Институциональные изменения в социальной сфере российской экономики

1.3. Конституционные предпосылки институциональных изменений

Несмотря на богатую мировую практику в сфере социального строительства и наличие широкого спектра нормативных документов, стандартизирующих социальную защиту на международном уровне, российская практика социальной защиты в постсоветский период оставалась крайне противоречивой и непоследовательной.

На начальном этапе экономических реформ в 1991–1992 гг. перед российским правительством стояла проблема выбора стратегии включения социальной политики в общую стратегию экономических преобразований на фоне того, что советское государство было максимально социально ориентировано.

Большое влияние на осуществление этого выбора оказала принятая концепция либеральных реформ, которая изначально исходила из необходимости повышения эффективности функционирования хозяйственной системы путем перехода к рыночным отношениям в экономике. В результате был сделан выбор в пользу того, чтобы не рассматривать социальную сферу общества как приоритетную в плане преобразований, а социальную политику – как самостоятельное и существенное направление деятельности государства. В качестве критерия эффективности системы были выбраны лишь экономические показатели. Развитие социальной сферы либо улучшение каких-то отдельных показателей (уровень доходов населения, допустимый уровень безработицы, состояние здоровья нации и т. п.) даже не назывались в качестве явных целей реформ ни в краткосрочной, ни в среднесрочной перспективах.

Акцент был сделан на реформирование экономической сферы. Социальную политику было решено считать лишь элементом общей экономической стратегии, а состояние и динамику процессов в социальной сфере предлагалось рассматривать только в качестве предельных ограничений для экономических преобразований. Считалось, что частная собственность на средства производства автоматически создаст необходимые условия для появления новых производств, которые приведут к росту рабочих мест. Повышенный спрос на кадры спровоцирует конкуренцию и приведет к повсеместному повышению качества и оплаты труда. А все это создаст необходимые условия для рыночного реформирования социальной системы обеспечения в соответствии с европейскими стандартами и нормами социальной обеспеченности. В основе радикально-реформаторского подхода лежал расчет на то, что частная собственность и свободный рынок товаров и услуг в течение относительно небольшого периода времени сами по себе способны породить эффективную экономическую систему во всех сферах жизнедеятельности.

Исходя из такого подхода в начале 90-х гг. прошлого века при сохранении советской системы социального обеспечения и началось становление системы социальной защиты населения рыночного образца. Однако уже тогда было очевидно, что противоречия между потребностями населения и способностью сферы услуг их обеспечения через общественные фонды потребления в соответствующем объеме и качестве не разрешимы. Система социальной защиты населения требовала новых подходов.

В 1993 г. была принята Конституция Российской Федерации, которая закрепила частную собственность и провозгласила Россию социальным государством. В период глубоких общественно-политических изменений принятие новой Конституции стало юридическим закреплением желаемой модели будущего политического и социально-экономического устройства страны.

Провозглашая Российскую Федерацию социальным государством, Конституция гарантирует каждому гражданину универсальные права, предоставляемые всем группам населения, независимо от их социального и материального положения. Прежде всего это право на образование, на охрану здоровья, право на жилье, право семьи и детей на защиту государством, право на благоприятную окружающую среду (ст. 39, ч. 1). Одним из основных прав человека и гражданина декларируется право на социальное обеспечение (п. 1, 2 ст. 7; п. 1 ст. 38; ст. 41). Оно адресовано всему населению, сопровождает каждого человека с момента его рождения и до конца жизни, ибо в основу возникновения правовых отношений в сфере социального обеспечения положены такие события, как рождение человека, его смерть, болезнь, старость, безработица, нуждаемость в социальной поддержке во всех случаях, когда она необходима человеку в силу обстоятельств, не зависящих от него[22].

Однако, декларируя наличие гражданских прав и свобод, Конституция остается крайне неконкретной и не гарантирует их реализацию даже в самых скромных объемах. В соответствии с новой либеральной идеологией реализация прав целиком и полностью лежит на частной инициативе гражданина в соответствии с его материальными и физическими возможностями. Единственное, на что может рассчитывать гражданин со стороны государства, – это минимальный уровень оплаты труда и гарантированное пособие по безработице (ст. 37). В ст. 7, ч. 1 Основного закона Российской Федерации такой подход формулируется следующим образом: «В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается постоянная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты». Более подробно права граждан на социальную защиту определены непосредственно ст. 7, 38, 39 и косвенно ст. 21, 24, 26, 30, 40.

