de la etapa preparatoria y los fundamentos del Plan de Acción gestado en el seno de la Comisión Permanente del Pacífico Sur (CPPS), las autoridades nacionales decidieron adoptar normas legales destinadas a la protección del patrimonio marítimo y a la disminución de la contaminación marina. Fue así que, en 1978, año en el que la CPPS con la colaboración del Comité Oceanográfico Intergubernamental (COI), la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación (FAO) y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA), desarrollaron en Chile un taller relacionado con la contaminación marina y producto de ello se dictó el DL. N° 2.222, Ley de Navegación7.

La antes citada norma legal, en cuyo Título IX, denominado precisamente como “De la Contaminación”8, párrafo 1°, estableció un principio general en materia de contaminación acuática, cuya disposición ya era norma exigida desde el año 1941, conforme a lo dispuesto en el artículo 185° del anteriormente nombrado Reglamento de Orden, Seguridad y Disciplina de las Naves y Litoral de la República. Sin embargo, la Ley de Navegación replanteó de una manera más profunda el enfoque tradicional, agregándole el carácter absoluto a la citada prohibición. Además, permitió especificar las actividades que serían sometidas a ella y los cuerpos de agua sujetos a su tutela, señalando en su artículo 142°:

“Artículo 142°.- Se prohíbe absolutamente arrojar lastre, escombros, basuras, derramar petróleo o sus derivados o residuos, aguas de relaves de minerales u otras materias nocivas o peligrosas, de cualquier especie, que ocasionen daños o perjuicios en las aguas sometidas a la jurisdicción nacional, en puertos, ríos y lagos (...)”.

No obstante lo expuesto, ese supuesto carácter absoluto del artículo 142° de la Ley de Navegación (inciso 1°), fue más bien relativo, puesto que en su inciso 6°, permite a la Autoridad Marítima autorizar de manera excepcional alguna de la actividades inicialmente prohibidas, en conformidad a un determinado reglamento (el cual, posteriormente, correspondió al actual Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática9), solo cuando ellas sean necesarias, debiendo la Autoridad Marítima, en todo caso, señalar el lugar y la forma de proceder a ello.

En materia de programas de monitoreo del medio marino, el ya enunciado artículo 142° de la Ley de Navegación, dispuso que la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR) y sus autoridades y organismos dependientes tuviera “la misión de cautelar el cumplimiento de esta prohibición y, a este efecto, deberán: (…) 2) Cumplir las obligaciones y ejercer las atribuciones que en los Convenios citados en el artículo siguiente se asignan a las Autoridades del País Contratante, y promover en el país la adopción de las medidas técnicas que conduzcan a la mejor aplicación de tales Convenios y a la preservación del medio ambiente marino que los inspira. El reglamento determinará la forma cómo la Dirección, las Autoridades Marítimas y sus organismos dependientes ejercerán las funciones que les asignan este y el siguiente artículo”10; y, en relación con ello, mandató a la misma autoridad para que “Si debido a un siniestro marítimo o a otras causas, se produce la contaminación de las aguas por efecto de derrame de hidrocarburos o de otras sustancias nocivas o peligrosas, la Autoridad Marítima respectiva adoptará las medidas preventivas que estime procedentes para evitar la destrucción de la flora y fauna marítimas, o los daños al litoral de la República”11.

Considerando tales obligaciones y en el marco del Programa Coordinado de Investigación, Vigilancia y Control de la Contaminación Marina del Pacífico Sudeste (CONPACSE12) en el año 1987 la Autoridad Marítima Nacional crea el Programa de Observación al Ambiente Litoral (POAL), el cual es un sistema nacional de monitoreo de las fluctuaciones anuales de los niveles de concentración de los principales componentes de desechos domésticos, industriales, de hidrocarburos de petróleo y de compuestos orgánicos persistentes (COP) en las bahías, lagos y ríos sometidos a la jurisdicción de la referida autoridad, y del mismo modo los Programas Mínimos de Evaluación de Impacto Ambiental (PMEIA). Estos últimos, fueron creados por la DIRECTEMAR, mediante la Resolución DGTM Y MM Ordinaria N° 12.600/550.-VRS, de fecha 21 de agosto de 198713, con el objeto de establecer los requerimientos de estudios necesarios para evaluar un proyecto que fuera a impactar el medio marino y costero, desde el punto de vista de la prohibición establecida en el ya comentado artículo 142 de la Ley de Navegación.

Estos PMEIA constituyeron los antecesores de los actuales estudios de línea de base ambiental marina que se aplican hoy en día en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)14, y sirvieron para establecer los términos de referencia necesarios para lograr describir o caracterizar a un cuerpo de agua de mar o continental superficial, previo a la instalación de una fuente terrestre de contaminación.

