Правосудие в современной России. Том 2
- -
- 100%
- +
2) разработка проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» (2000 г.) и проекта Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве (2003–2006 гг.);
3) поручение Президента РФ от 22.12.2012 о необходимости представления до 01.03.2013 для внесения в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекта Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, а также поручение о формировании в системе судов общей юрисдикции судебных коллегий по административным делам для рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения и действия органов публичной власти и их должностных лиц (срок – до 01.03.2013);
4) подготовка монографий и множества научных статей, посвященных формированию российской модели административной юстиции[31].
Путь от идеи создания специального административного процессуального регулирования порядка рассмотрения и разрешения административных дел до кодификации законодательства об административном судопроизводстве был непростым и многоэтапным. Административное судопроизводство на протяжении почти двух последних десятилетий являлось сложно разрешаемой (на каком-то этапе дискуссий оно даже казалось неразрешимой) проблемой. Этот важнейший административно-процессуальный институт получил завершающее новое позитивное осмысление и развитие лишь в 2013–2015 гг.
Основной причиной и одновременно важнейшим позитивным фактором, способствовавшим дальнейшему развитию теории административной юстиции в России, стала конституционно-правовая норма, содержащаяся в принятой 12.12.1993 Конституции РФ (ч. 2 ст. 118): «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Таким образом, в российском законодательстве впервые появился новый термин «административное судопроизводство» (или «административное правосудие»). Вместе с тем и сегодня (почти через 25 лет после принятия Конституции РФ) в стране не утихают споры относительно понимания содержания данного понятия.
Большой интерес ученых-юристов и практиков (например, судей, работников юстиции, прокуроров) к изучению главных проблем административной юстиции в начале 1990-х годов был обусловлен необходимостью обеспечения эффективной судебной защиты прав и свобод граждан от действий и решений органов публичной власти и их должностных лиц; создания условий для установления верховенства права в деятельности публичной администрации, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих; создания законодательных предпосылок и оснований для формирования системы надлежащего государственного управления; выявления значения административной юстиции в проведении реформы российского административного права; уточнения теоретических позиций по вопросам административного судопроизводства, административного процесса и административных процедур; развития российского процессуального законодательства (принятие в 2001 г. КоАП РФ, в 2002 г. – АПК РФ и ГПК РФ); проведения реформирования судебной власти в России (начиная с 1992 г.); разработки положений, направленных на улучшение практики организации и функционирования административного судопроизводства; определения новых направлений его реформирования.
Верховный Суд РФ в сентябре 2000 г. внес в Государственную Думу для рассмотрения проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации», который остался фактически без внимания законодателей. Таким образом, указанный законопроект не стал законом, а в России не появились специализированные административные суды[32].
По мнению разработчиков указанного законопроекта, создаваемые федеральные административные суды должны находиться в системе судов общей юрисдикции и рассматривать административные дела, к которым можно отнести (кроме дел, рассматриваемых по правилам конституционного, гражданского и уголовного судопроизводства, и дел об административных правонарушениях) дела об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также по спорам, связанным с применением законодательства о выборах, налогового законодательства, по спорам органов государственной власти и органов местного самоуправления между собой. К компетенции административных судов предполагалось отнести и дела о приостановлении или прекращении деятельности общественных объединений. К категории административных относятся дела, вытекающие из административно-властных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления. Таким образом, указанные административные дела рассматриваются судами общей юрисдикции, включая федеральные административные суды и соответствующие коллегии по административным делам.
Эти суды действовали бы в отношении нескольких районов субъекта РФ.
История кодификации законодательства об административном судопроизводстве
Ученые предлагали провести кодификацию процессуальных правовых норм в области административной юстиции в Административно-процессуальном кодексе[33] (1998–2001). Началась разработка проектов Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»[34] или Кодекса Российской Федерации об административном судопроизводстве[35].
