Правосудие в современной России. Том 2

§ 1. Этапы правового развития административного судопроизводства

Административное судопроизводство было закреплено в Кодексе административного судопроизводства РФ, который создал систему соответствующей защиты прав и законных интересов граждан и организаций и определил местонахождение административного процессуального права в структуре российского процессуального права.

Признаки административного судопроизводства обусловлены особенностями публично-правового регулирования.

Современное административное право к числу основных институтов относит и судебный контроль за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц. Административное судопроизводство демонстрирует внутренние связи, принципы системы административно-правового регулирования. Административное судопроизводство с логических правовых позиций учреждается для контроля, проверки, оценки и юридического измерения публичного управления (исполнение конституционно-правовой функции судебной власти по отношению к исполнительной (административной) власти).

Нахождение административного судопроизводства в структуре административного права означает внутреннюю взаимосвязь и взаимодействие судебной и исполнительной властей по реализации основных для каждой из них государственных функций. Отсюда становится более ясным и уточненным понимание юридического значения административного судопроизводства для остальных главных институтов административного права. Возрастают роль и практическое значение для государства и общества судебной практики по административным делам; на этой же основе актуализируется проблема развития административного законодательства, административного процессуального законодательства, административного права в целом. С вступлением в силу КАС РФ появилась необходимость как полноценного научного анализа судебной практики по административным делам, так и точного институционального исследования системы, содержания и структуры административного судопроизводства, являющегося одной из важнейших форм осуществления судебной власти в стране.

Конституция РФ (ч. 2 ст. 46) устанавливает право граждан обжаловать в суд решения органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, если они нарушают права и свободы граждан. Право гражданина обращаться в суд за защитой своих прав и свобод является важнейшим фактором укрепления гарантий прав граждан в области действия органов публичного управления. Судебный порядок рассмотрения административно-правовых споров (публичных споров) имеет ряд неоспоримых достоинств перед административным порядком рассмотрения споров: суд – это специальный государственный орган, осуществляющий контроль за законностью и обоснованностью решений; он не зависит ни от одной ветви власти и имеет конституционные гарантии такой независимости; у него нет какой-либо заинтересованности в результате рассмотрения спора; он имеет надлежащую процессуальную форму рассмотрения спора; принципы судебного рассмотрения демократичны; гражданин и сам орган управления имеют равные процессуальные права и обязанности, при этом дополнительный правозащитный потенциал заключается в активной роли суда при рассмотрении и разрешении административных дел.

Административно-процессуальная форма, заключенная в нормах КАС РФ, в широком смысле призвана гарантировать как защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, так и режим законности в сфере административных и иных публичных правоотношений, когда рассматриваются возникшие в этой сфере правоотношений административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за законностью и обоснованностью использования государственных и иных публичных полномочий.

Законодательство об административном судопроизводстве представляет собой одну из юридических гарантий законности в сфере административных и иных публичных правоотношений. Судебный контроль – это вид внешнего государственного контроля за соблюдением законодательства, определяющего порядок формирования надлежащего публичного управления, ибо административно-процессуальные нормы призваны обеспечивать законность публичного управления, порядок осуществления властных административных полномочий исполнительными органами публичной власти и их должностными лицами. Вместе с тем наиважнейшую роль играет обеспечение принципа законности в самом административном процессе, т. е. в сфере действия административно-процессуальных норм, при рассмотрении судами административных дел в соответствии с положениями КАС РФ.

Судебный нормоконтроль представляет собой внешний контроль по отношению к правовым актам публичной администрации. Использование нормоконтролирующей деятельности обеспечивает правомерность административных правовых актов. Формой нормоконтроля выступает судебное оспаривание административных актов, в результате которого в необходимых случаях акты управления могут признаваться недействующими в соответствии с правилами, установленными административным процессуальным законом.

Главное содержание судебного контроля, в области публичного управления, заключается как в нормоконтроле, так и в обеспечении законности принимаемых органами публичной власти и их должностными лицами административных актов (индивидуальных управленческих решений). Заинтересованные лица могут оспорить в судах нормативные и ненормативные (индивидуальные) правовые акты.