En su contenido, los PMEIA exigían una descripción general del área que sería intervenida por el futuro proyecto o actividad, incluyendo la localización de playas, zonas de pesca comercial o deportiva, cultivos marinos, área de desove de especies de importancia económica y áreas naturales bajo su protección; pero, también, información detallada de las características físicas, químicas y biológicas de los residuos líquidos que serían evacuados hacia el cuerpo de agua en cuestión.

Considerando tales obligaciones y en el marco del Programa Coordinado de Investigación, Vigilancia y Control de la Contaminación Marina del Pacífico Sudeste (CONPACSE15) en el año 1987 la Autoridad Marítima Nacional crea el Programa de Observación al Ambiente Litoral (POAL), el cual es un sistema nacional de monitoreo de las fluctuaciones anuales de los niveles de concentración de los principales componentes de desechos domésticos, industriales, de hidrocarburos de petróleo y de compuestos orgánicos persistentes (COP’s) en las bahías, lagos y ríos sometidos a la jurisdicción de la referida autoridad, y del mismo modo los Programas Mínimos de Evaluación de Impacto Ambiental (PMEIA). Estos últimos, fueron creados por la DIRECTEMAR, mediante la Resolución DGTM Y MM Ordinaria N° 12.600/550.-VRS, de fecha 21 de agosto de 198716, con el objeto de establecer los requerimientos de estudios necesarios para evaluar un proyecto que fuera a impactar el medio marino y costero, desde el punto de vista de la prohibición establecida en el ya comentado artículo 142 de la Ley de Navegación.

Estos PMEIA constituyeron los antecesores de los actuales estudios de línea de base ambiental marina que se aplican hoy en día en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)17, y sirvieron para establecer los términos de referencia necesarios para lograr describir o caracterizar a un cuerpo de agua de mar o continental superficial, previo a la instalación de una fuente terrestre de contaminación.

En su contenido, los PMEIA exigían una descripción general del área que sería intervenida por el futuro proyecto o actividad, incluyendo la localización de playas, zonas de pesca comercial o deportiva, cultivos marinos, área de desove de especies de importancia económica y área naturales bajo su protección; pero, también, información detallada de las características físicas, químicas y biológicas de los residuos líquidos que serían evacuados hacia el cuerpo de agua en cuestión.

Además, el contenido de estos programas exigía al requirente incorporar una recopilación de antecedentes científicos oceanográficos del área que sería intervenida con la descarga pretendida, incluyendo información meteorológica, oceanográfica y de las comunidades bentónicas del sector. Sin embargo, lo más importante fue que innovó en el requerimiento de estudios que debían efectuarse en el terreno, considerando para ello campañas de oceanografía física, con mediciones en períodos de invierno y verano durante 2 meses continuos, cada uno, además de estudios del estado físico, químico y biológicos de la columna de agua, y el desarrollo de investigaciones bentónicas, cuyo resultado debía ser una carta Batilitológica, con la distribución de los distintos tipos de sedimentos del área; una carta Bentónica Global, con la distribución espacial de las principales especies de importancia económica de la zona y su abundancia, más una propuesta de monitoreo ambiental, cuyo objetivo era vigilar las condiciones ecológicas del área que sería afectada por la descarga pretendida. Finalmente, este contenido exigía que se acompañara, a la antes indicada información, antecedentes respecto del diseño preliminar del proyecto de emisario submarino y de otras descargas submarinas que se efectuaban en el área. Todo lo anterior, debiendo utilizar los métodos analíticos y de muestreo recomendados por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).

Esta Resolución DGTM Y MM Ordinario N° 12.600/550.- VRS, se mantuvo vigente hasta el 19 de diciembre de 1994, fecha en que se aprobó la Resolución DGTM. Y MM. Ordinario N° 12.600/323 VRS., que establecía los Términos de Referencia para la realización de Estudios de Evaluación de Impacto Ambiental Acuático para Descarga de Residuos Líquidos en el Medio Ambiente Acuático de Jurisdicción Nacional.