Следующим шагом в развитии законотворчества в сфере административной юстиции явился проект Федерального закона «Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации» (КАС), разработанный в 2003 г. Советом при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Проект Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации[36] был опубликован в 2004 г., он имел лишь научно-теоретическое значение и до результативного обсуждения законодателей не дошел.
Правовое регулирование рассмотрения дел, возникающих из административных правоотношений, получили закрепление в АПК РФ 2002 г. Был определен порядок рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.
В проводимых дискуссиях административное судопроизводство всегда являлось предметом обсуждения в контексте общей тематики административной юстиции. Было ясно, что административной юстиции необходимо процессуальное право. В каждой стране формирование соответствующей отрасли процессуального права происходило по-разному: с учетом традиций правовой жизни и развития, исторических особенностей в государственно-правовом строительстве, специфики планирования и реализации многочисленных реформ и преобразований. Однако во многих странах сложились некоторые закономерности установления судебного контроля за административными полномочиями должностных лиц, одна из которых включает разработку специального закона об административном судопроизводстве. Как уже было отмечено, наряду с этим обсуждались идеи разработки и принятия Федерального конституционного закона «Об административном судопроизводстве»[37] или КАС РФ. Существовали и иные концептуальные предложения по созданию российского административно-процессуального кодекса[38]. Несмотря на различные предложения по наименованию административно-процессуального закона, фактически одинаковыми были представления о содержании и структуре данного законодательного акта.
С появлением в марте 2013 г. проекта КАС РФ стало очевидно, что развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволят укрепить административно-правовую защиту. Содержание проекта КАС РФ показывало возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мере конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. Важнейшими процессуально-правовыми нормами стали принципы административного судопроизводства, среди которых проект КАС называл: независимость судей; равенство всех перед законом и судом; законность и справедливость при рассмотрении и разрешении административных дел; осуществление административного судопроизводства в разумный срок и исполнение судебных актов по административным делам в разумный срок; гласность, открытость, непосредственность судебного разбирательства; состязательность и равноправие сторон административного судопроизводства при активной роли суда; обязательность судебных актов.
Сегодня можно говорить о полноценной кодификации административного процессуального законодательства в Российской Федерации, учитывающей назначение административного судопроизводства в судебной власти и чрезвычайно важное значение этой формы ее осуществления в стране. При этом законодатель отверг всесторонне обсуждаемую в специальной литературе идею учреждения в России специальных административных судов.
Важным юридическим целевым и содержательным ориентиром для судебной практики по административным делам стало постановление Пленума ВС РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации». Как следует из названия постановления, Пленум ВС РФ разъяснил лишь некоторые, наиболее сложные, вопросы осуществления административного судопроизводства. Конечно, с точки зрения значимости и востребованности судами данного постановления Пленума ВС РФ следует подтвердить своевременность рассмотрения этого вопроса, ибо главная цель содержащихся в нем разъяснений – обеспечение единства практики применения судами общей юрисдикции законодательства об административном судопроизводстве. Многие сложные вопросы судебного правоприменения получили должную конкретизацию; противоречивое процессуально-правовое регулирование было разъяснено с позиций сложившихся в практике процессуально-правовых стандартов рассмотрения административных дел; сделаны юридические акценты на публично-правовых особенностях рассматриваемых судами административно-правовых споров. Словом, данное постановление Пленума ВС РФ явилось своевременным и полезным для формирования правильной судебной практики по административным делам.
