Коррупция: природа, проявления, противодействие

Издание подготовлено в рамках реализации функции Междисциплинарного центра по координации научного и учебно-методического обеспечения противодействия коррупции в соответствии с решением президиума Совета по противодействию коррупции при Президенте Российской Федерации

© Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012

© Оформление. ИД «Юриспруденция», 2013

Коллектив авторов

Александрова О.А. – референт Департамента организации контроля Министерства юстиции Российской Федерации – § 3 гл.6;

Бахарев А.В. – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 2 гл.1 (в соавторстве);

Булавин С.П. – канд. юрид. наук, доцент, заслуженный сотрудник органов внутренних дел Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, статс-секретарь – заместитель Министра внутренних дел Российской Федерации – § 3 гл. 1 (в соавторстве), § 5 гл. 5;

Васильев В.И. – д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 7 гл. 4 (в соавторстве);

Витушкин В.А. – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 1 гл. 6;

Габов А.В. – д-р юрид. наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 1, 2, 3 гл. 7 (в соавторстве);

Голованова Н.А. – канд. юрид. наук, заслуженный юрист Российской Федерации, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – гл. 8 (в соавторстве);

Горохов Д.Б. – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 4 гл. 6;

Дубик С.Н. – канд. юрид. наук, начальник Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров – § 1 гл. 5;

Емельянцев В.П. – канд. юрид. наук, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 6 гл. 3;

Иванов С.Б. – Руководитель Администрации Президента Российской Федерации, председатель президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции – предисловие;

Иванюк О.А. – канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 8 гл. 4 (в соавторстве);

Илий С.К. – канд. юрид. наук, доцент, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 2, 3 гл. 1 (в соавторстве);

Калмыкова А.В. – старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 2 гл. 4 (в соавторстве);

Капустин А.Я. – д-р юрид. наук, профессор, и.о. заместителя директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 4. гл. 2;

Кашепов В.П. – д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 4 гл. 3 (в соавторстве), § 4 гл. 4 (в соавторстве);

Каширкина А.А. – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 1 гл. 2 (в соавторстве);

Козлов Т.Л. – канд. юрид. наук, заведующий отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, § 5 гл. 4 (в соавторстве), § 4 гл. 5 (в соавторстве);

Колесник А.А. – заместитель начальника отдела Научно-исследовательского центра ФСБ России – § 5 гл. 2 (в соавторстве), приложение (в соавторстве);

Кошаева Т.О. – канд. юрид. наук, доцент, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 4 гл. 3 (в соавторстве);

Кудашкин А.В. – д-р юрид. наук, профессор, заместитель директора НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 5 гл. 4 (в соавторстве), § 2 гл. 6;

Кузнецов В.И. – канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 3 гл. 5;

Лафитский В.И. – канд. юрид. наук, заслуженный юрист Российской Федерации, заместитель директора Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – гл. 8 (в соавторстве);

Лебедева Е.А. – канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 3 гл. 4, § 4 гл. 5 (в соавторстве);

Лещенков Ф.А. – младший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – гл. 8 (в соавторстве);

Лобанов И.В. – канд. юрид. наук, директор Департамента государственной службы и кадров Правительства Российской Федерации – § 2 гл. 4 (в соавторстве);

Ломакина Л.А. – канд. юрид. наук, доцент, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 4 гл. 4 (в соавторстве);

Лукьянова В.Ю. – канд. филос. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 1 гл. 1, § 1, 8 гл. 3;

Макарова О.В. – канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 5 гл. 3;

Минская С.В. – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации – § 3 гл. 1 (в соавторстве);

Молотников А.Е. – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 1, 2, 3 гл. 7 (в соавторстве);

Моцная О.В. – канд. юрид. наук, старший научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 7 гл. 3 (в соавторстве);

Найденко В.Н. – канд. юрид. наук, начальник Научно-исследовательского центра ФСБ России – § 5 гл. 2 (в соавторстве), приложение (в соавторстве);

Нарышкин С.Е. – д-р экон. наук, Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации – обращение «К читателю»;

Ноздрачев А.Ф. – д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Нуртдинова А.Ф. – д-р юрид. наук, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 7 гл. 3 (в соавторстве);

Павлушкин А.В. – канд. юрид. наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 5 гл. 7;

Постников А.Е. – д-р юрид. наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 7 гл. 4 (в соавторстве);

Семилютина Н.Г. – д-р юрид. наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 4 гл. 7;

Степашин С.В. – д-р юрид. наук, профессор, Председатель Счетной палаты Российской Федерации – § 2 гл. 3, § 6 гл. 4 (в соавторстве);

