Комментарий к Федеральному закону «О противодействии коррупции» (постатейный)

Авторский коллектив

Алихаджиева Инна Саламовна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – ст. 1 и 13 (в соавторстве с Липатовым Э.Г.);

Велиева Джамила Сейфаддин кызы, кандидат юридических наук, доцент, заведующая кафедрой конституционного права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – ст. 4 и 5;

Комкова Галина Николаевна, доктор юридических наук, профессор, декан юридического факультета и заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского, депутат Саратовской областной Думы – вступительное слово;

Липатов Эдуард Георгиевич, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – ст. 2, 3, 13 (в соавторстве с Алихаджиевой А.С.), 14 (в соавторстве с Чанновым С.Е.);

Наумов Сергей Юрьевич, доктор исторических наук, профессор, ректор Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, член экспертно-консультативного совета Фонда «Антикоррупция» – введение;

Пресняков Михаил Вячеславович, кандидат философских наук, доцент, доцент кафедры гражданского процесса, трудового и экологического права Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – ст. 8, 9, 12 (в соавторстве с Чанновым С.Е.);

Филатова Анна Валерьевна, кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина, адвокат, руководитель Центра независимой правовой экспертизы – ст. 7;

Чаннов Сергей Евгеньевич, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного права и государственного строительства Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина – ст. 6, 10—12 (в соавторстве с Пресняковым М.В.), 14 (в соавторстве с Липатовым Э.Г.).

Вступительное слово

Слово «коррупция» происходит от латинского coruptio – портить, развращать, подкупать. Коррупция угрожает основанной на верховенстве закона устойчивости демократических институтов, конституционным принципам равенства и социальной справедливости, нормальному становлению рыночной экономики, становится причиной как моральных, так и социальных потрясений.

Особое значение коррупция приобретает в современной России, которая находится в сложных экономических и социальных условиях. Профессор И. Мени по этому поводу отмечает: «Современная коррупция не столь уж отличается от «старой», но ныне для ее развития сложилась особенно благоприятная атмосфера: переход от командной экономики к рыночной, появление новых «правил игры», эрозия традиционных ценностей придают этому феномену необыкновенно острый характер».[1]

То, что 75,9% россиян в большей или меньшей степени уверены в коррумпированности власти на всех уровнях[2] является стереотипом массового сознания. Это отрицательно влияет на имидж страны, негативно воспринимаемый как самими россиянами, так и иностранцами – потенциальными инвесторами, предпринимателями, туристами. Таким образом, борьба с коррупцией является не только внутренними делом России, но и явлением, имеющим международный аспект.

Коррупция прежде всего посягает на принцип справедливости, который, по мнению Л.С. Явича, выражается в равном юридическом масштабе поведения и в строгой соразмерности юридической ответственности допущенному правонарушению.[3]

Явления коррупции уничтожают веру человека в справедливый окружающий их мир. Ведь каждый человек безотчетно убежден, что мир устроен гармонично и любой получает в жизни то, чего заслуживает своими личностными качествами и своим поведением. Как отмечает Н.С. Бондарь: «Справедливость – одновременно и правовой принцип, и нравственно-этическая категория. В совокупности со свободой и требованиями равенства она представляет собой действенный социальный фактор, нормирующий, упорядочивающий социальную жизнь».[4]

Если человек незаслуженно получает то, что ему не положено, то картина гармоничности мира для окружающих его людей рушится. Феномен коррупции отрицательно влияет на общую обстановку в стране и обществе. Ведь жить с сознанием того, что окружающая тебя действительность несправедлива, добродетель в ней не всегда вознаграждена, а нередко бывает и попрана, строить какие-либо планы, надеяться на светлые перспективы, невозможно. Коррупция, таким образом, лишает народ будущего, ведет к упадку и деградации нации.

Коррупционная деятельность способствует необоснованному увеличению объема прав и свобод одних лиц перед другими (например, при незаконном получении земельного участка или здания в аренду). Коррупция – это прежде всего не предусмотренное законом предоставление и использование объектов материального мира и нематериальных преимуществ, благ в результате реализации публичных полномочий либо с использованием своего служебного положения должностными лицами[5]. В результате несправедливого распределения материальные и иные ценности сосредоточиваются в руках небольшой группы людей, провоцируя большинство на социальный взрыв. Такая дискриминация и есть грубое нарушение принципа равенства всех перед законом, которое способствует недоверию как к самому государству, так и к его носителям – государственным служащим. Как отмечает И.С. Морозова: «Незаконные привилегии являются своего рода неписанными решениями, основанными на субъективных усмотрениях конкретного должностного лица, улучшающими положение отдельных субъектов сверх установленной меры, нарушающими важнейшие принципы права»[6]. Эти принципы прежде всего закрепляются в законодательстве, которое должно носить антикоррупционной характер и соответствовать международным обязательствам России.

