Реформа гражданского процесса 2018–2020 гг. Содержание и последствия

© Коллектив авторов, 2021

© Издательский Дом «Городец» – оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2021

Все права защищены. Никакая часть электронной версии этой книги не может быть воспроизведена в какой бы то ни было форме и какими бы то ни было средствами, включая размещение в сети Интернет и в корпоративных сетях, для частного и публичного использования без письменного разрешения владельца авторских прав.

@ Электронная версия книги подготовлена ИД «Городец»

(https://gorodets.ru/)»

Об истории судебного реформирования в России конца XX – начала XXI в.

(Вступительная статья)

Жуйков В.М.*

Институт законодательства и сравнительного правоведения

при Правительстве Российской Федерации

117218, Москва, ул. Б. Черемушкинская, д. 34

Автор анализирует реформирование российского законодательства, регулирующего деятельность судов по рассмотрению находящихся в их производстве гражданских дел, которое началось с наступлением 1990-х годов и продолжается по сей день. Выделяются основные этапы такого реформирования, связанные с принятием Конституции РФ 1993 г., изменениям в судебной системе, с принятием АПК РФ 1992, 1995, 2002 гг., с существенными изменениями ГПК РСФСР 1964 г. и вступлением в силу действующего ГПК РФ 2002 г. Кроме того, автор называет современные направления развития процессуального законодательства, в том числе в связи с внесенными Федеральным законом от 28 ноября 2018 г. № 451-ФЗ нововведениями.

Ключевые слова: гражданский процесс; арбитражный процесс; процессуальная реформа; история гражданского процессуального права.

Недавно в нашем законодательстве произошли изменения, которые многие воспринимают как процессуальную реформу, а некоторые – даже как процессуальную революцию.

Последнее приходится констатировать с большим сожалением, поскольку революции, как известно, не преобразуют в лучшую сторону старое, а уничтожают его или пытаются это сделать.

Надо признать, что в ходе исследуемых преобразований попытки революционеров (к счастью – не все[1]) уничтожить хотя и «старое», но хорошее и важное в нашем законодательстве (например, свободу выбора лицами, участвующими в деле, своих представителей) во многом удались.

Чтобы понять (замечу, что это очень даже непросто) и оценить указанные изменения (чему и посвящена коллективная монография), следует посмотреть на то, как в целом осуществлялось реформирование нашего законодательства, регулирующего деятельность судов по рассмотрению находящихся в их производстве гражданских дел, которое началось с наступлением 1990-х годов и продолжается по настоящее время.

Главным образом оно происходило под воздействием трех взаимосвязанных явлений.

Первое – глобальное: распад Союза ССР и преобразование входившую в него Российскую Советскую Федеративную Социалистическую Республику в Российскую Федерацию, провозгласившую себя демократическим федеративным правовым и социальным государством (ст. 1 и 7 Конституции 1993 г.).

В результате изменения государственного строя и правовой системы России соответственно изменились статус суда, его полномочия и роль в государстве, цели его деятельности: суд превратился из одного из многочисленных государственных органов, на который распространялся прокурорский надзор, в носителя государственной власти, действующего самостоятельно в системе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную; важнейшей целью деятельности судов стала защита прав и свобод человека и гражданина от любых нарушений, в том числе и со стороны государства (ст. 10, 11, 18 Конституции), для чего они были наделены соответствующими полномочиями.

Второе – предоставление каждому не подлежащего никаким ограничениям (в том числе и законами) права на судебную защиту своих прав и свобод, включая право на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, а также право на обращение в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека.

Неограниченное право на судебную защиту впервые было закреплено в Декларации прав и свобод человека, принятой 5 сентября 1991 г. Съездом народных депутатов СССР в качестве акта, обязательного к исполнению всеми государственными органами, должностными лицами, общественными организациями и гражданами (ст. 2 и 22).

21 апреля 1992 г. были внесены соответствующие изменения в действовавшую тогда Конституцию РСФСР, принятую еще в 1978 г. (новая редакция ст. 63), а затем это право было включено в ст. 46 Конституции РФ 1993 г.

Третье – расширение в целом возможностей граждан и юридических лиц распоряжаться своими гражданскими правами, в том числе и правом на их защиту.

