Правовое регулирование межбюджетных отношений в Российской Федерации
- -
- 100%
- +
16. Кроме того, следует учитывать, что объем полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта исполнения денежных обязательств не определен, поскольку нет единого бюджета в рамках всей страны, как это было в Советском Союзе, а консолидированный бюджет Российской Федерации имеет преимущественно прогнозно-методологическое предназначение. Территориальные бюджеты – бюджеты республик, краев и областей – и юридически, и фактически являются самостоятельными. Между тем органы независимого государственного финансового контроля во многих субъектах Российской Федерации или не созданы, или функционируют не на должном уровне.
Всем понятно, что социально-экономическое положение всей страны и регионов не улучшится, если абсолютно вся, без исключения, бюджетная сфера деятельности государства не будет надежно защищена и не будет организован надлежащий и действенный контроль за строгим соблюдением и исполнением требований финансового (бюджетного, налогового, таможенного) законодательства на каждом этапе движения средств бюджетов всех уровней – от Правительства РФ, Минфина России и финансового управления до органа местного самоуправления. Такой контроль может быть обеспечен только независимыми контрольно-счетными органами в регионах.
И здесь следует вспомнить, что во всем ныне действующем российском федеральном законодательстве лишь одна единственная ст. 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации формально, юридически только рекомендует законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации и представительным органам местного самоуправления создавать собственные контрольные органы (счетные палаты, ревизионные управления и иные органы) для осуществления независимого финансового контроля. При этом федеральным законодательством вообще не определены ни статус региональных счетных палат, ни их функции.
Такой правовой вакуум способствует тому, что законодательные органы субъектов Российской Федерации весьма вольно определяют полномочия контрольно-счетных палат на местах. Иными словами, сегодня создание территориального органа независимого финансового контроля полностью зависит от прихоти и не всегда добросовестных долгосрочных интересов отдельных региональных властей.
Другой актуальной проблемой обеспечения независимого финансового контроля за эффективностью распоряжения бюджетными средствами является отсутствие у счетных палат субъектов Российской Федерации в настоящее время реального права осуществлять контроль соответствующих территориальных органов федеральной исполнительной власти (органов казначейства, налоговых органов) по вопросам уплаты налогов и сборов, а также зачисления платежей в бюджеты регионов.
Безусловно, указанные вопросы должны быть встроены в концепцию единой системы государственного финансового контроля в Российской Федерации. Именно после принятия концепции региональные власти должны будут законодательно установить, что счетные палаты регионов обязаны иметь статус самостоятельного юридического лица и находиться вне структуры исполнительной власти, а основными принципами их деятельности являются полная функциональная и организационная независимость и открытость. Кроме того, представляется обоснованным наделить счетные палаты субъектов Российской Федерации правом проведения контрольных мероприятий в региональных управлениях федеральных исполнительных органов по вопросам полноты и своевременности зачисления обязательных платежей в территориальные бюджеты.
На основании вышесказанного можно заключить, что проблемы правового регулировании полномочий Правительства Российской Федерации как гаранта выполнения бюджетных денежных обязательств решаются, во-первых, в комплексе проблем правового регулирования имущественных обязательств с участием Правительства Российской Федерации; во-вторых, через регулирование правовых аспектов внешнего и внутреннего долга России, рынка ценных бумаг и организацию финансового контроля; в-третьих, через создание единой скоординированной системы государственных органов, взаимодействующих в управлении государственными финансами и финансовым рынком.
