Правовое регулирование деятельности организаций, оказывающих услуги в сфере здравоохранения, образования и культуры

Действительно, ч. 2 ст. 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» за субъектами Российской Федерации закреплено полномочие по организации оказания медицинской помощи на территории субъекта Российской Федерации в соответствии с территориальной программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи (за исключением медицинской помощи, оказываемой в федеральных медицинских учреждениях). Однако это полномочие появилось в силу Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № 313-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»[46]. Следовательно, основанием для наделения органов местного самоуправления полномочиями по организации оказания медицинской помощи является, прежде всего, Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации».

Заметим, что из названного Федерального закона не следует, что муниципальные учреждения здравоохранения могут существовать лишь в случае передачи полномочий. Подобное требование вытекает лишь из Федерального закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», причем согласно ст. 17 данного Федерального закона у местного самоуправления появится полномочие не по «организации оказания медицинской помощи», а по «обеспечению организации оказания медицинской помощи», поскольку значительная часть прав и обязанностей (и регулирующих и контрольных) даже в случае передачи полномочий останется на уровне субъекта РФ. Принятые субъектами РФ акты указанных нюансов не учитывают и тем самым не создают надлежащих правовых основ для деятельности муниципальных учреждений здравоохранения.

Правило о том, что наличие государственных и муниципальных образовательных учреждений (а также предприятий) является одной из конституционных гарантий, применимо и к правам граждан в сфере образования. Так, ст. 43 Конституции РФ с государственными и муниципальными образовательными учреждениями (а также предприятиями) связывает реализацию: 1) права на общедоступное и бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование; 2) права на получение бесплатного высшего образования на конкурсной основе.

В проекте Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»[47] предлагается установить (ст. 22), что образовательная организация (в зависимости от того, кем она создана, может быть государственной, муниципальной или частной) будет создаваться в форме учреждения или автономной некоммерческой организации. При этом существуют изъятия из сферы, в которой могут быть созданы частные организации. Происходит это посредством установления, что: 1) образовательные организации, реализующие образовательные программы по направлениям подготовки (специальностям) в области обороны и безопасности государства, обеспечения законности и правопорядка; 2) образовательные организации для обучающихся с девиантным (общественно опасным) поведением, нуждающихся в особых условиях воспитания, обучения и требующих специального педагогического подхода (специальные учебно-воспитательные учреждения открытого и закрытого типов) могут создаваться только Российской Федерацией.

Статьей 44 Конституции РФ (ч. 2) не установлена прямая зависимость между организационной правовой формой и характеристиками получаемых услуг, как это предусмотрено в отношении права на образование и права на медицинскую помощь. Так, каждый имеет право на пользование учреждениями культуры, но при этом о бесплатном характере этого права указаний не имеется.

Помимо учреждений как организаций, собственно оказывающих социальные услуги, важное значении для реализации многих социальных прав являют собой иные организации, чья деятельность так или иначе связана с реализацией социальных прав граждан, с функционированием социальной сферы, но непосредственно социальных благ в форме услуг, являющиеся объектами социальных прав, не предоставляющие.

Пример тому – саморегулируемые организации, внебюджетные фонды, многофункциональные центры оказания государственных (муниципальных) услуг. При правовом регулировании социально ориентированных организаций, введенных в сферу юридической регламентации в 2010 г., предполагается корреляция между степенью государственной поддержки организацией и родом ее деятельности. Анализ предписаний ст. 311 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»[48] показывает, что ввиду столь широкого видового разнообразия деятельности социально ориентированных организаций критерий их обособления от иных организаций чрезвычайно абстрактен: участие в решении социальных проблем не как специфических проблем в сфере реализации функций социального государства, а как общественных проблем, проблем социума, включая развитие гражданского общества в Российской Федерации.

Тем самым государственную поддержку социально ориентированным некоммерческим организациям можно рассматривать как особую форму «взращивания» институтов социального общества.

Статус внебюджетных фондов, действующих в системе социального страхования, до недавнего времени[49] был сведен к организационно-правовой форме учреждений, что, по мнению ряда специалистов, было неверным, поскольку противоречило самой сущности механизма страхования. Так, М. А. Ковалевский считает, что российский законодатель неверно воспринял нормы международного права и вместо учреждения необходимо говорить об институте, организации[50]. Проблема нами видится в том, что, концентрируя в себе не только управленческие, финансово-распорядительные, но и нормотворческие полномочия, организация перестает быть субъектом частного права, коим выступает учреждение, и становится юридическим лицом публичного права.

Специфика правового статуса организаций, деятельность которых направлена на реализацию социальных прав или на содействие этой реализации[51] (государственные органы в виде служб, агентств, учреждений, государственных органов), во многом определяется бинарной природой отношений. Во-первых, это отношения в связи с допуском к бесплатным благам, а во-вторых, это отношения в связи с непосредственным получением этих благ. В первом случае гражданин – субъект, обладающий правом требовать предоставления гарантированных ему благ, а государство – субъект, обязанный исполнять это требование. Во втором случае речь идет о предоставлении гражданину материальных благ или услуг, как правило, не во взаимодействии с государством, а во взаимодействии с конкретными юридическими и физическими лицами. При этом гражданин превращается в потребителя услуг, находящегося в вопиюще неравном фактическом положении с лицами, их оказывающими[52].

Поэтому при регулировании отношений в связи с предоставлением гражданам бесплатных благ важно соблюдать столь тонкий баланс публично-правовых и частноправовых методов регулирования. При возрастании роли последних становится вероятной замена отношений по реализации социальных прав отношениями по потреблению тех или иных услуг, что означает потерю сущности социальных прав.