Как стало заметным за 10-летний период действия КАС РФ, уже произошли отдельные корректировки административного процессуального законодательства, направленного на повышение эффективности порядка рассмотрения публично-правовых споров и, соответственно, гармонизацию сферы административных и иных публичных правоотношений посредством взаимосвязанного действия норм административного и цивилистического процессов, например норма о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства (ст. 16.1 КАС РФ). Здесь речь идет о приоритетности и разграничение областей гражданского и административного судопроизводства, т. е. о выборе судом гражданского или административного процессуального способа разрешения дела (или порядка судопроизводства по конкретному делу). Принятое Пленумом ВС РФ постановление от 03.10.2017 № 30 «О внесении в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проекта Федерального закона “О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации”» содержит предложение о дополнении КАС РФ и ГПК РФ нормами, которые предоставляют суду право в спорных ситуациях выбирать надлежащий порядок рассмотрения дела (переход к рассмотрению дела по правилам административного или гражданского судопроизводства). Результатом реализации такого предложения стало появление в КАС РФ новой статьи (ст. 16.1) – «Переход к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства». Для решения данной задачи суду предоставляется право вынесения определения о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского или административного судопроизводства с целью прекращения рассмотрения дела в ненадлежащем порядке и продолжения его рассмотрения по правилам КАС РФ или ГПК РФ, т. е. выбрав надлежащий путь (процессуальный порядок) административного или гражданского судопроизводства. Если направленное в суд заявление содержит несколько взаимосвязанных между собой требований и при этом одни подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, а другие – в порядке административного судопроизводства и разделение данных требований невозможно, то дело должно рассматриваться и разрешаться в порядке гражданского судопроизводства. Если в суд предъявляется исковое заявление, которое содержит несколько требований и при этом одни из них подлежат рассмотрению по правилам административного судопроизводства, а другие – по правилам гражданского судопроизводства, и если их раздельное рассмотрение возможно, то судья разрешает вопрос о принятии требований, подлежащих рассмотрению в порядке административного судопроизводства. В случае, когда иные предъявленные в суд требования, которые подлежат рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, подсудны данному суду, то вопрос об их принятии к производству разрешается судьей в соответствии с положениями законодательства о гражданском судопроизводстве на основании засвидетельствованных им копий искового заявления и соответствующих приложенных к нему документов. Если иные предъявленные в суд требования, которые должны рассматриваться в порядке гражданского судопроизводства, не подсудны данному суду, то судья возвращает исковое заявление в части таких требований в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 129 КАС РФ. Наконец, последнее правило: если суд в ходе подготовки административного дела к судебному разбирательству или судебного разбирательства по административному делу установит, что оно подлежит рассмотрению в порядке гражданского судопроизводства, то выносит определение о переходе к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства. Данные правила по переходу к рассмотрению дела по правилам гражданского судопроизводства действуют и при разрешении отдельных категорий административных дел. Например, если в административном исковом заявлении содержится требование о возмещении вреда, причиненного нарушением условий содержания под стражей, содержания в исправительном учреждении имуществу и/или здоровью административного истца, то суд должен принять решение о переходе к рассмотрению этого требования по правилам гражданского судопроизводства в соответствии со ст. 16.1 КАС РФ.
§ 2. КАС РФ в системе процессуального права: современная юридическая модель административного судопроизводства и дискуссия о его отраслевой принадлежности
Юридическая модель современного административного судопроизводства определяется задачами данного вида правосудия. Задачи административного судопроизводства выражают общий юридический смысл судебной деятельности, а также предопределяют социально-правовую ценность, юридическую содержательность и особенности административной процессуальной формы, созданной в КАС РФ для рассмотрения и разрешения административных дел. Задачи определены в законе для достижения цели административного судопроизводства, заключающейся в создании гарантий надлежащего функционирования установленной в КАС РФ системы административного судопроизводства. они содержат гарантии для эффективной правовой защиты в сфере административных и иных публичных правоотношений, улучшения судебного контроля за деятельностью публичной администрации, укрепления режима законности. Административный иск усиливает характерные черты задач административного судопроизводства и обусловливает особенности процессуальных правоотношений, порождаемых направлением в суд общей юрисдикции административного искового заявления.
Если говорить о главном применительно к задачам судопроизводства, то они демонстрируют предметную сущность судебной власти, основные порядки и правила ее организации и осуществления. Решение задач административного судопроизводства способно укрепить правовую систему страны и показать соответствие судебной власти принципам правовой государственности. Задачи[39] административного судопроизводства установлены в ст. 3 КАС РФ. К ним относятся: 1) обеспечение доступности правосудия в сфере административных и иных публичных правоотношений; 2) защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений; 3) правильное и своевременное рассмотрение и разрешение административных дел; 4) укрепление законности и предупреждение нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений; 5) мирное урегулирование споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений.