Реализация антикоррупционной законодательной программы должна подкрепляться подготовкой и принятием нормативных актов, охватывающих различные сферы регулирования, так или иначе связанные с посягательством на принцип равенства всех перед законом. Прав Н.И. Матузов отмечая, что закон может быть наполнен различным содержанием, что он может как выражать идеалы добра, равенства и справедливости, так и служить проводником эгоистических интересов.[7]

Борьба с коррупцией требует системного подхода, поскольку данное явление – нарушение порядка управления государством. Помимо выработки плана борьбы с ней необходимы усилия не только органов государства, но и гражданского общества для обеспечения принципа равенства перед законом и судом.

В этом смысле принятие Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[8] является важным шагом по нормализации общественных отношений в данной сфере. Казалось бы: зачем нужен данный Закон, разве не содержит действующее законодательство норм, устанавливающих различные виды ответственности за взятку, коммерческий подкуп, злоупотребление полномочиями и т. п.? Безусловно, все это так, однако помимо карательных функций государство и право должны обеспечивать профилактику, предупреждение коррупции. А вот для этого требуется целый комплекс мер, позволяющих обеспечить недопущение коррупционного поведения, а также своевременное выявление и пресечение фактов подобных действий. Интенция подобных организационно-правовых механизмов содержится в данном Законе.

Коррупция как социальное явление требует не только внимательного и тщательного научного исследования ее причин и проявлений, но и мобилизации усилий органов государства и институтов гражданского общества по преодолению условий и последствий ее существования. Необходимо подключать средства массовой информации (СМИ) как один из эффективных инструментов гражданского общества для воспитания неприятия коррупционной деятельности, осуждения коррупционеров. Причем антикоррупционное воспитание должно начинаться еще в школе, где детей должны учить противостоять вымогателям взяток. Пока же взяточников рассматривают в качестве удачливых дельцов, которые могут «решить любой вопрос», все дело в его цене. Антикоррупционное воспитание – тяжкий и кропотливый труд, который в конце концов должен привести к тому, что и давать и брать взятки станет недостойно и невыгодно для любого гражданина, какую бы он должность ни занимал.

Понятие равенства перед законом выступает в качестве базового принципа правового государства, сущность которого заключается в одинаковом положении людей по закону. Нарушение данного фундаментального политического и правового принципа влечет соответствующее нарушение других правовых норм и институтов. Здесь можно говорить о предании интересов государства, отказе от независимости судей, посягательстве на свободу предпринимательской деятельности, о незаконном получении образования и других искажениях. Именно поэтому в целях сохранения дееспособного сильного российского государства его органы обязаны принимать меры по противодействию коррупции и обеспечению реализации конституционного принципа равенства. Ведь коррупция не только негативно влияет на экономику, ослабляет государственные институты, приводит к неэффективности государственной власти, снижает инвестиционную привлекательность государства, но и, что более важно, является прямым или косвенным нарушением равенства прав и свобод человека, являющегося базовым принципом правового демократического государства. Конституционный принцип равенства перед законом и судом будет находиться под угрозой до тех пор, пока не будут созданы надежные правовые, экономические, административно-организационные и иные нормы, процедуры и механизмы борьбы с коррупцией, пока государство и гражданское общество не найдут пути эффективного взаимодействия в борьбе с коррупцией.

Декан юридического факультета Саратовского государственного университета им. Н.Г. Чернышевского,

депутат Саратовской областной Думы,

доктор юридических наук,

профессор Г.Н. КОМКОВА

Введение

Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен, являясь постоянным (хотя и нежеланным) спутником государства. Хорошо известно, что еще Законами Хаммурапи (почти 4 тыс. лет назад) предусматривалось наказание за взяточничество. Одно из древнейших упоминаний о коррупции встречается в клинописях древнего Вавилона. Массовые проявления коррупции зафиксированы в исторических документах, касающихся вавилонского пленения евреев в 597—538 гг.

Великий древнегреческий философ Аристотель писал: «Самое главное при всяком государственном строе – это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться».

Причины возникновения коррупции различны в разные периоды и эпохи, но связь ее с государственным аппаратом неизменна. Сложно сказать, можно ли победить коррупцию полностью. Однако предпринимать меры юридического, экономического и организационного характера для минимизации этого социального явления необходимо для любого государства, являющегося правовым.