В самом общем виде оно выразилось в переходе от принципа «дозволено только то, что разрешено», действовавшего в советские времена, когда существовал строгий контроль государства за распоряжением гражданами и юридическими лицами своими правами, к принципу «дозволено все, что не запрещено», т. е. к существенному ограничению указанного контроля со стороны государства и значительному расширению возможностей граждан и юридических лиц распоряжаться указанными правами – делать это по своему усмотрению, а не «в пределах, установленных законом», как было раньше.

Данное фундаментальное положение было закреплено сначала относительно права собственности – в ст. 1 Закона СССР «О собственности в СССР», принятого 6 марта 1990 г., затем в отношении всех гражданских прав – в ст. 5 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик, принятых 31 мая 1991 г., которые оказали в целом сильное и положительное влияние на развитие всего российского законодательства, а позже – в Конституции РФ 1993 г. (ст. 8, 34, 35, 55).

Влияние данного положения на законодательство о гражданском судопроизводстве проявилось в первую очередь в воздействии на принципы гражданского процесса: значительно расширилось содержание и усилилось действие принципа диспозитивности (возможности сторон распоряжаться на всех стадиях процесса своими процессуальными и материальными правами) и тесно связанного с ним принципа состязательности; в результате был достигнут разумный баланс во взаимодействии этих принципов с принципами законности, активной роли суда и объективной истины, которые в советские времена занимали в системе принципов гражданского процесса господствующее положение, чем фактически обесценивали принцип состязательности и значительно ограничивали действие принципа диспозитивности.

Все это породило (в сфере судебной деятельности) принципиально новые способы и формы защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций и соответственно необходимость больших преобразований как в законодательстве, определяющем порядок этой деятельности, так и в тесно связанном с ним законодательстве, устанавливающем устройство судебной системы и полномочия образующих ее судов, что и должно было осуществляться в ходе начавшейся с наступлением 1990-х годов судебной реформы.

На первом этапе реформы было сделано много положительного.

Так, были созданы новые виды судов.

В целях осуществления судебного конституционного контроля (в первую очередь за соответствием законов Конституции) учрежден Конституционный Суд РСФСР, для чего 24 мая 1991 г. были внесены необходимые изменения в Конституцию РСФСР (новая редакция ст. 163 и 165), а 12 июля 1991 г. принят Закон «О Конституционном Суде РСФСР». Затем статус и полномочия Конституционного Суда были определены в ст. 125 новой Конституции РФ, а порядок его деятельности – в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.

Конституционной Суд РФ был наделен (в числе других) очень важным для реализации гражданами и организациями права на судебную защиту полномочием (оно также оказало влияние на развитие законодательства о судопроизводстве и на судебную практику в целом): по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан (это относится и к организациям) и по запросам судов проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ).

Данное полномочие Конституционного Суда РФ явилось (и это подтвердила практика его осуществления) серьезной гарантией защиты конституционных прав граждан и организаций от их нарушений органами законодательной власти Российской Федерации и ее субъектов (в случаях принятия ими законов, противоречащих Конституции РФ), а также правоприменителями, в том числе и судами (в случаях применения ими таких законов).

Однако в последующем право граждан и организаций на обращение в Конституционной Суд РФ было существенно ограничено. Результатом поправок ч. 4 ст. 125 Конституции РФ стало лишение граждан и организаций возможности предупредить нарушение своих прав: теперь они могут обратиться с жалобой в Конституционный Суд РФ, во-первых, только если их права уже нарушены применением законов и иных нормативных актов в конкретном деле и, во-вторых, при условии, что исчерпаны все другие внутригосударственные средства судебной защиты (пройдены все судебные инстанции).

В целях создания гарантий судебной защиты прав юридических лиц в хозяйственных и других спорах между собой, которые имели большую специфику и ранее разрешались несудебными органами (государственными арбитражами), были учреждены арбитражные суды.

Для этого 17 мая 1991 г. были приняты законы СССР «О Высшем Арбитражном Суде СССР» и «О порядке разрешения хозяйственных споров Высшим Арбитражным Судом СССР», а 4 июля 1991 г. – Закон РСФСР «Об арбитражном суде», создавший в России систему специализированных судов, осуществляющих «судебную власть при разрешении возникающих в процессе предпринимательской деятельности споров, вытекающих из гражданских правовых отношений (экономические споры) либо из правоотношений в сфере управления» (ст. 1).

Позже устройство системы арбитражных судов было определено в федеральных конституционных законах «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ и «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ.

