Аграрное законодательство зарубежных стран и России
- -
- 100%
- +
© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 2013
Введение
Проблемы развития сельского хозяйства, обеспечения продовольственной безопасности в России являются в настоящее время, как никогда, актуальными. Сложные природно-климатические условия нашей страны, основная часть территории которой находится в зоне рискованного земледелия, создают объективные трудности для развития аграрного производства, а субъективные сложности связаны с многочисленными социально-экономическими потрясениями последнего столетия, среди которых войны, массовая коллективизация, ликвидация индивидуального крестьянского хозяйствования, затем послеперестроечная скоропалительная аграрная реформа с расформированием колхозов и совхозов, нелегкий переход к рыночной экономике, – все это привело к тому, что в российском аграрном секторе экономики в последнее двадцатилетие сложилась достаточно тяжелая ситуация, когда немало сельскохозяйственных товаропроизводителей функционирует на грани банкротства. Серьезные усилия государства, в том числе путем оказания прямой финансовой поддержки таким товаропроизводителям, позволили эту ситуацию несколько улучшить, однако не подлежит сомнению необходимость дальнейших планомерных действий по подъему сельского хозяйства, и не последнюю роль в этом играет дальнейшее совершенствование аграрного законодательства.
Возможности и направления правового регулирования отношений в области сельского хозяйства исследуются в российской юридической литературе. Однако достаточно часто и при теоретическом исследовании состояния и перспектив развития аграрного законодательства, и особенно в законопроектной практике возникает вопрос о том, как аналогичные вопросы регулируются за рубежом. Опыт иностранных государств тем более интересен, что сельское хозяйство имеет целый ряд общих для любой страны свойств – таких, как зависимость от погодных условий, сезонный характер производства, использование природных ресурсов (в первую очередь – земли и главного ее качества, каким является почвенное плодородие); развитие сельского хозяйства всегда связано с обеспечением занятости сельского населения, сохранением традиционного образа жизни, природных ландшафтов. Нельзя не отметить также, что многие страны в отличие от России имеют многолетний опыт развития фермерских хозяйств и сельскохозяйственных кооперативов, который заслуживает своего изучения; в то же время государства, прошедшие этап социалистического пути развития, столкнулись с аналогичными российским проблемами перехода к рыночным отношениям, и найденные ими способы их решения также чрезвычайно интересны.
Общемировые проблемы, происходящие процессы глобализации – еще один повод обратиться к зарубежному законодательству. Так, в развитых странах все большее значение приобретает обеспечение населения экологически чистыми продуктами питания, контроль за качеством и безопасностью сельскохозяйственной продукции; при этом происходящие процессы изменения климата на планете, частые природные катаклизмы (такие, например, как засухи и наводнения) заставляют задуматься о необходимости создания запасов продовольствия. Планируемое вступление России во Всемирную торговую организацию также потребует гармонизации ее законодательства с нормами международного права.
Однако, несмотря на имеющуюся потребность в сравнительно-правовых исследованиях по аграрной проблематике, они до сих пор почти не проводились[1], поэтому авторами настоящей работы и была поставлена задача в рамках одной книги осветить состояние и наиболее актуальные вопросы как российского, так и зарубежного аграрного законодательства. При этом были выбраны именно те проблемы и направления правового регулирования, которые, на наш взгляд, являются наиболее специфичными для сельского хозяйства: это принципы и направления реализации аграрной политики государств, осуществление государственной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей, закрепление в законодательстве особенностей правового статуса аграрных формирований и индивидуальных хозяйств, правовой режим использования и охраны сельскохозяйственных земель. Сознательно оставлены за рамками исследования такие вопросы, как, например, договорные отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей, поскольку, на наш взгляд, на сегодняшний день они как в России, так и за рубежом не имеют особой специфики по сравнению с договорами с участием иных физических и юридических лиц. Не включена в книгу также несомненно интересная тема о стандартах качества сельскохозяйственной продукции – во-первых, из-за объемности требующего специального исследования материала, во-вторых, потому, что она во многом выходит за пределы национальных законодательств, так как, например, в Европейском союзе приняты единые стандарты.
Поскольку в разных странах подходы к пониманию того, какие именно сферы деятельности относятся к сельскому хозяйству – и соответственно требуют специальных средств правового регулирования, – несколько отличаются, в гл. 1 мы постарались сопоставить эти подходы исходя из определений, даваемых в нормативных актах тех или иных государств.