Esta nueva norma no solo consideró las bases jurídicas que, hasta ese entonces, establecía la norma sectorial de la Ley de Navegación, sino que incorporó como fundamento de su elaboración, el derecho fundamental establecido en el artículo 19°, N° 8, de la Constitución Política de la República; lo dispuesto en la entonces Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente (Ley N° 19.300), el Convenio Internacional para la Protección del Medio Marino y Zonas Costeras del Pacífico Sudeste de 1981 y su Protocolo para la Protección del Pacífico Sudeste contra la Contaminación Proveniente de Fuentes Terrestres y sus Anexos de 1983; pero, por sobre todo, lo dispuesto en el Título IV del Reglamento para el Control de la Contaminación Acuática18, en cuyo Capítulo 2°, denominado “Del estudio de impacto ambiental acuático”, exige a todo “establecimiento, faena o actividad cuyas descargas de materias, energía o sustancias nocivas o peligrosas de cualquier especie, deban ser evacuadas directa o indirectamente en aguas sometidas a la jurisdicción nacional”, presentar, “sin perjuicio de otras exigencias legales o reglamentarias, una evaluación de impacto ambiental en el medio acuático, conforme a la ubicación del establecimiento o faena y al tipo, caudal y tratamiento del efluente que se evacuará”19. Eso sí, esta evaluación de impacto ambiental en el medio acuático tiene, como objetivo primordial, “pronosticar, sobre bases científicas y técnicas generalmente aceptadas, los riesgos ambientales a corto, mediano y largo plazo que puedan derivarse del funcionamiento del establecimiento, faena o actividad; pero, además, la referida norma reglamentaria exige que “Una vez iniciado el proceso de evacuación de sus desechos deberá determinarse la toxicidad de sus efluentes mediante bioensayos y, posteriormente, mantener un monitoreo periódico de autovigilancia y control”20, lo que constituye en los actuales Programas de Vigilancia Ambiental (PVA) del Medio Marino, que la gran mayoría de los establecimiento ubicados en los márgenes costeros, lacustres y ribereños desarrollan actualmente, con el propósito de dar cumplimiento a la normativa ambiental vigente.

Desde un punto de vista técnico ambiental, los Términos de Referencia (TDR) que fueron promulgados por la Resolución DGTM. Y MM. Ordinario N° 12.600/323 VRS., constituyeron en un verdadero “manual”, “guía” o “directriz” para las organizaciones que han desarrollado estudios en el medio marino y acuático, tendiente a levantar una caracterización completa de esos ecosistemas; pues a los requerimientos que fueron exigidos los PMEIA de 1987, se agregaron exigencias en cuanto a la descripción del proyecto, del área de estudio, estudios de línea de base ambiental, identificación, análisis y valoración de impactos, identificación de disposición final del o de los vertidos, propuestas de medidas de mitigación y la propuesta de un Programa de Vigilancia Ambiental o Monitoreo. Todo lo anterior, con un amplio detalle de su ejecución y contenido, así como la especificación de otros componentes ambientales, como correntometría euleriana o fija y lagrangiana o con derivadores, mediciones de vientos, estudios con trazadores químicos, caracterización de la calidad de la columna de agua y de los sedimentos submareales e intermareales, la caracterización de los residuos a evacuar al medio, la caracterización de comunidades bentónicas submareales e intermareales de los distintos tipos de sustratos (arenoso o blando, rocoso o duro) y además el desarrollo de bioensayos de toxicidad aguda y crónica sobre determinadas especies que fueron expresamente establecidas por la autoridad21.

La periodicidad de estos estudios constituyó otra de las novedades que impuso esta nueva norma, pues estableció que las mediciones lagrangianas se efectuaran en un ciclo completo de mareas (12 horas), debiendo registrarse a intervalos de aproximadamente 10 minutos, siendo seguida la posición de los derivadores por un sistema de GPS diferencia o en su defecto, mediante corte angular de estaciones de teodolitos en vértices de tercer orden geodésico. Además, con relación a la medición de vientos, dispuso que estos se efectuaran en períodos de 30 días y sus análisis debían enfocar la definición de los efectos de las corrientes y la dispersión esperada de contaminantes, con el objeto de pronosticar escenarios diversos cuando exista variabilidad estacional y se hubiese efectuado una sola campaña (verano o invierno).

De manera simultánea al surgimiento de la ya comentada Resolución DGTM. Y MM. Ordinario N° 12.600/323 VRS., de fecha 19 de diciembre de 1994, la DIRECTEMAR, también, promulgó otras dos Resoluciones similares, estas fueron: la Resolución DGTM Y MM. Ordinario N° 12.600/324 VRS. y la Resolución DGTM Y MM Ordinario N° 12.600/325, publicadas con la misma fecha que la antes individualizada 323, las cuales establecieron términos de referencia para los estudios de evaluación de impacto ambiental para Proyectos de Vertimiento de Desechos de Dragado en el medio ambiente acuático de jurisdicción nacional y para los estudios de evaluación de impacto ambiental acuático para Puertos y Terminales Marítimos de jurisdicción nacional, respectivamente.