Задачи в самом общем виде позволяют определить основные направления судебной деятельности с целью полноценного обеспечения реализации административного судопроизводства; они предназначены также для детализации юридического значения административного судопроизводства, создавая при этом гарантии для надлежащего функционирования сферы административных и иных публичных правоотношений. Задачи судопроизводства выражают общий юридический смысл судебной деятельности по рассмотрению дел (правовых споров) и обусловливают главнейшие черты российской модели административного судопроизводства. Цель административного судопроизводства заключается в создании гарантий надлежащего функционирования установленной в КАС РФ системы административного судопроизводства. Задачи же административного судопроизводства призваны достигнуть эту цель[40] посредством созданных процессуальных механизмов и правовых средств. Ученые, критически относящиеся к высокой степени абстрагирования при определении цели судопроизводства, предлагают считать целью судопроизводства «конкретный результат в виде судебного санкционирования итогов судопроизводства»[41], т. е. вынесение судом итогового постановления, в котором и закреплены правовые результаты судопроизводства.
Задачи административного судопроизводства обеспечивают системность административного судопроизводства и определяют основные направления процессуального правового регулирования порядка рассмотрения и разрешения административных дел. В задачах административного судопроизводства в полной мере и сбалансированно отражается главное процессуальное правовое содержание деятельности суда по формированию эффективной правовой защиты оспариваемых или нарушенных прав, свобод и законных интересов.
Задачи административного судопроизводства считаются основными задачами разрешения публичных споров, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, ибо они обусловливают саму потребность в создании специальной административно-процессуальной формы, формировании достаточных и полноценно функционирующих в административном правосудии процессуальных институтов, направленных на решение иных задач, которые законодатель дополнительно закрепляет за многочисленными элементами и институтами административного судопроизводства. Здесь можно привести как пример задачи, которые нужно решать при применении мер предварительной защиты по административному иску, ибо они обеспечивают как реальность исполнения окончательного судебного решения по административному делу, так и предотвращение вреда (ущерба) заинтересованным лицам.
Задачи административного судопроизводства призваны обеспечивать в надлежащем административно-процессуальном порядке (т. е. в «порядке административного судопроизводства») рассмотрение и разрешение административного дела, юридическая конструкция которого дает основания для принятия законного, справедливого, обоснованного и правильного решения по делу. Создание многочисленных административно-процессуальных институтов в системе административного судопроизводства произошло из-за необходимости установления порядка разрешения как общих, так и специальных задач административного судопроизводства. Если посмотреть на сущность задач административного судопроизводства, то их правовое закрепление обусловлено существованием как материального (общего) административного права, так и иных отраслей права, в которых заключены те или иные публично-правовые нормы, призванные регламентировать отношения в области публичного управления.
Наконец, существование задач административного судопроизводства, являясь проявлением общей традиции в обосновании назначения самого правосудия, объявляется и необходимостью создания надлежащего правового механизма судебного контроля за исполнительной властью, деятельностью исполнительных органов публичной власти, решениями, действиями (бездействием) государственных и муниципальных служащих, должностных лиц. Иными словами, задачи административного судопроизводства неразрывно взаимосвязаны с функционированием административной юстиции, действующей в российской правовой системе как институт, обеспечивающий судебный контроль за деятельностью публичной администрации и направленный на создание в стране надлежащего государственного управления, поддержку и укрепление режима законности в сфере административных и иных публичных правоотношений.