Поскольку для России актуален вопрос о дальнейшем развитии и совершенствовании системы аграрного законодательства – в частности, в правовой литературе, прессе, на научных конференциях активно обсуждается вопрос о целесообразности разработки аграрного кодекса, – особое внимание в гл. 1 данной монографии уделено системе законодательства, регулирующего отношения в области сельского хозяйства, в разных странах, содержанию и структуре законов о сельском хозяйстве или аграрных кодексов в тех странах, где они имеются.
Следует заметить, что в данной книге охвачены, разумеется, не все страны мира, однако представленная выборка, на наш взгляд, позволяет получить представление о разных и достаточно характерных законодательных подходах к регулированию аграрных отношений. Представлены подробно Великобритания, Венгрия, Соединенные Штаты Америки, Франция, Хорватия, Чехия, Швейцария, а также страны, входящие в Содружество Независимых Государств, – Украина, Беларусь. При этом в количественном отношении значительную часть текста занимает анализ правовых проблем и имеющихся нормативных положений, касающихся сельского хозяйства, именно в России, поскольку изучение зарубежного законодательства, по нашему мнению, основной целью имеет все же поиск положительного опыта, который был бы в какой-то мере полезен для нашей страны.
При написании книги учитывалась также недостаточность имеющихся публикаций, в которых анализировалось бы современное зарубежное аграрное законодательство с учетом самых последних изменений, по_этому, хотя работа заявлена как монография, авторы старались придерживаться доступного и информативного стиля, соответственно она может быть использована также и в учебном процессе, и в практической деятельности – в частности, в законопроектной работе.
Глава 1
Общая характеристика аграрного законодательства в России и зарубежных странах
§ 1. Понятие «сельское хозяйство» как предмет регулирования в российском и зарубежном праве
В России под сельским хозяйством традиционно понимается деятельность по производству продукции растениеводства и животноводства.
Наряду с этим применяется более широкий термин – «агропромышленный комплекс» (АПК). В это понятие включаются также отрасли, непосредственно связанные с сельским хозяйством. Как правило, это закупка сельскохозяйственной продукции, ее промышленная переработка, агрохимическое обслуживание сельского хозяйства, снабжение сельскохозяйственной техникой, иногда также торговля сельскохозяйственной продукцией и производство сельскохозяйственной техники. Сельское хозяйство стало рассматриваться в рамках агропромышленного комплекса с 70–80-х гг. прошлого века, когда было признано, что решать проблемы сельского хозяйства нельзя отдельно от смежных отраслей, осуществляющих закупку, транспортировку, хранение, продажу, переработку сельскохозяйственной продукции, поставку сельскохозяйственной техники. На этой основе был принят целый ряд управленческих решений: в 1985 г. министерства сельского хозяйства, плодоовощного хозяйства, мясной и молочной промышленности, пищевой промышленности, сельского строительства и Госкомитет по производственно-техническому обеспечению сельского хозяйства были объединены в Государственный агропромышленный комитет (Госагропром СССР) с передачей ему также ряда функций министерств: заготовок, легкой промышленности, мелиорации и водного хозяйства; была также попытка объединить сельскохозяйственные, заготовительные, перерабатывающие сельхозпродукцию предприятия каждого административного района в единую структуру – так называемые районные агропромышленные объединения (РАПО). Однако ожидаемого эффекта такие меры не дали, наоборот, привели к разрастанию управленческого аппарата. Тем не менее начиная с этого периода агропромышленный комплекс используется в законодательстве как самостоятельный объект правового регулирования, включающий сельское хозяйство и связанные с ним отрасли, хотя четкого перечня таких «примыкающих» к сельскому хозяйству отраслей не существует.
Федеральный закон от 14 июля 1997 г. № 100-ФЗ «О государственном регулировании агропромышленного производства», который в течение ряда лет являлся одним из центральных актов аграрного законодательства (утратил силу с 1 января 2005 г. в связи с принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О развитии сельского хозяйства»), не давал прямого определения агропромышленного комплекса, однако в его ст. 1 было зафиксировано, что государственным регулированием агропромышленного производства признается экономическое воздействие государства на производство, переработку и реализацию сельскохозяйственных продукции, сырья и продовольствия, включая рыбу и морепродукты, а также на производственно-техническое обслуживание и материально-техническое обеспечение агропромышленного производства.