Среди прав, гарантируемых российской Конституцией, в рыночной экономике особенно остро и болезненно решается вопрос с гарантиями права на труд. Уверенность в завтрашнем дне, во всеобщей занятости населения и обязательном трудоустройстве долгие годы оставалась главной составляющей привычного для граждан России образа жизни. К сожалению, традиционное право человека на труд новая Конституция лишь декларирует, но не гарантирует наличием рабочих мест, как это было в советские времена. Новое государство самоустранилось от решения этого вопроса. Рыночная реальность такова, что даже социальное государство в полном объеме не в состоянии обеспечить право на труд. В странах с рассмотренными выше моделями социального государства основную ответственность как за поиск работы, так и за реализацию других возможностей, обеспечивающих заработок, несут сами люди (с помощью государства), так как снижение гарантий занятости является неизбежной платой за повышение эффективности предприятий и более высокий уровень жизни. Эффективный рынок труда возлагает издержки структурной перестройки на определенную часть рабочей силы – на безработных. Государство же компенсирует им это бремя путем перераспределения доходов от работающих к безработным, а также путем создания условий для профессиональной, отраслевой и территориальной мобильности рабочей силы. Таким образом, регулирование занятости в современных условиях становится одним из главных направлений социальной политики. К сожалению, это не нашло адекватного отражения в Конституции Российской Феде рации.

В Конституции содержится лишь право гражданина «свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию» (ст. 37). Разумеется, такое положение в полной мере обеспечивает свободу труда. Однако оно ставит под сомнение важнейшее требование социального государства, согласно которому каждый человек должен заботиться о получении трудового дохода для удовлетворения своих потребностей.

В отличие от прежних советских конституций Конституция 1993 г. не содержит специального раздела об экономической основе государства и общества. Она не устанавливает какую-либо форму собственности в качестве основной или ведущей, равно как не предусматривает и ограничений для других форм, в частности для личной собственности граждан, что провозглашалось предшествующими конституциями и основанным на них законодательством.

Действующая Конституция (в соответствии со ст. 8) обязывает государство обеспечивать свободу экономической деятельности и поддерживать конкуренцию, запрещая лишь монополизацию этой деятельности и недобросовестную конкуренцию. Она провозглашает равенство всех форм собственности (частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности) и равную их защиту. К сожалению, сегодня, двадцать лет спустя, по защите прав собственности Россия находится лишь на 133-м месте в мире, а по защите прав мино-ритариев – на 132-м[23].

С принятием Конституции в развитии социальной сферы наметился ряд принципиальных изменений. С приходом рынка на основе частного права на собственность социальные институты серьезно трансформируются. Прежде всего за поддержание социальных институтов теперь отвечает не только государство, а каждый гражданин, который через налоги или иные обременения поддерживает социальные институты, в том числе и институты социальной защиты. Речь идет о появлении нового субъекта в социальной политике, коим становится гражданин, который раньше не являлся субъектом, а был только объектом социальной политики. Происходит не только трансформация объекта и субъекта, но и появляется субъект с обособленным платежеспособным спросом на качественные услуги. В результате формирования в России рынка социальных услуг человек перестает быть исключительно объектом социальной защиты и становится ее полноправным субъектом – покупателем на рынке социальных услуг.

При такой постановке вопроса многие социальные институты стали нежизнеспособными. Прежде всего государство сложило с себя гарантии и ответственность за предоставление рабочих мест, ответственность за воспитание детей, подрастающего поколения и т. д. Величина прожиточного минимума становится основой для установления минимального размера оплаты труда и минимального размера пенсии по старости, а также для определения размеров стипендий, пособий и других социальных выплат. В неизменном виде социальные гарантии сохранились только в сферах обороны, правопорядка и в отношении нетрудоспособного населения. Таким образом, в ходе трансформации институциональных основ социальной защиты населения в России приоритетность функций государства изменилась: от функции производителя социальных услуг приоритет перешел к функциям регулирования и посредничества на рынке социальных услуг.

К сожалению, Конституция Российской Федерации, предоставив населению необходимые гарантии прав и свобод для проведения социально-экономических реформ, в сфере социальной политики оказалась крайне неконструктивной. Долгие годы переходного периода социальная защита несла в себе черты советской системы всеобщего социального обеспечения при разрушении экономического и социального фундамента существования этой системы, что повлекло за собой постоянное и повсеместное нарушение социальных обязательств российского государства перед своими гражданами. Несбалансированность ресурсов и обязательств на всех уровнях власти на долгие годы стала определяющей характеристикой социально-экономических отношений между государством и обществом. В те годы мало кто задумывался, что экономическую основу социального государства наряду с рыночным развитием составляет и масштабное перераспределение личных доходов внутри общества.