Для установления порядка производства в арбитражных судах и создания возможностей их деятельности по рассмотрению отнесенных к их ведению дел был очень быстро принят и введен в действие (с 15 апреля 1992 г.) первый в нашей истории Арбитражный процессуальный кодекс (АПК). Затем в целях совершенствования арбитражного процесса были приняты еще два АПК РФ (в 1995 и 2002 гг.).

Создание арбитражных судов и необходимого для их деятельности арбитражного процесса явились, безусловно, положительными событиями, но вместе с тем они породили и серьезные проблемы, которые можно выделить в две группы.

Первая – проблемы, связанные с определением компетенции арбитражных судов и разграничением подведомственности дел между ними и судами общей юрисдикции.

Они были вызваны большей неопределенностью характера споров, отнесенных к ведению арбитражных судов, а именно – понятия «экономические споры», что давало возможность трактовать его произвольно и очень широко[2].

В связи с этим компетенция арбитражных судов неоднократно изменялась законодателем в сторону ее явно чрезмерного расширения, ограничивая тем самым компетенцию судов общей юрисдикции. Так, например, Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 228-ФЗ к подведомственности арбитражных судов были отнесены дела об оспаривании более 20 видов нормативных правовых актов (новая редакция ч. 1 ст. 29 АПК РФ), которые в качестве «экономических споров» рассматриваться не могут[3].

Вторая группа – проблемы унификации процессуального законодательства, вызванные отсутствием единого концептуального подхода к его развитию, что породило в арбитражном и гражданском процессах множество существенных и неоправданных различий в регулировании одинаковых правоотношений[4]. Например, АПК РФ изначально не предусматривал возможности применения процессуального законодательства по аналогии, а также отказа в принятии искового заявления к производству суда, считая то и другое недопустимыми; ГПК РФ же, наоборот, допустил возможность действия положений, исходя из их необходимости и того, что они (даже отказ в принятии заявлений в тех случаях, которые указаны в его ст. 134) ничьи права не нарушают[5].

Создание новых судов и арбитражного процесса сопровождалось реформированием гражданского судопроизводства, регулируемого в то время ГПК РСФСР (1964 г.), который, естественно, «отстал» от новых потребностей судебной деятельности.

В связи с этим началась работа над проектом нового ГПК РФ, который разрабатывала группа крупных ученых – процессуалистов и практических работников (сопредседателями группы были профессора В.К. Пучинский и М.К. Треушников); он был внесен в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Верховным Судом РФ и принят ею в 2002 г.[6]

На основе проекта нового ГПК РФ в ГПК РСФСР дважды вносились принципиальнейшие, крайне неотложные и большие по объему новеллы, связанные с изменениями законодательства (принятием новой Конституции РФ и первой части ГК РФ), а также возрождением в судебной системе России мировой юстиции (соответственно – в 1995 и 2000 гг.).

Своевременные изменения ГПК РСФСР обеспечили до введения в действие ГПК РФ (1 февраля 2003 г.) «жизнь» новому праву России и деятельность мировых судей; без них это было бы просто невозможно.

Необходимо отметить, что небольшие по объему, но очень значимые по содержанию изменения, имеющие далеко идущие последствия, были внесены в ГПК РСФСР и до этих важных событий – в 1992 и 1993 гг.

Так, Законом от 29 мая 1992 г., который был принят на основании соответствующих изменений 1 ноября 1991 г. ст. 166 Конституции РСФСР (согласно ее новой редакции рассмотрение гражданских и уголовных дел в судах осуществляется коллегиально и единолично; в суде первой инстанции – с участием присяжных заседателей, народных заседателей либо коллегиально из трех профессиональных судей или единолично судьей), была изменена ст. 6 ГПК РФ (состав суда при рассмотрении гражданских дел) и установлено, что в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, рассмотрение дела в суде первой инстанции осуществляется судьей единолично; в остальных случаях дела рассматриваются: судьей – единолично, если лица, участвующие в деле, не возражают против этого, или коллегиально, если кто-либо из лиц, участвующих в деле, до начала рассмотрения дела по существу возразит против единоличного порядка его рассмотрения.

Такое регулирование представлялось вполне разумным. Тогда невозможно было и предположить, что данная новелла станет первым шагом к полной ликвидации участия народных заседателей в осуществлении правосудия, как это имеет место в настоящее время.

27 апреля 1993 г. был принят Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», а 28 апреля 1993 г. – Закон, которым глава 24.1ГПК РФ «Жалобы на действия государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан», введенная в него Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 29 января 1988 г., изложена в новой редакции.