Тимошенко И.Г. – канд. юрид. наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 7 гл. 4 (в соавторстве), гл. 8 (в соавторстве);

Тиунов О.И. – д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 1 гл. 2 (в соавторстве);

Тихомиров Ю.А. – д-р юрид. наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник, координатор фундаментальных научных исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – заключение;

Федоров А.В. – канд. юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, первый заместитель Министра юстиции Российской Федерации – § 3 гл. 2;

Хабриева Т.Я. – академик РАН, д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, директор Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – «Коррупция и право: Доктринальные подходы к постановке проблемы (вместо введения)»;

Цирин А.М. – канд. юрид. наук, заместитель заведующего Центром публичных правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 2, 6 гл. 2, § 3 гл. 3, § 1 гл. 4;

Чернобель Г.Т. – канд. юрид. наук, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 8 гл. 4 (в соавторстве);

Чиканова Л.А. – д-р юрид. наук, заведующий отделом Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации – § 7 гл. 3 (в соавторстве), § 2 гл. 5 (в соавторстве);

Шахрай С.М. – д-р юрид. наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, руководитель Аппарата Счетной палаты Российской Федерации – § 6 гл. 4 (в соавторстве).

Ответственный редактор – Т.Я. Хабриева;

заместитель ответственного редактора – В.Ю. Лукьянова

Alexandrova O.A. – referent of the Department on control organizations of the Ministry of Justice of the Russian Federation – § 3 Ch. 6;

Bakharev A.V. – doctor of law, senior research fellow at the Research Institute of the Academy of the Russian Federation Prosecutor General’s Office – § 2 Ch. 1 (in collaboration);

Bulavin S.P. – doctor of law, Associate Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, State Secretary – Deputy Minister of Internal Affairs of the Russian Federation – § 3 Ch. 1 (in collaboration) – § 5 Ch. 5;

Vasilyev V.I. – doctor of law, Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, chief research fellow at the ILCL – § 7 Ch. 4 (in collaboration);

Vitushkin V.A. – doctor of law, leading research fellow at the ILCL – § 1 Ch. 6;

Gabov A.V. – doctor of law, Head of the Department of civil legislation and procedures of the ILCL – § 1, 2, 3 Ch. 7 (in collaboration);

Golovanova N.A. – doctor of law, Honored Lawyer of the Russian Federation, senior research fellow of the ILC–Ch. 8 (in collaboration);

Gorokhov D.B. – doctor of law, senior research fellow of the ILCL – § 4 Ch. 6;

Dubik S.N. – doctor of law, head of the President Administration of the Russian Federation for Civil Service and Personnel – § 1 Ch. 5;

Emelyantsev V.P. – doctor of law, deputy director of the ILCL – § 6 Ch. 3;

Ivanov S.B. – Chief of Staff of the Presidential Executive Office, Chairman of the Presidium of the Presidential Council for Countering Corruption – Preface;

Ivanyuk O. A. – doctor of law, senior research fellow of the ILCL – § 8 Ch. 4 (in collaboration);

Ily S.K. – doctor of law, Associate Professor, Senior Research fellow at the Research Institute of the Academy of Prosecutor General’s Office of the Russian Federation – § 2, 3 Ch. 1 (in collaboration);

Kalmykova A.V. – senior Research Fellow of the ILCL–Ch. 4 § 2 (in collaboration);

Kapustin A.Y. – doctor of law, Professor, deputy director of the ILCL – § 4 Ch. 2;

Kashepov V.P. – doctor of law, professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, head of the Criminal law and procedures department of the ILCL – § 4 Ch. 3 (co-authored), § 4 Ch. 4 (in collaboration);

Kashirkina A.A. – doctor of law, leading research fellow at the ILCL – § 1 Ch. 2 (in collaboration);

Kozlov T.L. – doctor of law, Head of the Department at the Research Institute of the Academy of Prosecutor General’s Office of the Russian Federation – § 5 Ch. 4 (co-authored), § 4 Ch. 5 (in collaboration);

Kolesnik A.A. – Deputy Head of Department at the Research Centre under the Russian Federal Security Service – § 5 Ch. 2 (in collaboration), the application (in collaboration);

Koshaeva T.O. – doctor of law, associate professor, leading research fellow of the ILCL – § 4 Ch. 3 (In collaboration);

Kudashkin A.V. – doctor of law, professor, Deputy Head of Research Institute of the Academy of Prosecutor General’s Office of the Russian Federation – § 5 Ch. 4 (co-authored), § 2 Ch. 6;

Kuznetsov, V.I. – doctor of law, senior research fellow at the ILCL – § 3 Ch. 5;

Lafitsky V.I. – doctor of law, Honored Lawyer of the Russian Federation, deputy director of the ILCL–Ch. 8 (in collaboration);