1.4. Переформатирование системы социального обеспечения и оформление базовых институтов социальной защиты

В начале 1990-х гг., в условиях нарастания экономического кризиса и роста социальных проблем в обществе, которые возникли в результате распада единого социально-экономического пространства СССР, в системе социального обеспечения на первый план выдвинулись задачи защиты и поддержки наиболее уязвимых слоев населения. В этот период адресная социальная помощь становится основным инструментом социальной поддержки населения. Острая нехватка материальных средств и финансирования привела к необходимости выделения приоритетных групп населения, которым в первую очередь должна оказываться всесторонняя поддержка государства. К ним относились: дети, пенсионеры, инвалиды, беженцы, малоимущие и уволенные в запас военнослужащие. Но этого было явно недостаточно. Ситуация оставалась настолько критической, что в декабре 1991 г. Указом Президента РФ «О дополнительных мерах по социальной поддержке населения в 1992 году» всем органам исполнительной власти предоставлялось самостоятельное право определять формы социальной поддержки населения (талонно-купонная, карточная, целевая денежная компенсация и др.), которые смогли бы защитить население в условиях либерализации цен и финансовой нестабильности. Система распределителей разнообразных льгот и пособий становится характерной чертой начала 1090-х гг.

В сфере финансового обеспечения в этот период инициируются дополнительные формы пенсионного обслуживания в соответствии с Указом Президента РФ от 16 сентября 1992 г. «О негосударственных пенсионных фондах». Суть создания этих фондов состояла в том, что гражданам и работодателям предлагалось перечислять пенсионные страховые взносы на именные счета в негосударственные пенсионные фонды. При создании таких фондов происходило соединение элементов банковской, страховой и инвестиционной деятельности. Предполагалось, что специализированные частные компании, управляющие деятельностью этих фондов, смогут обеспечить сохранность вкладов, защиту от инфляции, гарантированное увеличение размеров доходов и своевременное направление прибыли на именные счета граждан. На деле эти фонды стали инструментом для финансовых организаций, позволявшим им уводить значительные суммы привлеченных средств от налогообложения.

Еще одним нововведением, получившим в те годы широкое распространение в сфере социальной поддержки населения, стали негосударственные некоммерческие организации социальной защиты отдельных остро нуждающихся групп населения (НКО). Рост НКО был вызван кризисом государственной системы социальной защиты, невозможностью исполнения государством взятых на себя обязательств и социальных гарантий и поиском новых форм и практик социальной защиты нуждающихся слоев населения.

К сожалению, недостаточная развитость гражданского общества, несовершенное правовое регулирование деятельности негосударственных организаций, отсутствие надлежащего контроля со стороны правоохранительных и надзорных органов привели к тому, что через НКО социальной защиты на условиях фиксированных откатов стали обналичиваться средства государственных предприятий и учреждений, а вся система адресной помощи была криминализирована. Это привело к тому, что в середине 2000-х гг. с появлением нефтяных денег, укреплением вертикали власти и оформлением системы социальной защиты в нынешнем виде их развитие стало резко сворачиваться.

Тем не менее НКО, которые действуют в сфере социальной защиты сегодня, могут быть зарегистрированы как общественные, благотворительные организации или благотворительные фонды, кредитные союзы, религиозные организации, частные организации (частные школы, специализированные общества, например, реабилитационные мастерские) и т. п. Их деятельность может быть связана с предоставлением услуг отдельным группам клиентов, членам определенной общины; исследованием социальных и медицинских проблем, существующих социальных технологий; лоббированием интересов определенной уязвимой группы, коллективным представительством интересов; координированием усилий и деятельности других общественных организаций, обеспечением их ресурсами (коалиции, ресурсные центры и т. п.).

Всего за период с 1991 по 1992 г. было принято 25 законов и постановлений правительства, направленных исключительно на социальную поддержку населения. Специально для реализации всех правительственных мер в области социальной защиты населения в этот период создается Министерство социальной защиты РФ, которое стало правопреемником Министерства социального обеспечения РСФСР[24].

Согласно постановлению Правительства РСФСР от 26 декабря 1991 г. на министерство возлагались не только организация пенсионного обеспечения граждан, материально-бытовое обслуживание, организация протезно-ортопедической помощи, медико-социальная экспертиза, осуществление внешнеэкономической деятельности и др., но и разработка стратегии государственной политики в области защиты нетрудоспособного населения, материнства и детства.

В результате в августе 1993 г. появляется Концепция развития социального обслуживания населения в Российской Федерации. Ее содержание явилось знаковым, так как декларировало отход от патерналистских принципов социального обеспечения и переход к многоканальной системе социальной защиты, принятой в европейских странах.

В основу новой системы закладывалась работа государства, включающая как устранение причин, препятствующих человеку, семье, группам людей достичь оптимального уровня благосостояния, так и организацию индивидуальной помощи людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.

Одним из новшеств, намеченных в рамках Концепции, стало создание «корпуса профессиональных служащих, социальных работников», т. е. была сформирована новая профессия, истоки и традиции которой были заложены в России еще в начале ХХ в.[25]

Система социальных служб складывалась из государственных, муниципальных и негосударственных институтов помощи. С начала 1993 г. разворачивается работа по созданию большой сети социальных служб. Основными формами деятельности этих служб стали: материальная помощь; помощь на дому; обслуживание в условиях стационара; предоставление временного приюта; организация дневного пребывания в учреждениях социального обслуживания; консультативная помощь; социальный патронаж; социальная реабилитация и адаптация нуждающихся; социальная помощь.