Законы приняты в развитие указанных выше изменений Конституции РСФСР, предоставивших каждому неограниченное право на судебную защиту своих прав и свобод.

Однако в новой редакции ст. 239.3ГПК РФ была допущена существенная ошибка: в нарушение указанного конституционного права граждан установлено, что в суд не могут быть обжалованы акты, касающиеся обеспечения обороны и государственной безопасности Российской Федерации (п. 2). Такого, кстати, не было в названном Законе от 27 апреля 1993 г.

Пленум Верховного Суда РФ в постановлении № 10 от 21 декабря 1993 г. «О рассмотрении судами жалоб на неправомерные действия, нарушающие права и свободы граждан» эту ошибку устранил, исходя из того, что п. 2 ст. 239.3ГПК РФ не подлежит применению как противоречащий ст. 63, действовавшей на время его принятия Конституции РФ, и ст. 46 новой Конституции РФ, и дал разъяснение о возможности обжалования в суд любых, в том числе и указанных в нем, актов.

Данные изменения явились основой создания в гражданском процессе нового производства – по делам, возникающим из публичных правоотношений, которое было урегулировано ГПК РФ 2002 г. (подраздел III раздела II), а затем заимствовано Кодексом административного судопроизводства РФ, принятым в 2015 г.

Реформирование гражданского судопроизводства внесением в ГПК РСФСР изменений в 1995 г. осуществлялось по следующим направлениям:

● кардинальное изменение значения и содержания принципов состязательности и диспозитивности;

● разумное упрощение производства в суде первой инстанции (введение новых процедур в виде судебного приказа и заочного решения);

● существенное изменение производства в суде второй (тогда – только кассационной) инстанции и производства по проверке вступивших в законную силу судебных постановлений (тогда только – надзорное);

● изменение некоторых других положений ГПК (о подсудности, судебных расходах).

В кратком виде это реформирование состояло в следующем[7].

О принципе состязательности. В советские времена этот принцип, в соответствии с которым каждая сторона должна доказывать те обстоятельства, на которые она ссылается как на основание своих требований и возражений, имел формальное значение, поскольку был полностью нейтрализован принципами объективной истины и активной роли суда, в соответствии с которыми суд был обязан, не ограничиваясь представленными материалами и объяснениями, принимать все предусмотренные законом меры для всестороннего, полного и объективного выяснения действительных обстоятельств дела, прав и обязанностей сторон; для этого суд, если представленных доказательств было недостаточно, был обязан собирать их по своей инициативе (ч. 1 ст. 14 и ч. 2 ст. 50 ГПК РСФСР). Исходя из этого, стороны вообще могли не участвовать в состязательном процессе – за них доказательства собирал бы суд.

Конституция РФ 1993 г. принцип состязательности возвела из отраслевого в ранг конституционного (ч. 3 ст. 123), что потребовало (особенно во взаимодействии с принципом диспозитивности, значение которого, как указывалось, также возросло) повышения его роли в процессе.

Это выразилось в следующем.

1. Бремя доказывания обстоятельств, имеющих значение для дела, полностью возложено на стороны.

2. Стороны сами решают, участвовать им в состязательном процессе или нет (здесь проявляется связь принципа состязательности с принципом диспозитивности), т. е. поддерживать ли истцу иск или признавать ли иск ответчику, представлять ли доказательства в обоснование своих требований и возражений, являться ли в судебное заседание и т. д.; уклонение стороны от участия в таком процессе влечет для нее неблагоприятные последствия (суд обосновывает свои выводы по делу доводами другой стороны).

3. Доказывание по общему правилу осуществляется в суде первой инстанции; во второй инстанции – только в исключительных случаях (когда доказательства не могли быть представлены в суд первой инстанции); в надзорной инстанции доказывание не допускается.

4. Суд в состязательном процессе:

● разъясняет лицам, участвующим в деле, их права и обязанности;

● предупреждает их о последствиях совершения или несовершения ими процессуальных действий;

● определяет обстоятельства, имеющие значение для дела;

● распределяет между сторонами бремя доказывания этих обстоятельств;

● оказывает лицам, участвующим в деле, содействие в осуществлении их прав (в истребовании по их ходатайствам доказательств, когда они сами не могут их представить, и т. д.).