Особенности административных и иных публичных правоотношений создают прочную основу для развития и процессуальных правоотношений в системе административного судопроизводства. Вместе с тем ученые часто делают вывод о том, что административно-процессуальные отношения, имея «некоторые особенности», в принципиальном плане не имеют отличий «от гражданских и арбитражных процессуальных правоотношений»[42]. На практике, конечно, практически невозможно установить глубокие различия именно в процессуальных правоотношениях, обусловленных предназначением и структурой процессуальных форм, характерных для различных видов судопроизводства. Однако задачи административного судопроизводства, показывая общие характеристики процессуального права, несомненно, предопределяют и раскрывают в административном судопроизводстве отдельные особенности порядка административного правосудия. Административный иск[43] усиливает характерные черты общих задач административного судопроизводства и формирует особенности процессуальных правоотношений, порождаемых направлением в суд общей юрисдикции административного искового заявления[44]. Важно заметить, что определенные в КАС РФ задачи административного судопроизводства формируют правовую атмосферу реализации судом дискреционных полномочий; таким образом, задачи административного судопроизводства можно считать важнейшими факторами применения в данном виде правосудия судебного усмотрения[45].
Модель административного судопроизводства предопределена особенностями «сферы административных и иных публичных правоотношений». В эту сферу традиционно включаются: 1) отношения, которые возникают при установлении и соблюдении правовых режимов публичного управления (например, учреждение административных органов и иных органов публичного управления; учреждение органов публичной власти федеральных территорий, а также органов местного самоуправления; издание нормативных и ненормативных правовых актов; учреждение системы и порядка осуществления государственного контроля (надзора), формирование системы и видов государственной службы, а также реализация правового статуса государственных служащих; административная конфликтология); 2) отношения, возникающие в результате принятия незаконных решений (или совершения действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, обладающих административными властными полномочиями по отношению к физическим лицам и организациям. Доктринальный и структурный теоретико-правовые анализы сферы административных и иных публичных правоотношений осуществляются посредством методов административно-правового регулирования. «Сфера административных и иных публичных правоотношений» отражает особенности правовой среды и юридической действительности, где действуют нормы публичного права, которые устанавливают порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров, «реализация отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям», «судебный контроль за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий», «решения, действия (бездействие) органов государственной власти, иных государственных органов, органов военного управления, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих», «административные дела об оспаривании» – главнейшие характеристики предмета регулирования КАС РФ, отражающие особенности правовой среды, в которой действуют административно-правовые нормы, устанавливающие порядок публичного управления и область возникновения административных и иных публичных споров. «“Спорность” и “характер спорности” публичного правоотношения» – особенность сферы административных и иных публичных правоотношений (ч. 3 ст. 135 КАС РФ). В соответствии с ч. 4 ст. 38 КАС РФ административный спор – это спор, возникающий из административных или иных публичных правоотношений (см. также ч. 2 ст. 41 КАС РФ). Как известно, предметом административного спора могут являться права или обязанности субъектов административных или иных публичных правоотношений. Часть 4 ст. 4 КАС РФ отмечает такую характеристику сферы административных и иных публичных правоотношений как основанность на властном подчинении одной стороны другой. «Административный или иной публичный спор» (ч. 3 ст. 4 КАС РФ) есть фактически причина и основание для начала судебных процедур в системе административного судопроизводства. КАС РФ наряду с термином «сфера административных и иных публичных правоотношений» устанавливает и понятие «публичная сфера» (ч. 1 ст. 5 КАС РФ). Для указанной сферы публичных правоотношений КАС РФ выделяет в качестве важнейшей характеристике «спорность» данных правоотношений (ч. 2 ст. 5 КАС РФ). Среди участвующих в административном деле лиц могут быть органы или должностные лица, осуществляющие публичные полномочия, а должностные лица, обратившиеся в суд для реализации возложенных на них контрольных или иных публичных функций (ч. 2 ст. 38 КАС РФ). Таким образом, наличие контрольно-надзорных функций и иных публичных функций является характеристикой сферы административных и иных полномочий. Наконец, сфера административных и иных публичных правоотношений содержит в качестве важнейшего признака обеспечение «публичных интересов» (ч. 1 ст. 40 КАС РФ), т. е. законом гарантируется в соответствующих случаях защита прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц, а также публичных интересов.