В этот период изменяется не только идеология государственной помощи населению, но и механизм финансирования системы социальной защиты: не из поступлений от налогов, как это было раньше, а из специализированных страховых фондов: Пенсионного фонда, Фонда социального страхования, Фонда занятости, Фонда медицинского страхования, Фонда социальной защиты. Однако учитывая отсутствие в тот период свободных средств как у населения, так и государства, реализация идеи социального страхования носила скорее декларативный, поисковый характер[26].

Потенциал социального страхования в середине 1990-х гг. оценивался приблизительно в 8 % российского ВВП. Столь низкая доля в расходах на цели социальной защиты застрахованных (в 2–3 раза ниже, чем в странах ЕС) позволяла долгие годы выплачивать пенсии и пособия, составлявшие в основной своей массе всего 30–35 % и ниже от размера предшествующей заработной платы, которая, в свою очередь, была в пять-шесть раз меньше по сравнению со средними размерами заработной платы в целом по странам ЕС[27].

Вплоть до начала нового тысячелетия Россия продолжала реализо-вывать патерналистскую модель соцзащиты советского образца. Лишь с началом укрепления вертикали власти и выстраивания рыночных институтов социально-экономического развития сфера социальной защиты населения стала медленно и болезненно реформироваться. В ноябре 1999 г. впервые за десять лет принимается перспективный бюджет на 2000 г., в котором фиксируются реальные цифры социальной защиты, отражающие экономическую ситуацию тех лет. 16 июля 1999 г. принимается Закон «Об основах обязательного социального страхования». Он закрепил основные принципы осуществления обязательного социального страхования, которые были сформулированы еще в 1992 г., виды социальных рисков, страховые случаи, виды страхового обеспечения по обязательному социальному страхованию, права и обязанности субъектов обязательного социального страхования и др.

В середине 1990-х гг. значительным событием в создании новой системы социальной защиты населения становится разработка и реализация национальной Программы социальных реформ в Российской Федерации на период 1996–2000 гг.[28] Ее принятие стало следствием подписания в тот период ряда международных соглашений, связанных со вступлением России в такие международные организации, как Совет Европы и Международная организация труда (МОТ). В соответствии с программой реформ в этот период был принят целый ряд законов, которые в дальнейшем стали основными нормативными документами в системе социальной защиты. С 1995 по 1999 г. принимаются федеральные законы:

– от 10 декабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (с изменениями от 10 и 25 июля 2002 г.); – от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании пожилых людей и инвалидов в Российской Федерации» (в редакции от 21 ноября 2011 г.); – от 24 ноября 1995 г. № 181 «О социальной защите инвалидов» (в редакции от 18 декабря 2012 г.); – от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»; – от 11 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (в редакции от 22 августа 2004 г. и от 24 июля 2009 г.) и целый ряд других социальных законов.

В этот период в стране повсеместно создаются различные типы социальных учреждений, разрабатываются и реализуются федеральные и региональные социальные программы, финансируемые из бюджетов различных уровней. Активизируется формирование негосударственных организаций социальной направленности.

Особый интерес представляет Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (в редакции от 1 января 2014 г.). Данный закон закрепил единую систему пособий, адресованных гражданам, имеющим детей. Это пособие по беременности и родам женщине, единовременное пособие женщинам, вставшим на учет в ранние сроки беременности; пособие в связи с рождением ребенка, полагающееся каждой семье; пособие за время отпуска по уходу за ребенком до достижения 1,5 года; ежемесячное пособие на каждого ребенка с момента его рождения и до достижения 16 (учащимся 18) лет. В последующие годы были изданы дополнения к данному закону в части изменения размера выплат. Эти изменения нашли отражение в федеральных законах от 29 декабря 2004 г. № 206-ФЗ, от 24 июля 2009 г. № 213-ФЗ и от 7 мая 2013 г. № 104-ФЗ. Федеральный закон № 81-ФЗ на долгие годы стал базовым документом в системе социальной защиты материнства и детства. Лишь в 2007 г., с принятием серии законов о материнском капитале, рамки социального законодательства были существенно расширены и дополнены системой мер, стимулирующих рождаемость. Среди нормативных документов о материнском капитале, появившихся в середине нулевых годов, следует назвать Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»; постановление Правительства РФ от 30 декабря 2006 г. № 873 «О порядке выдачи государственного сертификата на материнский (семейный) капитал»; постановление Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 862 «О Правилах направления средств (части средств) материнского (семейного) капитала на улучшение жилищных условий».