Глава 2. Основные направления осуществления межбюджетных отношений
§ 3. Комплексный характер правовых норм в межбюджетных отношениях, единство и дифференциация налогово-бюджетного регулирования доходов и расходов между бюджетами разного уровня
Межбюджетные отношения формируются под воздействием организационно-правовых условий распределения и перераспределения финансовых средств между бюджетами разного уровня в случае необходимости оказания финансовой помощи, предоставления субвенций и субсидий, целевого финансирования государственных программ, предоставления гарантий средствами бюджетов разного уровня. Практически речь идет о финансовом планировании и прогнозировании направлений межбюджетной политики по перераспределению налоговых и неналоговых доходов, капитальных и текущих расходов. Правовые аспекты в данном случае касаются юридической регламентации полномочий финансовых органов в данном процессе, содержания финансовых договоров об условиях перераспределения финансовых средств, стадий бюджетного процесса, порядка формирования доходов и расходов бюджетов всех уровней, таких базовых понятий как «финансирование», «финансовая помощь», «критерии выделения финансовой помощи», ответственности за нарушение бюджетного законодательства при реализации полномочий субъектов межбюджетных отношений.
Межбюджетные отношения как часть бюджетных отношений – это отношения между органами власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерацией по поводу разграничения бюджетных полномочий, расходов и доходов, распределения и перераспределения последних, между федеральным бюджетом и консолидированными бюджетами субъектов Российской Федерации, между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами, исходя из необходимости обеспечения единства общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на территории субъектов Российской Федерации и входящих в них муниципальных образований. Основной проблемой правового регулирования межбюджетных правоотношений является такое распределение полномочий, доходов и расходов бюджетов между Российской Федерацией и ее субъектами, которое удовлетворяло бы Российскую Федерацию и ее субъекты, а также муниципальные образования.
Необходимость регулирования межбюджетных отношений определяется тем, что бюджеты, будучи основными финансовыми планами соответствующего государственного или муниципального образования, действуют определенное время, как и любой план, периодически обновляясь. Они отражают изменения в объеме и составе доходной части бюджетов, в направлениях и размерах бюджетных расходов, во взаимоотношениях вышестоящих бюджетов с нижестоящими. В связи с этим государственные органы и органы местного самоуправления также периодически осуществляют работу по формированию и реализации бюджета, которая включает несколько стадий, проходящих в определенной последовательности: составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета, после чего следует исполнение бюджета, завершающей стадией является утверждение отчета об исполнении бюджета. Совокупность названных стадий и составляет бюджетный процесс. Перечисленные стадии свойственны всем звеньям бюджетной системы.
Порядок прохождения каждой из форм межбюджетных отношений в бюджетном процессе регулируется совокупностью особой группы норм межбюджетного регулирования – бюджетно-процессуальными нормами. Они определяют последовательность и порядок прохождения перераспределения финансов в бюджетном процессе, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления по их осуществлению, юридические формы и принципы этой деятельности.
К ведению Российской Федерации Конституция РФ (ст. 71) отнесла установление основ федеральной политики экономического и социального развития, финансовое, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, установление правовых основ единого рынка, основ ценовой политики, официальный статистический, бухгалтерский учет, федеральные экономические службы, включая федеральные банки.
Введенная Конституцией Российской Федерации такая форма управления, как финансовое регулирование, предполагает регламентацию всей сферы бюджетных, межбюджетных, налоговых и иных отношений по распределению финансов, обеспечению финансовой дисциплины, организации финансовой деятельности частных субъектов. При этом финансовым регулированием охватываются все стороны функционирования государства и рынка, о чем говорят ст. 8, 41, 48, 71–73, 104 Конституции Российской Федерации. Необходимо учитывать, что финансово-правовое регулирование осуществляется различными отраслями права, в том числе и гражданским правом. Однако гражданское право, в отличие от бюджетного, регулирует финансовую деятельность частных субъектов, оставляя публичные финансовые интересы для регулирования Бюджетным кодексом РФ.
Бюджетное законодательство как часть финансового законодательства – это совокупность актов, определяющих межбюджетные отношения, бюджетное устройство государства, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления, регулирующих отношения по поводу распределения бюджетных средств между бюджетами разного уровня, их расходования, а также актов, устанавливающих порядок формирования и исполнения бюджетов, осуществление финансового контроля, формирования внебюджетных фондов и устанавливающих ответственность за нарушение бюджетного законодательства. При этом акты включают не только бюджетно-правовые нормы, но и нормы других отраслей права. Определяющее влияние на бюджетное законодательство оказывают нормы конституционного права, административного права и гражданского права.