КАС РФ представляет правовую основу и административно-процессуальную форму, которые предназначены для разрешения административных дел судами общей юрисдикции. Правовая природа этих судебных дел обусловлена возникающими в сфере административных правоотношений публичными спорами, требующими законного и справедливого разрешения, вынесения законного и обоснованного судебного решения.

КАС РФ положил начало развитию судебной практики по административным делам в соответствии с административно-процессуальными нормами. Сложившиеся на протяжении многих десятилетий правовые порядки в области разрешения административно-правовых споров в соответствии с правилами гражданского процесса в настоящее время фактически заменены институтами и судебными процедурами, определенными законодательством об административном судопроизводстве.

Мысль о развитии отдельного вида судопроизводства (административного) реализовывалась на протяжении многих лет после принятия Конституции РФ (ч. 2 ст. 118). Развивавшиеся на основе указанной конституционно-правовой нормы формы осуществления судебной власти содействовали становлению в стране полноценной административной юстиции и, как следствие, юридическому закреплению административного судопроизводства. Необходимость обеспечения субъективных публичных прав человека и гражданина, законных интересов организаций требовала учреждения надлежащего механизма, способствующего осуществлению административного судопроизводства в соответствии с конкретными задачами, принципами, стадиями, доказыванием и доказательствами, особенностями рассмотрения и разрешения административных дел судами общей юрисдикции по правилам специального административного процессуального законодательства.

Выделение в предмете административного права административно-юстиционных (административно-судопроизводственных) отношений обусловлено масштабным действием таких институтов, как административные процедуры (принятие административных актов) и административная юстиция (административное судопроизводство) – судебный контроль за правовым качеством нормативных правовых актов управления (нормоконтроль), представляющих собой результат административного нормотворчества, а также за правовыми решениями (действиями и бездействием) должностных лиц государственных и муниципальных органов, государственных и муниципальных служащих (судебное оспаривание административных актов, т. е. индивидуальных правовых актов).

Административная юстиция в системе административно-правового регулирования выполняет правозащитную, обеспечительную и нормоконтрольную функции. Важнейшей чертой административной юстиции считается наличие надлежащей процессуальной формы разрешения возникающих в административной практике противоречий и устранения нарушений (процессуальный порядок рассмотрения соответствующих административных правовых дел и споров). Российская административная юстиция сегодня базируется на нормативных правовых положениях, которые закреплены в административном процессуальном законодательстве (КАС РФ). Особенностью российской модели административной юстиции является включенность в ее содержание, наряду с нормами КАС РФ, норм арбитражно-процессуального права – АПК РФ, которые также создают правовой режим осуществления административного судопроизводства арбитражными судами.

Административное судопроизводство означает новый этап в развитии не только общего административного права, но и, конечно, административного процессуального права. Наличие в системе административного права института административного правосудия позволяет констатировать, что данная отрасль права в полной мере соответствует общепризнанным стандартам современного правового государства. Именно в такой системе административное право приобретает демократическую форму установления и обеспечения осуществления надлежащего правового режима управленческих отношений, так как речь идет об определенной законом системе органов исполнительной власти (публичного управления), о совершении управленческих действий, об административных процедурах, административных договорах (т. е. управленческом процессе) и о порядке рассмотрения судом административных споров граждан и органов публичной власти, органов государственного управления и их должностных лиц.

Осуществляемый судами нормоконтроль является внешним контролем по отношению к правовым актам публичной (государственной) администрации. Посредством использования нормоконтролирующей деятельности обеспечивается законность (правомерность) административных правовых актов.

КАС РФ как процессуальный правовой законодательный акт можно считать завершающим этапом модернизации российского процессуального законодательства, в результате которой были созданы как новые процессуальные юридические механизмы и институты, так и развиты традиционные для судебной власти процедуры по осуществлению правосудия, которые предназначены для разрешения публично-правовых споров. Следовательно, вполне уместно обосновывать вывод о формировании на основе КАС РФ специальной административной процессуальной формы со своими признаками, особенностями и традиционными элементами.