Estas dos resoluciones, siguieron un mismo esquema asociado a requerimientos técnicos ambientales similares a la establecida en la ya detallada Resolución DGTM Y MM Ord. N° 12.600/323 VRS, pero con la excepción que la Resolución Ordinario N° 12.600/324 VRS, relativo a estudios de vertimiento de desechos de dragado, incluyó aspectos más específicos con respecto a la descripción de los sedimentos a dragar, incluyendo la identificación del volumen y tonelaje de esta faena, superficie de sedimentos que sería dragada, individualización de lugares, puertos y sitios portuarios, tasa de remoción de sedimentos en volumen y tonelaje, elementos y artefactos navales que serían utilizados para la actividad, tiempo de la faena y números de viajes diarios, entre otros datos. Además, dispuso la exigencia de caracterizar química y físicamente el sedimento que sería dragado, incluyendo en este aspecto, los metales pesados contenidos en él, más una línea de base oceanográfica ambiental completa del sitio de vertimiento, siguiendo de esta forma las condicionantes que establece el Convenio sobre Prevención de la Contaminación del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, con sus anexos, de 197222.

Atendiendo a la promulgación del Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (RSEIA), en abril del año 199723, la Autoridad Marítima Nacional decidió dejar sin efecto las Resoluciones DGTM. Y MM. Ordinario N° 12.600/323 VRS, N° N° 12.600/324 VRS, N° 12.600/325 VRS, lo cual fue dispuesto por medio de la Resolución DGTM. Y MM. Ordinario N° 12.600/03PM VRS., de fecha 12 de diciembre de 1997. Con ello, se eliminó la exigibilidad de los términos de referencia que eran aplicables a los proyectos de descargas de fuentes terrestres de contaminación acuática, a los vertimientos de dragados y a los proyecto portuarios y de terminales marítimos, pasando estos instrumentos a constituir documentos de trabajo internos de la Autoridad Marítima, para todos aquellos proyectos o actividades que quedaban fuera de la disposición contenida en el artículo 1° Transitorio del, entonces, Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (RSEIA), conforme fue declarado.

Sin perjuicio de lo anterior, la Resolución DGTM. Y MM. Ordinario N° 12.600/03PM VRS., de 1997, permitió dejar vigente en el ámbito de las descargas de residuos líquidos a un instrumento, previamente aprobado en el año 199524, por medio de la Resolución DGTM Y MM Ord. N° 12.600/422, la que adoptó la “Norma Técnica relativa a la Descarga de Residuos Industriales Líquidos RIL”, predecesora de la actual Norma de Emisión para la Regulación de Contaminantes Asociados a las Descargas de Residuos Líquidos a Aguas Marinas y Continentales Superficiales25.

Atendiendo a la decisión de mantener el contenido de los TDR de las resoluciones 12.600 como documentos de trabajo internos de la Autoridad Marítima, en 1998 la Dirección General del Territorio Marítimo y de Marina Mercante (DIRECTEMAR) publica la Directiva Ordinario N° 01/98, la cual aprobó la “Guía Metodológica de Revisión Técnica Sectorial de Estudios de Impacto Ambiental en el Medio Ambiente Acuático de Jurisdicción Nacional para Proyectos que contemplan “Descargas de Residuos Líquidos, de Puertos y de Terminales Marítimos u Otros”, cuya finalidad original fue de servir como instructivo para las Autoridad Marítimas dependientes26, en su tarea de revisión de los proyectos o actividades sometidas al RSEIA; el cual, sin embargo, se transformó con el tiempo en un instrumento vinculante para todos los titulares y usuarios de estudios de línea de base ambiental marina.

En el año 2001, DIRECTEMAR decide separar la antes individualizada “Guía Metodológica de Revisión Técnica Sectorial de Estudios de Impacto Ambiental en el Medio Ambiente Acuático de Jurisdicción Nacional para Proyectos que contemplan “Descargas de Residuos Líquidos, de Puertos y de Terminales Marítimos u Otros” en dos instrumentos técnicos independientes, la “Guía Metodológica sobre procedimientos y consideraciones ambientales básicas para la descarga de aguas residuales mediante emisarios submarinos, 2001” y la “Guía Metodológica de Revisión Técnica Sectorial de Estudios de Impacto Ambiental en el Medio Ambiente Acuático de Jurisdicción Nacional para Proyectos que Contemplan “Descargas de Residuos Líquidos, de Puertos y Terminales Marítimos u Otros, 2001”. En cada uno de estos, se mantuvo el contenido técnico particular a la materia normada, esto es, a la revisión de estudios de descargas residuales al medio marino, separada de la revisión de estudios de puertos y terminales marítimos, conforme a original del año 1987.