Для российского общества проблема коррупции приобрела особую значимость, поскольку масштабы коррупции в стране достигли уровня социального бедствия. В Национальном плане противодействия коррупции, утвержденном Президентом РФ 31 июля 2008 г. № Пр-1568[9], констатируется, что несмотря на предпринимаемые меры, коррупция, являясь неизбежным следствием избыточного администрирования со стороны государства, по-прежнему серьезно затрудняет нормальное функционирование всех общественных механизмов, препятствует проведению социальных преобразований и повышению эффективности национальной экономики, вызывает в российском обществе серьезную тревогу и недоверие к государственным институтам, создает негативный имидж России на международной арене и правомерно рассматривается как одна из угроз безопасности Российской Федерации.

Заметный рост коррупции в России отмечают как российские исследователи фонда «Индем», так и международные неправительственные организации. По данным международной антикоррупционной неправительственной организации «Трансперенси Интернешнл», по индексу восприятия коррупции в 2008 г. из 180 стран Россия заняла 147-е место.

В этих условиях принятие Федерального закона «О противодействии коррупции» является мерой, которую ждали много лет. Судьбу этого законодательного акта не назовешь простой. Проект закона о борьбе с коррупцией несколько раз принимался к рассмотрению Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации еще в 90-е годы XX в. Наконец, в 1997 г. Президент РФ отклонил уже принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» остановились на первом чтении во все той же Государственной Думе. И лишь в конце 2008 г. указанный нормативный акт удалось довести до логического завершения – подписания его Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым.

Характеризуя Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» следует подчеркнуть, что это в значительной мере, не только нормативно-правовой, но и программный документ. Он определяет основные направления государственной деятельности в сфере борьбы с коррупцией, устанавливает сферу применения антикоррупционной политики (в первую очередь как сферу служебных отношений), фиксирует социальные ожидания в данном виде деятельности. И именно с этих позиций следует оценивать определенную критику, последовавшую после его принятия и касающуюся предполагаемых сложностей с его реализацией. Являясь нормативным актом программного характера, комментируемый Закон, естественно, требует для своего осуществления принятия ряда развивающих его положения документов. В силу этого – это акт систематизации различных норм права, имеющих целью борьбу с коррупцией. Появление комментируемого Закона является первым шагом в формировании самостоятельной отрасли законодательства по противодействию коррупции. Закон определяет ряд противоправных деяний, содержащихся в действующем законодательстве в качестве коррупционных, содержит формулировки основных понятий, дефиниций, принципов. Намечен круг нормативных правовых актов, совершенствование которых приведет к снижению рисков коррупциогенности.

В то же время следует отметить, что комментируемый Закон выступает и актом прямого регулятивного действия, что повышает его социальную ценность. Многие содержащиеся в этом документе ограничения, запреты, обязанности непосредственно начнут применяться в системе государственной и муниципальной службы в самое ближайшее время.

Все это позволяет нам говорить о том, что рассматриваемый Закон выступает системообразующим звеном правовой основы противодействия коррупции.

Ректор Поволжской академии государственной службы им. П.А. Столыпина,

член экспертно-консультативного совета фонда «Антикоррупция»,

доктор исторических наук,

профессор С.Ю. НАУМОВ

Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»

Принят Государственной Думой 19 декабря 2008 г. Одобрен Советом Федерации 22 декабря 2008 г.

Настоящим Федеральным законом устанавливаются основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

Статья 1. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе

Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:

1) коррупция:

а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;

б) совершение деяний, указанных в подпункте «а» настоящего пункта, от имени или в интересах юридического лица;

2) противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

В комментируемой статье раскрывается содержание основных терминов Закона. Включение в его текст статьи, посвященной понятиям и терминам, способствует их единообразному уяснению, что должно исключать произвольное, субъективное толкование отдельных положений Закона. В первой статье выделено всего два понятия, которые участвуют в построении других норм комментируемого Закона.

1. Основополагающим понятием всего Закона выступает коррупция, под которой понимаются злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами, а также совершение перечисленных деяний от имени или в интересах юридического лица. По замыслу авторов долгожданная новелла призвана устранить правовой пробел в понимании коррупции и восполнить образовавшийся законодательный вакуум в сфере противодействия коррупции. Однако, к сожалению, законодатель не избежал экспериментов в сфере регулирования содержания основополагающих терминов Закона. При анализе юридического наполнения категории «коррупция» очевидны неточность законодательных формулировок, многозначность употребляемых в определении понятий, наличие коллизий с другими нормативными положениями уголовного закона, что чревато определенными сложностями в правоприменении и ошибками в уголовно-правовой оценке содеянного. Речь идет о терминологических недостатках нормы, которая в силу заимствования должностных составов из уголовного законодательства говорит об ограниченности базового понятия Закона. Законодатель свел понятие коррупции к простому перечислению посягательств, составляющих суть должностной преступности, казалось бы, конкретизирующих, а по сути подменяющих понятие коррупции. И первое, на что обращает внимание норма-дефиниция, – это отсутствие среди коррупционных преступлений составов превышения должностных полномочий, нецелевого расходования бюджетных средств, нецелевого расходования средств государственных внебюджетных фондов и незаконного участия в предпринимательской деятельности[10]. Такая избирательность правотворца, признавшего коррупционными из всего многообразия должностных преступлений только три, наводит на мысль об отсутствии сколько-нибудь четкого представления о возможных формах проявления и разновидностях коррупционных актов. По общему правилу термины, наличие которых определяется уголовно-правовой нормой, учитывающей их важность для понимания преступного характера соответствующего поведения, должны иметь идентичное содержательное отражение в иных отраслях законодательства. При этом реформирование такого рода термина или понятия в процессе правотворческой деятельности в иной отрасли законодательства должно влечь соответствующие корректировки в норме Уголовного кодекса (УК)[11]. К сожалению, как показывает законодательная практика, это соблюдается далеко не всегда. Непонятно, например, почему законодатель использует в определении коррупции словосочетание «злоупотребление служебным положением», хотя в УК РФ подразумеваемый состав звучит как «злоупотребление должностными полномочиями» (ст. 285 УК РФ).