О принципе диспозитивности. Раньше суд строго контролировал совершение сторонами важных процессуальных действий: отказ истца от иска, признание иска ответчиком, заключение сторонами мирового соглашения. Суд не принимал эти действия, если они противоречили закону или нарушали чьи-либо права, в том числе и права самой стороны или сторон.

В случае обжалования стороной решения вышестоящий суд проверял законность и обоснованность в полном объеме, независимо от доводов жалобы.

С учетом расширения возможностей сторон распоряжаться своими правами этот контроль был ограничен:

● установлено, что отказ истца от иска обязателен для суда и влечет прекращение производства по делу[8];

● признание иска ответчиком и мировое соглашение суд контролирует только с тем, чтобы эти действия не противоречили закону и не нарушали права других (кроме ответчика или сторон) лиц; если этого нет, то суд соответственно выносит решение об удовлетворении иска либо утверждает мировое соглашение;

● признание стороной фактов, на которых другая сторона обосновывает свои требования или возражения, освобождает последнюю от их доказывания.

О новых процедурах. Они преследовали цель разумного упрощения и ускорения процесса. Для этого ГПК РФ был дополнен двумя главами: «судебный приказ» и «заочное решение».

Судебный приказ стал выдаваться судьей без проведения судебного заседания по строго определенным в ГПК РФ имущественным требованиям на основании представленных заявителем документов, не вызывающих сомнений в бесспорности этих требований.

Судебный приказ стал очень эффективным средством и защиты прав заинтересованных лиц, и облегчения деятельности судей; с годами сфера его применения основательно расширяется.

В случаях неявки в судебное заседание ответчика, надлежаще извещенного о его времени и месте, стало возможным выносить заочное решение на основе тех доказательств, которые ранее были представлены сторонами, если против этого не возразит истец.

Данная упрощенная процедура явилась одной из форм реализации нового содержания принципа состязательности.

И судебный приказ, и заочное решение стало возможным отменить также в упрощенном порядке – тем же судом, который их вынес: судебный приказ – по заявлению должника, поданному в двадцатидневный срок со дня его выдачи (подача такого заявления означала, что возник спор, который подлежит рассмотрению в исковом производстве); заочное решение – по заявлению ответчика, если он подтвердит, что его неявка в судебное заседание была вызвана уважительными причинами, о которых он не имел возможности своевременно сообщить суду, и представит доказательства, которые могут повлиять на содержание принятого заочного решения.

О проверочных производствах. Прежние кассационные и надзорные производства, в которых проверялись соответственно не вступившие и вступившие в законную силу судебные постановления, являвшиеся особенностями советского судопроизводства, были существенно изменены.

Кассационное производство было, по сути, преобразовано в «неполную» апелляцию, а надзорное производство – в значительной степени в исключительное.

Суд кассационной инстанции получил полномочия:

● исследовать при определенных условиях новые доказательства (если лицо, подающее кассационную жалобу и ссылающееся на новые доказательства, обоснует их невозможность представления в суд первой инстанции);

● самостоятельно оценивать как имеющиеся в деле, так и новые доказательства;

● устанавливать новые факты на основе своей оценки доказательств;

● выносить новое решение не только если суд первой инстанции допустил нарушение норм материального права, как было раньше, но и когда признает, что суд первой инстанции неправильно установил фактические обстоятельства дела и сам установит новые обстоятельства.

На основе нового содержания принципа диспозитивности было установлено и новое положение о пределах рассмотрения дела судом кассационной инстанции: по общему правилу он проверяет законность и обоснованность решения суда в пределах кассационной жалобы (раньше – в полном объеме независимо от доводов жалобы); в интересах законности суд кассационной инстанции вправе проверить решение суда первой инстанции в полном объеме.

Переход к исключительности надзорного производства выразился в том, что суд надзорной инстанции, в отличие от кассационного, стал решать только вопросы права, т. е. проверять лишь законность судебных постановлений, не вторгаясь в фактическую сторону дела, как было раньше.

В связи с этим изменились основания для отмены судебных постановлений – только неправильное применение или толкование норм материального права и существенное нарушение норм процессуального права, повлекшее вынесение незаконного решения, определения, постановления суда.

Суды надзорной инстанции с советских времен рассматривали дела по протестам соответствующих должностных лиц судов и прокуратуры. Это положение для новой правовой системы России, конечно, устарело, но в 1995 г. решили изменить его лишь в новом ГПК РФ.