Почему так важен вопрос об организационно-правовой форме организаций, оказывающих гражданам социальные услуги или предоставляющих социальные блага в иной форме? Представляется, что императивная ранее привязка к форме учреждений (как было показано выше в отношении ст. 44 Конституции РФ) была обусловлена не только особенностями правового регулирования гражданско-правовых отношений советского периода. Ряд исследователей исходят из достаточно популярной позиции о том, что гражданин при реализации социальных прав вступает в рыночные отношения с иными гражданами и носители социальных прав являются «более слабой, незащищенной стороной, и только государство может защитить»[53] их. Следовательно, иные лица, не носители социальных прав, обладая средствами производства (в данном случае речь идет об учреждениях образования, здравоохранения, культуры, жилищном фонде), в ответ на вынужденное обращение к ним за помощью в реализации социальных прав такую помощь снисходительно оказывают.

Данная позиция представляется не совсем верной, поскольку в условиях не только социального, но и правового государства носитель социальных прав находится ничуть не в более ущемленном положении, чем носители гражданских, политических и иных прав. Более того, если в отношении указанных прав и свобод обязанность государства часто состоит в пассивном непрепятствовании реализации гражданином своих прав, то в ситуации с социальными правами государство (в лице его органов и учреждений) является стороной правоотношений, которая имеет обязательства «материального» плана в связи с реализацией того или иного социального права гражданина. Например, праву граждан на получение бесплатного образования корреспондирует обязанность государства создать такие условия, при которых: а) оказывались бы образовательные услуги; б) эти услуги были бы бесплатными для граждан.

В советском государстве при отсутствии частного сектора оказывать эти услуги должны были создаваемые государством организации, а так как извлечения прибыли при оказании социальных услуг не допускалось, то и организационно-правовая форма была очевидной – учреждение. Сегодня в условиях многообразия организационно-правовых форм организаций, деятельность которых направлена на реализацию социальных прав граждан, важно добиться баланса между тенденциями рыночной экономики, связанной с уменьшением доли государственных и муниципальных учреждений, и необходимостью обеспечивать граждан бесплатными благами, в том числе в форме услуг.

Отказ от использования лишь одной организационно-правовой формы (учреждения) в социальной сфере, установление неограниченной возможности выбора всех предусмотренных законодательством организационно-правовых форм приводит к тому, что в законодательстве (например, об образовании и охране здоровья граждан) идет активный процесс замены термина «учреждение» на термин «организация». Полагаем, что данный процесс лишь частный случай, конкретизация тех глобальных трендов, которым подвержено законодательное регулирование юридических лиц. Как отмечается исследователями, в последние годы началось движение по пути совершенствования правовых форм, используемых для некоммерческих организаций[54].

В качестве одной из тенденций можно также отметить все большую дифференциацию организаций социальной сферы в зависимости от целей деятельности и источников финансирования. Нормы международного права, в частности Конвенция о дискриминации в области образования от 14 декабря 1960 г. (вступила в силу 22 мая 1962 г.)[55], не рассматривают в качестве дискриминационной меры создание или сохранение частных учебных заведений в тех случаях, когда их целью является дополнение возможностей образования, предоставляемых государством, при условии, что даваемое ими образование соответствует нормам, установленным компетентными органами образования (ст. 2). В этих целях отдельно оговорено и право родителей свободно отправлять своих детей не в государственные, а в иные учебные заведения в рамках, определенных законодательством каждого государства. Особенность данной Конвенции состоит в том, что она относится к числу тех немногочисленных актов международного права, которые, исходя из интересов человека, прямо предписывают правительствам создавать государственные организации для оказания тех или иных услуг и обеспечивать надлежащее качество этих услуг[56].

Государство, и только оно, в этих условиях остается гарантом социальных прав, будь они реализованы в специально созданных государством учреждениях или в коммерческих организациях частных собственников. Вопросы только в том, смогут ли изначально ориентированные на прибыль частные организации в условиях ограниченного государственного финансирования заменить собой государственные и муниципальные учреждения, не ставящие такой цели изначально. Сможет ли частный поставщик услуг довольствоваться теми крохами, которые предоставляет государственный бюджет? И что произойдет с социальными правами граждан, если предпринимательская составляющая при новой организации предоставления услуг оттеснит на задний план целевые ориентиры некоммерческих организаций?

Зарубежный опыт уже сегодня демонстрирует возможные опасности. Так, например, включение частных организаций в число поставщиков услуг, заведомо финансируемых за счет бюджета, вполне может привести к проблемам, которые сегодня испытывают американские программы Медикейр и Медикейд: государство перестает реально платить, помощь не оказывается, пациентов выставляют за дверь, поскольку рыночные механизмы спроса и предложения приводят к чрезмерным расходам бюджета.

Чрезмерных расходов государственного бюджета можно избежать или их сократить, если бы услуги оказывали организации, специально созданные для оказания данных услуг и финансируемые государством, как это было в СССР.

Несомненно, что развитие частных организаций в социальной сфере – позитивный процесс, приближающий Россию к зарубежным стандартам (например, в 2009 г. доля частных клиник в России составляла всего 8 %, тогда как в США и Германии доля частных учреждений здравоохранения составляет 54 % и 45 % соответственно[57]). Однако имеющееся в настоящее время правовое регулирование (преимущественно на подзаконном уровне) ориентировано на то, что бесплатные услуги оказываются лишь в государственных и муниципальных учреждениях, что не позволяет участвовать частным организациям в имеющихся схемах распределения бюджетного финансирования.

В итоге, наибольшим объемом прав, например в сфере здравоохранения, обладают государственные организации, а права частных организаций здравоохранения на участие в оказании медицинских услуг не распространяются на все виды медицинских услуг, регламентированных законодательством РФ. Подобное правило действует и в отношении организаций образования и культуры, права и обязанности которых наряду со спецификой имеют много общих черт.