Lebedeva E.A. – doctor of law, senior research fellow at the ILCL – § 3 Ch. 4, § 4 Ch. 5 (in collaboration);

Leshchenkov F.A. – junior research fellow at ILCL–Ch. 8 (in collaboration);

Lobanov I.V. – doctor of law, Director of the Department of Civil Service and Personnel of the Government of the Russian Federation – § 2 Ch. 4 (in collaboration);

Lomakina L.A. – doctor of law, associate professor, senior research fellow at the ILCL – § 4 Ch. 4 (in collaboration);

Lukyanova V.Y. – Ph.D. in philosophy, leading research fellow at the ILCL – § 1 Ch. 1, § 1, 8 Ch. 3;

Makarova O.V. – doctor of law, senior research fellow at the ILCL – § 5 Ch. 3;

Minskaya S.V. – doctor of law senior research fellow at the Research Institute of the Academy of Prosecutor General’s of the Russian Federation – § 3 Ch. 1 (in collaboration);

Molotnikov A.E. – doctor of law, leading research fellow at the ILCL – § 1, 2, 3 Ch. 7 (in collaboration);

Motsnaya O.V. – doctor of law, senior research fellow at the ILCL – § 7, Ch. 3 (in collaboration);

Naidenko V.N. – doctor of law, Head of the Research Centre under the Russian Federal Security Service of Russian Federal Security Service – § 5 Ch. 2 (in collaboration), the application (in collaboration);

Naryshkin S.E. – doctor of economics, Chairman of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation – address «To the Reader»;

Nozdrachev A.F. – doctor of law, professor, Honored Scientist of the Russian Federation, Head of the department of administrative legislation at the ILCL – § 2 Ch. 5 (in collaboration);

Nurtdinova A.F. – doctor of law, chief research fellow at the ILCL – § 7 Ch. 3 (in collaboration);

Pavlushkin A.V. – doctor of law, Head of the Legislation Monitoring Department of the ILCL – § 5 Ch. 7;

Postnikov A.E. – doctor of law, Head of the Constitutional Law Department of the ILCL – § 7 Ch. 4 (in collaboration);

Semilyutina N.G. – doctor of law, Head of the Civil Legislation of Foreign Countries Department of the ILCL – § 4 Ch. 7;

Stepashin S.V. – doctor of law, Professor, Chairman of the Accounts Chamber of the Russian Federation, Chairman of the Association of control and audit bodies of the Russian Federation – § 2 Ch. 3, § 6 Ch. 4 (in collaboration);

Tymoshenko I.G. – doctor of law, Head of the Constitutional and administrative legislation of foreign countries department of the ILCL – § 7 Ch. 4 (co-authored), Ch. 8 (in collaboration);

Tiunov O.I. – doctor of law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Honored Scientist of Russian Federation, Head of the International Public Law Department of the ILCL – § 1 Ch. 2 (in collaboration);

Tikhomirov Y.A. – doctor of law, Professor, Honored Scientist of Russian Federation, Corresponding Member of the International Academy of Comparative Law, chief research fellow, basic and applied scientific research coordinator at the ILCL–Conclusion;

Fedorov A.V. – doctor of law, professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, First Deputy Minister of Justice of the Russian Federation – § 3 Ch. 2;

Khabrieva T.Y. – Academician of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Director of the ILCL – «Corruption and the Law: Doctrinal approaches to the problem (rather than the Introduction)»;

Tsirin A.M. – doctor of law, Deputy Head of the Public Law Centre at the ILCL – § 2, 6 Ch. 2, § 3 Ch. 3, § 1 Ch. 4;

Chernobel G.T. – doctor of law, senior researcher at the ILCL – § 8 Ch. 4 (in collaboration);

Chikanova L.A. – doctor of law, Head of the Labour Legislation Department of the ILCL – § 7 Ch. 3 (co-authored), § 2 Ch. 5 (in collaboration);

Shakhrai S.M. – doctor of law, Professor, Honored Lawyer of the Russian Federation, Chief of Body of the Accounting Chamber of the Russian Federation – § 6 Ch. 4 (in collaboration).

Editor-in-Chief – T.Y. Khabrieva;

Deputy editor-in-chief – V.Y. Lukyanova.

К читателю

Курс нашего государства на устойчивое социально-экономическое развитие не будет гарантирован без прочного правопорядка. Законодательство создает для этого стабильную основу, а реализация правовых актов обеспечивает их реальную эффективность. Но размах нашей деятельности и объем преобразований неизбежно сопровождаются социальными издержками, когда правовое сознание и поведение граждан отстают от высокого уровня правовых требований.