В соответствии с Конституцией РФ бюджетное законодательство Российской Федерации слагается из актов различного уровня: федерального, регионального (субъектов Российской Федерации). Кроме того, имеются правовые акты местного самоуправления в области местных бюджетов.
Общий массив правовых актов в области бюджетов огромен. Так, на федеральном уровне приняты: Бюджетный кодекс Российской Федерации, конституционные федеральные законы, федеральные законы, акты Федерального Собрания Российской Федерации, Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, ведомственные нормативные акты (в частности, Министерства финансов Российской Федерации, Министерства по налогам и сборам Российской Федерации, Государственного таможенного комитета, Центрального банка России).
Основными нормативно-правовыми актами, регулирующими финансовые отношения являются: Федеральный закон «Бюджетный кодекс РФ» от 31 июля 1998 г.[29]; Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.[30]; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации» от 28 августа 1995 г.[31]; Федеральный закон «О бюджетной классификации» от 15 августа 1996 г. (в редакции 05.08.2000 г. с учетом изменений)[32]; Федеральный закон «О Центральном банке РФ (Банке России)» от 2 декабря 1990 г.[33]; Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации» от 11.01.95 г.[34]; Указ Президента Российской Федерации «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» от 25 июля 1996 г.[35]; Указ Президента Российской Федерации «О главном контрольном управлении Президента Российской Федерации» от 16 марта 1996 г.[36]; Постановление Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о Министерстве финансов Российской Федерации» от 6 марта 1998 г.[37]; Постановление Правительства Российской Федерации «О территориальных контрольно-ревизионных органах Министерства финансов Российской Федерации» от 6 августа 1998 г.[38]; Постановление Правительства Российской Федерации «О федеральном казначействе Российской Федерации» от 27 августа 1993 г.[39]
Важным правовым актом явился Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» от 17 декабря 1997 г. Статья 15 «Полномочия Правительства Российской Федерации в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики» возлагает на Правительство РФ полномочия осуществлять проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, разрабатывать и представлять в Государственную Думу федеральный бюджет и обеспечивать его исполнение[40].
Можно отметить, что первые четыре из перечисленных актов в основном регулируют внебюджетные отношения.
Поскольку бюджетная деятельность – это регламентированная правовыми нормами деятельность органов государственной власти и местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджета, завершающаяся утверждением отчета об исполнении бюджета, то межбюджетные отношения имеет свое специальное регулирование в этом процессе, определенное в гл. 16 Бюджетного кодекса РФ.
Важное значение для развития экономики и социально-культурной сферы имеют ежегодно принимаемые на разных уровнях законы о бюджете на очередной финансовый год, которые конкретно и подробно регулируют внебюджетные отношения в течение этого финансового года.
Систематизация законодательства имеет исключительное значение, так как ее цель – упорядочение и совершенствование нормативных актов, приведение их в определенную внутренне согласованную систему, отражающую межбюджетное регулирование.
Указом Президента Российской Федерации «О классификаторе правовых актов» от 15 марта 2000 г. одобрен классификатор правовых актов. Акты бюджетного законодательства помещены в 6 подразделах раздела «Финансы»: «Общие положения бюджетного устройства», «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов Российской Федерации», «Местные бюджеты», «Иные вопросы бюджетного устройства», «Казначейство».
В подразделах «Федеральный бюджет», «Бюджеты субъектов», «Местные бюджеты» выделены: общие положения, доходы, расходы, долг, кредиты, бюджетный процесс, финансовый контроль. Такое подразделение отражает самостоятельность всех уровней бюджетов. Подраздел «Иные вопросы бюджетного устройства» представлены главами об иных видах бюджетов, государственных внебюджетных фондах, сбалансированности бюджетов, бюджетной классификацией.
Научный анализ правового регулирования межбюджетных отношений содержится в трудах российских ученых в области финансового права.[41]
Разграничение финансового и гражданского права, писала Р. И. Халфина, «должно проводиться в основном по линии разграничения организационных и имущественных отношений… В каждом из институтов финансового права мы можем безошибочно установить преобладание организационных отношений над имущественными»[42].