Con el arribo de la única modificación sustancial que ha sufrido la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, en el año 201027, se creó el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y, entre sus obligaciones legales, se le encomendó “uniformar los criterios, requisitos, condiciones, antecedentes, certificados, trámites, exigencias técnicas y procedimientos de carácter ambiental que establezcan los ministerios y demás organismos del Estado competentes, mediante el establecimiento, entre otros, de guías trámite”28, entre los cuales se comprende todo proceso tendiente a evaluar un proyecto sometido al SEIA, incluyendo los aspectos técnicos y ambientales que se han propuesto para el levantamiento de los estudios de líneas de base ambiental, incluyendo la del ámbito marino y costero.

Del mismo modo como fue descrito precedentemente, la misma Ley N° 20.417, que modificó a la Ley sobre Bases Generales del Medio Ambiente, también, creó a la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) y, por cierto, conforma su ley orgánica (LOSMA). En este sentido, la LOSMA otorgó a la SMA la función de “exigir, examinar y procesar los datos, muestreos, mediciones y análisis que los sujetos fiscalizados deban proporcionar de acuerdo a las normas, medidas y condiciones definidas en sus respectivas Resoluciones de Calificación Ambiental o en los Planes de Prevención y, o de Descontaminación que les sean aplicables”, es decir, efectuar la supervisión de todos los procedimientos asociados a los programas de seguimiento o vigilancia ambiental que se enmarquen en lo comprometido por los titulares de las Resoluciones de Calificación Ambiental, incluyendo los PVA y monitoreos del ámbito marino y costero.

En efecto, aun cuando ambas instituciones de carácter ambiental cuentan con las atribuciones para unificar criterios de aquellos monitoreos y mediciones necesarios para la definición de una línea de base ambiental del medio marino y costero o para el seguimiento de un programa de vigilancia ambiental del medio marino y costero, según su competencia específica, lo efectivo es que, a la presente fecha, aún no existen instrumentos jurídicamente vinculantes que regulen uno u otro.

Más recientemente, en el año 2015, la Dirección de Intereses Marítimos y Medio Ambiente Acuático (DIRINMAR), organismo técnico dependiente de la DIRECTEMAR, publicó en su sitio web institucional las “Directrices para la Evaluación Ambiental de Proyectos Industriales de Desalación en jurisdicción de la Autoridad Marítima”, documento de carácter instructivo, cuyo objetivo es el definir los requerimientos básicos que debieran contener los estudios de impacto ambiental (EIA) o las declaraciones de impacto ambiental (DIA) asociados a proyecto de Plantas Desalinizadoras que se instalen en jurisdicción de la Autoridad Marítima.

Al respecto, aun cuando las referidas Directrices de la DIRINMAR no han sido revestidas mediante un documento resolutorio de parte de la DIRECTEMAR, que les otorgue una fuerza vinculante con las facultades ambientales sectoriales que posee la Autoridad Marítima, desde un punto de vista práctico han sido consideradas como “necesarias” para que un proyecto logre cumplir con los requerimientos técnicos que son exigidos por la Autoridad Marítima en su aprobación dentro del SEIA.

Lo mismo ha ocurrido con la exigibilidad de algunas publicaciones técnicas que ha emitido el Servicio Hidrográfico y Oceanográfico de la Armada de Chile (SHOA), en términos de su aplicabilidad más recurrente en estudios de línea de base ambiental del medio marino por parte de la Autoridad Marítima Nacional, aun cuando no existe instrumento jurídico que obligue a su aplicación.

CONCLUSIONES

En consecuencia, aun cuando nuestro país tuvo procesos innovadores, a principio de los noventa, en cuanto a criterios para el monitoreo del medio ambiente marino y costero, los cuales se ajustaron a los estándares internacionales de organizaciones muy reconocidas, tales como el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente o el CONPACSE de la Comisión Permanente del Pacífico Sur, y considerando que, desde el punto de vista de la institucionalidad ambiental, hemos logrado avanzar en la creación de servicios públicos facultados de atribuciones destinadas a mantener procedimientos técnicos en el mismo sentido de lo expuesto anteriormente; lo cierto es que en la actualidad no existen estándares o términos de referencia que permitan a los usuarios o titulares de proyectos adoptar de manera unificada procedimientos que lleven a realizar mediciones, muestreos o estudios en el medio ambiente marino, creando con ello incertidumbre técnica y/o científica de los métodos que son aplicados por los usuarios versus lo exigido por los organismos de la Administración del Estado con competencia en esta materia, elevando consiguientemente la incerteza técnica y jurídica del resultado de estas evaluaciones.