Характер наиболее опасной социальной болезни как в нашей стране, так и в других государствах приобрела коррупция. Ее причины коренятся в укладе жизни и в недостатках законодательства и практики правоприменения. Эгоцентризм и культ обогащения и приобретения личных выгод подавляют публичный интерес и наносят удар по конституционным институтам государства и общества, ведут к громадным экономическим и социальным потерям. Коррупция мрачной тенью нависла над нашим общественным зданием и грозит его ослабить и разрушить.

Поэтому противодействие коррупции и борьба с ней приобрели в нашей стране наступательный и системный характер. Отрадно, что этим же озабочено и мировое сообщество, чьи международно-правовые документы служат основой антикоррупционной деятельности государств. Причем Россия в законодательном освоении требований антикоррупционных конвенций занимает передовые позиции, не уступая зарубежным государствам. Практически все международные обязательства нашей страны исполнены. Нерешенным остается ряд проблем, связанных в основном с особенностями национальной правовой системы. Поэтому, несмотря на то, что правовой базис борьбы с коррупцией уже сформирован, совершенствование российского антикоррупционного законодательства продолжается. И здесь многое зависит от координации усилий всех ячеек нашего общества и государства.

Современный период развития государства и общества, развития демократии в нашей стране очень богат на разнообразные общественные инициативы, которые касаются всех сторон нашей жизни, не исключая вопросы противодействия коррупции. Важно, чтобы эти общественные инициативы не уходили «в песок», а трансформировались в проекты законов, иных нормативных актов, в иные проекты, которые реализуются как на уровне муниципалитетов и регионов, так и на федеральном уровне.

Не менее значимым является и последовательное использование, реализация принятых нормативных актов. Государственные органы и служащие обязаны быть образцом активной социально-полезной деятельности и не допускать отклонений от норм закона и принципов служебной этики. Работники учреждений и организаций призваны быть честными в своей деятельности по оказанию государственных и муниципальных услуг. И бизнес-сообщество должно быть нетерпимо к коррупционным проявлениям в своей среде и в отношениях с государственными служащими.

Но даже самые прогрессивно мыслящие государственные лидеры не смогут успешно противостоять социальному злу, каким является коррупция, без общественной поддержки. Необходимо, чтобы все институты гражданского общества активно включились в антикоррупционную борьбу. Общественные объединения, партии, профсоюзы, творческие союзы, общественные фонды могут активизировать гражданскую позицию людей и обострить их нетерпимость к коррупционным проявлениям. Законопослушание – основная преграда на пути коррупции. Не случайно Президент Российской Федерации недавно утвердил «Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан».

Таковы исходные позиции авторов данной книги. В ней дан системный анализ причин и условий проявления коррупции и способов ее предотвращения и устранения. Обобщен отечественный и зарубежный опыт в этой сфере, предложены полезные выводы и рекомендации. Комплексный характер монографии делает ее полезной для ученых и преподавателей, государственных и муниципальных служащих и работников всех учреждений и организаций.

Книга рекомендуется широкому кругу читателей.

С.Е. Нарышкин,

Председатель Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Предисловие

Настоящая монография представляет собой одну из первых попыток комплексного правового анализа проблем противодействия коррупции. Ее цель – исследовать причины и типичные проявления коррупции в обществе, охарактеризовать международно-правовые стандарты и отечественное законодательство, организационно-правовые и иные меры предотвращения и устранения коррупционных проявлений, провести сравнительно-правовой анализ зарубежной практики.

В России, как и в других странах мира, эта проблема исключительно актуальна. Очевидно, что уверенное продвижение большинства современных реформ напрямую зависит от того, насколько эффективно будет вестись борьба с коррупцией, поэтому особое значение приобретает системное формирование антикоррупционных механизмов, среди которых важное место занимает использование правового инструментария.

Антикоррупционная стратегия правотворчества и правоприменения направлена не только на неотвратимость наказания за факты мздоимства, но и на последовательную ликвидацию самих условий для совершения коррупционных действий, устранение законодательных «пробелов», позволяющих «нечистым на руку» людям совершать преступления. Совершенствование этой стратегии во многом связано с теоретико-методологической и теоретико-правовой постановками проблемы.

Особенно значимой является роль правовой науки и юридического образования в формировании негативного отношения общества ко всем проявлениям коррупции, в сокращении существенного разрыва между формальными нормами и реальным поведением граждан, представителей власти и бизнеса. Уровень правовой культуры в немалой степени определяет действенность государственных мер в этой сфере, поэтому государство и общество заинтересованы в активном участии юридической науки в решении проблем борьбы с коррупцией, в широком использовании научных выводов в общественной практике.