До сих пор действует Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. № 1490-1 «О приоритетном обеспечении агропромышленного комплекса материально-техническими ресурсами»[2]. Данным Законом установлено, что его действие распространяется в том числе на научные, учебные, проектно-конструкторские (экспериментальные) учреждения, перерабатывающие, машиностроительные, ремонтно-технические, строительные и другие предприятия и организации агропромышленного комплекса, предприятия – изготовители продукции, а также транспортные организации, обеспечивающие перевозки этой продукции; предприятия и организации системы материально-технического обеспечения агропромышленного комплекса. Таким образом, здесь в качестве агропромышленного комплекса рассматривается более широкий круг отраслей, чем в Федеральном законе «О государственном регулировании агропромышленного производства».
В настоящее время правовое регулирование сельского хозяйства в рамках комплексных отношений в агропромышленной сфере сохраняется, о чем говорит отчасти и то, что приоритетный национальный проект назван «Развитие агропромышленного комплекса»[3].
В последнее время, в том числе в законодательстве, все чаще употребляются понятия «агропродовольственный комплекс», «агропродовольственная политика», «агропродовольственный рынок». При этом агропродовольственный комплекс обычно рассматривается как отрасли, связанные непосредственно с производством продуктов питания (поскольку сельское хозяйство занимается производством и технических культур, и сырья, не используемых в качестве продуктов питания, например, лен, хлопок, табак и др.). Соответственно если аграрная политика – это осуществляемые государством меры по увеличению сельскохозяйственного производства, созданию условий для эффективной деятельности сельскохозяйственных товаропроизводителей, социальному развитию села, то, когда речь идет об агропродовольственной политике, делается акцент именно на вопросах производства продовольствия и обеспечения им населения, в том числе учитывается и аспект обеспечения продовольственной безопасности.
Легальное определение сельского хозяйства впервые в российском законодательстве было введено Федеральным законом от 29 декабря 2006 г. № 264-ФЗ № 264-ФЗ «О развитии сельского хозяйства», который рассматривает сферу развития сельского хозяйства как экономическую деятельность по производству сельскохозяйственной продукции, оказанию услуг в целях обеспечения населения российскими продовольственными товарами, промышленности сельскохозяйственным сырьем и содействия устойчивому развитию территорий сельских поселений и соответствующих межселенных территорий.
При этом в целях указанного Закона сельскохозяйственным производством признается совокупность видов экономической деятельности по выращиванию, производству и переработке соответственно сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, в том числе оказание соответствующих услуг. Важным является также признание законодательством определенных видов продукции сельскохозяйственной, однако в настоящее время Правительством РФ утверждается перечень такой продукции только для целей признания хозяйствующих субъектов сельскохозяйственными товаропроизводителями (поскольку в соответствии со ст. 3 Федерального закона «О развитии сельского хозяйства» таковыми признаются организации и индивидуальные предприниматели при условии, что в их доходе от реализации товаров (работ, услуг) доля дохода от реализации сельскохозяйственной продукции составляет не менее 70 % за календарный год). Перечень сельскохозяйственной продукции, производство, первичную и последующую (промышленную) переработку которой осуществляют сельскохозяйственные товаропроизводители[4], включает сельскохозяйственные культуры – зерновые и зернобобовые, технические, клубнеплодные, овощные, бахчевые, кормовые, продукцию садов, виноградников, многолетних насаждений и цветоводства, семена, сеянцы, саженцы деревьев и кустарников; продукцию животноводства (скотоводства, свиноводства, овцеводства, козоводства, птицеводства, коневодства, оленеводства и верблюдоводства, кролиководства, пушного звероводства, охотничьего хозяйства, рыбоводства, пчеловодства, шелководства, а также биопродукцию), продукцию мясной, рыбной, консервной, масложировой, молочной, мукомольно-крупяной, комбикормовой, чайной и винодельческой промышленности.