Процессуально-правовое содержание и организационно-структурные характеристики современного административного судопроизводства позволяют утверждать, что данный вид судебного процесса органически взаимосвязан с материальным публичным (административным) правом, административным и административным процессуальным законодательством, со всей его сложной систематикой и нормативной логистикой развертывания на практике механизма правового регулирования. Это объясняется и тем, что нормы административного права призваны устанавливать надлежащие юридические порядки в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительных органов публичной власти, взаимодействия административных органов с гражданами и организациями, желающими осуществлять принадлежащие им права и свободы, а также при необходимости защищать свои законные интересы посредством обращения в суд с административным исковым заявлением.

Появление КАС РФ положило начало созданию новой отрасли процессуального права – административного процессуального права со своим предметом правового регулирования и особенностями рассмотрения и разрешения административных дел. Существовавшая в советские годы модель гражданско-процессуального регулирования отношений, вытекающих из административных и иных публично-правовых отношений, была заменена административно-процессуальными правилами рассмотрения и разрешения судами административных дел. В современных условиях не только декларируется, но и законодательно обеспечивается конституционно-правовая ценность института административного судопроизводства, что значительно повышает роль феномена специальной административно-процессуальной формы осуществления судебной власти в стране.

Вместе с принятием КАС РФ и появлением судебной практики применения нового законодательства об административном судопроизводстве сформировалась дискуссия, предметом которой стали вопросы о предназначении и отраслевой процессуальной принадлежности административного правосудия; как следствие, возникла проблема совершенствования порядка административного судопроизводства. Все это, несомненно, будет способствовать привлечению внимания научного сообщества, юристов, законодателя к тематике рассмотрения судами общей юрисдикции публично-правовых споров и улучшению российского административно-процессуального законодательства.

В учебной и научной литературе отмечается юридическая специфика административного судопроизводства как в научном, так и в учебно-образовательном плане; при этом подчеркивается его «отделение» от предмета гражданского процессуального регулирования[1]. Здесь уместно привести две большие цитаты из известного научного труда С.А. Корфа, которые, с одной стороны, показывают органическую, «природную» связь административного процесса с гражданским, а с другой – внутренне-структурное взаимодействие с административным правом.

1. «Нет никакого сомнения, и это признается как друзьями, так и недругами административной юстиции, что источником и образцом построений административного процесса послужил процесс гражданский; столетние принципы последнего были применены ко вновь родившемуся в XIX в. административному процессу: в равной мере сие относится и к Франции, и к Италии, и к Германии. Да иначе и быть не могло, если принять во внимание, с одной стороны, их духовное сродство, с другой же – теоретическую разработанность процесса гражданского. Этим объясняется, что многие принципы обоих процессов совершенно тождественны, другие весьма похожи друг на друга»[2].

2. «Исторически административный иск развивался из жалобы, начальственной и инстанционной; постепенно и незаметно вырастал он из подобной жалобы; этот процесс завершился в момент создания в государстве административного суда; через него прошли все государства, в которых в настоящее время имеются административные суды; …постепенно жалоба получает особые формы, процессуальные гарантии, обособляется от жалобы по начальству, передается ведению специальных органов и наконец превращается в судебно-административный иск, причем образцом его юридической конструкции служат построения гражданского процесса»[3].

Таким образом, из этих цитат видно, что нынешние дискуссии о содержании и особенностях административного судопроизводства, приоритетной роли гражданской процессуальной формы в создании современного административного процесса и многих других спорных вопросах процессуальной правовой теории вряд ли можно назвать какими-то новыми. Представители различных отраслевых наук процессуального права и юристы-практики (судьи, должностные лица административных органов, государственные и муниципальные служащие) сегодня по-разному оценивают и характеризуют процессуальные нормы КАС РФ; начатая дискуссия пока не завершена; продолжаются споры об уникальности и предметных особенностях этого процессуального закона, о «природной» взаимосвязи структуры и содержания КАС РФ с ГПК РФ и АПК РФ (цивилистическим процессом), юридическом значении административно-процессуальных правовых норм, обеспечивающих надлежащий порядок рассмотрения и разрешения административных дел.