Финансовые правоотношения, в том числе бюджетные, могут быть материальными и организационными (процессуальными). Именно о последних речь идет в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ.
Применительно к рассматриваемой теме следует отметить, что имущественные отношения регулируются также и Гражданским кодексом Российской Федерации, который способствует стабильному регулированию экономических отношений, складывающихся между юридическими лицами, между юридическими лицами и гражданами, основанных на равноправии сторон.
К имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном отношении одной стороны с другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством (п. 3 ст. 2 ГК РФ).
Однако Гражданский кодекс Российской Федерации допускает участие в гражданском обороте на равных началах с иными участниками гражданских правоотношений (физическими и юридическими лицами) в качестве субъектов гражданского права: Российской Федерации, ее субъектов (республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей, автономных округов), а также муниципальных образований (городских, сельских поселений, других муниципальных образований).
При этом нормы гражданского законодательства к Российской Федерации, ее субъектам и местному самоуправлению применяются в том случае, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов гражданского права.
Порядок участия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, установлен ст. 125 ГК РФ, которой предусмотрено, что от имени этих субъектов гражданского права могут выступать соответствующие органы государственной власти и местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими их статус.
В случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства, нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.
Ответственность по обязательствам Российской Федерации, субъекта Российской Федерации и муниципального образования определена ст. 126 ГК РФ. Они отвечают по своим обязательствам, принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными или юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности.
Российская Федерация, ее субъекты, муниципальные образования отвечают только по своим обязательствам и не отвечают друг за друга. Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц, кроме случаев, предусмотренных законом (например, когда они приняли на себя гарантию – поручительство).
Особенности ответственности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулируемых гражданским законодательством с участием иностранных юридических лиц, граждан и государств, определяются законом об иммунитете государства и его собственности (ст. 127 ГК РФ). Следует отметить, что до настоящего времени закон об иммунитете государства и его собственности не принят, что на практике иногда вызывает споры между различными субъектами.
Согласно ст. 214 ГК РФ, средства соответствующего бюджета и иное государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями и учреждениями, составляют Государственную казну Российской Федерации, казну республики в составе Российской Федерации, казну края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа.
На основании п. 3 ст. 215 ГК РФ средства местного бюджета и иное муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего городского, сельского поселения или другого муниципального образования.
Таким образом, Гражданский кодекс РФ гарантирует Российской Федерации, ее субъектам, местному самоуправлению широкие возможности защиты общественных публичных интересов как нормами гражданского законодательства, так и нормами финансового законодательства (в том числе бюджетного, налогового).
Правовые основы межбюджетных отношений базируются на основных принципах бюджетной системы.
Известно, что межбюджетные отношения основываются на пяти принципах (ст. 129 БК РФ), о которых речь пойдет в следующем параграфе. Здесь же хотелось бы отметить связь правового регулирования межбюджетных отношений с правовым регулированием общих принципов бюджетной системы Российской Федерации. Она определяется многими факторами, например, единством правовой базы, денежной системы, единый бухгалтерский учет и т. д.
В соответствии со ст. 30 Бюджетного кодекса РФ принцип разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы означает закрепление соответствующих видов доходов (полностью или частично) и полномочий по осуществлению расходов за органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
С нашей точки зрения, в действующей редакции БК РФ этот принцип не несет никакой смысловой нагрузки. Он лишь констатирует очевидный факт распределения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы, но не отвечает на главный вопрос: каким образом должно происходить такое распределение. Желательно наполнить принцип, содержащийся в ст. 30 Бюджетного кодекса РФ, конкретным содержанием, определив, что разграничение доходов и расходов между бюджетами разных уровней должно происходить, исходя из необходимости обеспечения максимально возможного соответствия доходных источников соответствующего бюджета объему возложенных на него расходных полномочий.