Существует, однако, ряд отраслей, близких непосредственно к сельскохозяйственному производству, но не являющихся, строго говоря, сельскохозяйственными, управление которыми отнесено к ведению государственного органа, уполномоченного в области сельского хозяйства (в настоящее время им является Минсельхоз России). Это, в частности, охотничье хозяйство (охота как вид деятельности осуществляется не столько с целью получения продуктов питания, сколько является видом проведения досуга, спорта), рыболовство (в отличие от рыбоводства, т. е. разведения рыб в искусственных водоемах, которое, несомненно, является сельскохозяйственной деятельностью). Лесное хозяйство никогда не признавалось видом сельскохозяйственной деятельности и не является им в настоящее время, однако утвержденным 12 июня 2008 г. Положением о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации это министерство определено в качестве федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции в том числе по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Находящееся в ведении Минсельхоза Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по реализации государственной политики, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений.
В разные годы российским законодательством рыболовецкие хозяйства то признавались, то не признавались в качестве сельскохозяйственных организаций, охотничьи хозяйства и лесхозы к таковым не относятся.
Соответственно отношения в области охоты регулируются в России в основном законодательством о животном мире, отношения в области использования лесов – лесным законодательством.
Устойчивое развитие сельских территорий (УРСТ) – новое понятие для нашего законодательства, введенное Федеральным законом «О развитии сельского хозяйства», который понимает под устойчивым развитием сельских территорий их стабильное социально-экономическое развитие, увеличение объема производства сельскохозяйственной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель. УРСТ, таким образом, выходит за пределы сельскохозяйственного производства, но охватывается воздействием государственной аграрной политики (которая в соответствии со ст. 5 упомянутого Федерального закона представляет собой составную часть государственной социально-экономической политики, направленной на устойчивое развитие сельского хозяйства и сельских территорий) и регулируется соответственно аграрным законодательством.
Близкий к изложенному выше подход к пониманию сельского хозяйства как сферы правового регулирования наблюдается в законодательстве стран СНГ.
Исчерпывающего определения сельского хозяйства законодательство Украины не содержит. Однако нормативные правовые акты содержат указание на то, что сельское хозяйство в Украине является частью агропромышленного комплекса и обеспечивает продовольственную безопасность, независимость страны, формирует 17–18 % ее валового внутреннего продукта и приблизительно 60 % фонда потребления населения. Кроме того, аграрный (сельскохозяйственный) сектор является одним из бюджетоформирующих секторов национальной экономики, часть которого в сводном бюджете Украины за последние годы составляет 9–10 %, а также занимает второе место среди секторов экономики в товарной структуре экспорта.
Проанализировав указанные законодательные акты Украины, можно прийти к выводу, что под сельским хозяйством понимают отрасль экономики (народного хозяйства), в рамках которой осуществляют общественно-полезную деятельность сельскохозяйственные предприятия разных организационно-правовых форм, предусмотренных законами Украины, крестьянские и другие хозяйства, которые занимаются производством, выращиванием, переработкой и сбытом сельскохозяйственной продукции. В качестве ключевых в этом понятии выделяются дефиниции «сельскохозяйственный товаропроизводитель» и «сельскохозяйственная продукция». Сельскохозяйственная деятельность — это общественно-полезная деятельность сельскохозяйственных предприятий, осуществляемая в разных организационно-правовых формах, по производству, выращиванию и переработке сельскохозяйственной продукции с целью ее дальнейшей реализации на платной основе.
Нормативные акты Республики Беларусь понятия «сельское хозяйство» не содержат, но устанавливают, что сельскохозяйственное производство – деятельность, обеспечивающая получение выращенной или произведенной сельскохозяйственной продукции необходимого ассортимента и качества. Сельскохозяйственная организация – юридическое лицо, основным видом деятельности которого является выращивание (производство или производство и переработка) сельскохозяйственной продукции, выручка от реализации которой составляет не менее 50 % от общей суммы выручки. Таким образом, сельскохозяйственная деятельность — это осуществление сельскохозяйственными организациями выращивания, производства и переработки сельскохозяйственной продукции.
В других европейских государствах чаще всего понятие «сельское хозяйство» как предмет правового регулирования охватывает как непосредственно производство сельскохозяйственной продукции (растениеводство и животноводство), так и деятельность, непосредственно с ним связанную; чаще всего это лесное и охотничье хозяйство, а в ряде случаев первичная переработка сельскохозяйственной продукции, оказание услуг сельскохозяйственным товаропроизводителям.