Исходя из принципа точности и определенности терминологии формулировка коррупции может быть подвергнута критике в силу довольно узкого ее понимания и причисления к должностным преступлениям, посягающим на государственную власть, интересы государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Следует обратить внимание, что понятие коррупции сформулировано таким образом, что, по сути, коррупция как преступное поведение трактуется как обычное взяточничество, целью которого объявлено получение выгоды имущественного характера. Существует значительное множество форм коррупции, не попадающих под указанное определение. Говоря о подобной трактовке коррупции, профессор В.В. Лунеев подчеркивает, что «коррупция – явление более широкое, чем взяточничество. Мы знаем, что коррупция не сводима к взяточничеству. Она охватывает любые злоупотребления должностных лиц, совершенные с корыстной целью. …Коррупция не сводится к примитивному взяточничеству, особенно в условиях рыночной экономики, свободной торговли и демократии. Лоббизм, фаворитизм, протекционизм, взносы на политические цели, традиции перехода политических лидеров и государственных чиновников на должности почетных президентов корпораций и частных фирм, инвестирование коммерческих структур за счет госбюджета, перевод государственного имущества в акционерные общества, использование связей преступных сообществ и т. д. являются завуалированными формами коррупции»[12]. Между тем, коррупцию в базовом законе, призванном искоренить это негативное явление, предлагается понимать как явление социальное, характеризующееся подкупом – продажностью государственных и иных служащих, принятием ими материальных и нематериальных благ и преимуществ за деяния, которые могут быть выполнены с использованием официального статуса данных субъектов, связанных с этим статусом авторитета, возможностей, связей[13]. Стоит сожалеть, что понятие получения взятки, применяемого сугубо в уголовном законе, вопреки ограниченности его юридического содержания было признано приемлемым для инкорпорации в комментируемый Закон. Руководствуясь необходимостью соблюдения международных обязательств и в целях оптимизации противодействия коррупции, российскому законодателю следует расширить понятие коррупции путем трансформации ее признаков из международного законодательства в отечественное, в котором получение взятки трактуется как одно из составляющих коррупционного поведения, но не являющееся его стержневым содержанием.

Основополагающими международными актами в сфере противодействия коррупции являются Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г.[14] (подписана Россией 12 декабря 2000 г. и ею ратифицирована в 2004 г.)[15], в которой коррупции и мерам борьбы с ней посвящены ст. 8 и 9[16], а также Конвенция ООН против коррупции 2003 г.[17] и Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию 1999 г.[18] Конвенция ООН против коррупции, подписанная Российской Федерацией 9 декабря 2003 г. и ратифицированная ею Федеральным законом от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»[19], стала комплексным универсальным международным договором, препятствующим развитию и распространению коррупции во всех сферах жизнедеятельности[20]. Базовым документом, призванным сформировать общую уголовно-правовую антикоррупционную политику на международном уровне, является Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию, ратифицированная Россией Федеральным законом от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию»[21]. Существенным пробелом этих международных документов, обладающих нормативно-правовым характером, является отсутствие в них комплексного, канонического понятия коррупции. Примерное определение коррупции было сформулировано еще в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка на заседании 34-й сессии Генеральной ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г.: «Коррупция – это выполнение должностным лицом каких-либо действий или бездействий в сфере его должностных полномочий за вознаграждение, как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения»[22]. В отличие от рассматриваемых международных актов Конвенция от 4 ноября 1999 г. «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию», не подписанная Российской Федерацией, определяет коррупцию как продажность и подкуп публичных должностных лиц при условии ненадлежащего исполнения обязанностей или поведения получателя взятки, предоставления ненадлежащих выгод или их обещания.[23]