Принцип полноты отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов означает, что все доходы, предусмотренные бюджетом и налоговым законодательством, должны быть отражены в соответствующем бюджете, равно, как и расходы (ст. 32 БК РФ).
Известно, что сальдирование резко снижает прозрачность бюджета, между тем, в российской бюджетной практике оно применяется весьма широко. Например, в законах о федеральном бюджете всех последних лет предусматривалось направление Правительством на различные цели средств, поступающих от возврата ранее выданных из федерального бюджета ссуд и в качестве платы за пользование ими, без указания конкретной суммы соответствующих поступлений. Поэтому представляется необходимым дополнить содержание принципа полноты отражения доходов и расходов бюджетов запретом на сальдирование.
Принцип самостоятельности бюджетов обеспечивает, в частности, право иметь собственный бюджет, т. е. самостоятельно осуществлять бюджетный процесс на каждом уровне бюджетной системы.
Принцип сбалансированности обязывает расходы координировать с расходами.
Принцип эффективности и экономности использования бюджетных средств надлежит использовать при составлении и исполнении бюджета.
Принцип общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов означает, что все расходы покрываются общей суммой доходов (за исключением целевых бюджетных фондов или централизации средств из бюджетов других уровней).
Принцип гласности обеспечивает публичность и открытость для всего общества. Секретные статьи могут быть только в федеральном бюджете.
Принцип достоверности означает реалистичность расчетов.
Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств в межбюджетных отношениях означает, что любые действия, нарушающие этот принцип, являются нарушением бюджетного законодательства.
Одной из мер по укреплению правовых основ бюджетной системы явился Указ Президента Российской Федерации от 14 мая 1998 г. «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации»[43], в котором Правительству РФ поручено согласовывать правовые акты Правительства РФ по исполнению бюджета, сокращающие доходную часть бюджета, с федеральным бюджетом на текущий год.
Однако важнейшим, базовым актом бюджетного законодательства является Бюджетный кодекс Российской Федерации. В ст. 1 Бюджетного кодекса РФ «Правоотношения, регулируемые Бюджетным кодексом Российской Федерации» определяется общее содержание бюджетных и межбюджетных правоотношений, регулируемых бюджетным законодательством.
Во-первых, это бюджетные отношения между субъектами в процессе формирования и перераспределения доходов и производства и перераспределения расходов бюджетов всех уровней Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований и регулирования государственного и муниципального долга.
Во-вторых, это бюджетные отношения между субъектами бюджетных отношений в процессе исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.
В-третьих, в рамках межбюджетных отношений устанавливаются особые полномочия участников бюджетного процесса, правовые основы привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства при перераспределении финансов.
Структура норм межбюджетного регулирования определена ст. 2 Бюджетного кодекса РФ в широком смысле понятия «законодательство», поскольку в нее включены правовые акты местного самоуправления, которые в узком смысле не являются законами. Что же касается уровней системы норм межбюджетного регулирования, то в прямом (узком) смысле их только два – законодательство федерального и регионального уровня, поскольку только органы Российской Федерации и государственных образований могут принимать законодательные акты.
На уровне местного самоуправления действуют бюджетно-правовые нормы федерального уровня, многие нормы субъекта Российской Федерации, а также бюджетно-правовые нормы местного уровня. На межбюджетные отношения существенно влияет ежегодный закон о федеральном бюджете, поскольку именно он закладывает основы перераспределения бюджетных средств. В этой связи следовало бы уточнить ст. 5 Бюджетного кодекса РФ, которой определяется принятие закона о бюджете на финансовый год, но вступление его в силу со дня опубликования. Финансовый год (ст. 12 БК РФ) исчисляется с 1 января по 31 декабря. В ст. 211 Бюджетного кодекса РФ приводятся случаи, когда федеральный закон о бюджете не вступал в силу до начала очередного финансового года. Не совсем ясно, о каком действии закона о бюджете на соответствующий год может идти речь, если еще не наступил финансовый год. Следует также уточнить, возможно ли включать в закон о бюджете на соответствующий год нормы, имеющие постоянный характер.