Так, в Хорватии Закон о сельском хозяйстве от 9 декабря 2009 г. определяет «сельское хозяйство как стратегический вид деятельности, который своей хозяйственной, экологической и социальной ролью способствует устойчивому развитию Республики Хорватия» (ст. 2).
По Закону о сельском хозяйстве данный вид деятельности включает растениеводство и животноводство, а также связанную с ними сферу услуг.
Под сельскохозяйственной продукцией понимается продукция растениеводства и животноводства и ее первичная переработка.
Основными формами ведения сельскохозяйственной деятельности являются семейное крестьянское хозяйство, торговое товарищество, кооператив (задруга), ремесленное хозяйство, индивидуальный предприниматель и иные юридические лица, занимающиеся сельскохозяйственной деятельностью.
В Венгерской Республике понятие сельскохозяйственной деятельности дается в Законе LV 1994 г. о пахотных землях[5] (с посл. изм.), в соответствии с положениями которого сельскохозяйственной деятельностью считается сфера производства, охватывающая растениеводство, садоводство, животноводство, рыболовство, рыбоводство, охотничье хозяйство, лесоводство, а также ведение смешанной хозяйственной деятельности.
В Германии Закон о мерах по улучшению аграрной структуры и о защите сельскохозяйственных и лесохозяйственных предприятий определяет сельское хозяйство как земледелие и связанное с использованием земли содержание животных в целях получения продуктов растениеводства и животноводства, в частности полеводство, луговое хозяйство, садоводство, овощеводство и виноделие, а также рыболовство во внутренних водах.
В некоторых землях также приняты законы о сельском хозяйстве. Так, Закон земли Баден-Вюртемберг от 14 марта 1972 г. о сельском хозяйстве и агрикультуре[6] устанавливает, что сельское хозяйство и лесное хозяйство являются экономической основой общества. Задачами сельского хозяйства являются производство безопасных продуктов питания и в достаточном количестве, оформление и забота о ландшафтах, другие меры. Сельское хозяйство в смысле этого закона – это земледелие с целью получения продуктов растениеводства, включая садоводство, овощеводство, виноделие, связанное с земледелием животноводство, а также рыболовство и пчеловодство.
В Италии до 2001 г. сельскохозяйственной деятельностью считалась деятельность, направленная на возделывание земель, лесоводство, животноводство и связанные с этим виды деятельности. Связанными с сельскохозяйственной являются виды деятельности, направленной на переработку или реализацию сельскохозяйственной продукции, если такие виды деятельности присущи обычному ведению сельского хозяйства (согласно определению, приведенному в ст. 2135 Итальянского гражданского кодекса).
Согласно ст. 2135 ИГК в новой редакции аграрным предпринимателем является лицо, занимающееся одним из следующих видов деятельности: возделывание земель, лесоводство, животноводство, а также деятельностью, связанной с этими видами.
Под возделыванием земель, лесоводством и животноводством понимаются виды деятельности, направленные на поддержание и развитие биологического цикла или одной из фаз такого цикла растительного или животного характера, при осуществлении которых используются или могут использоваться земля, лес или воды, как пресные и соленые, так и морские.
Под сопутствующими видами деятельности понимаются виды деятельности, осуществляемые тем же аграрным предпринимателем и направленные на переработку, хранение, обработку, реализацию и использование продукции, в основном полученной в результате возделывания земель, лесоводства или животноводства, а также виды деятельности, направленные на предоставление товаров и оказание услуг посредством преимущественного использования оборудования и ресурсов хозяйства, обычно задействованных в сельскохозяйственной деятельности, в том числе деятельность по использованию территории и сельского и лесного наследия[7], а также по приему и размещению гостей согласно определению, приведенному в законе.
Впервые в качестве сельскохозяйственной деятельности стала рассматриваться деятельность по использованию территории и наследия сельскохозяйственных угодий и была признана многосторонняя (многофункциональная) сторона сельскохозяйственной деятельности. Основным нововведением указанного закона стало поддержание в правовом плане основных видов деятельности, направленных на использование всего производственного цикла предприятия и регулирование отношений с рынком и потребителями. Многофункциональность, в частности, проявилась в признании аграрного туризма (в дальнейшем был принят Закон от 20 февраля 2006 г. № 96 «Об аграрном туризме»)[8].