Обеспечение законности при реализации национальных проектов и работа органов прокуратуры

© Университет прокуратуры Российской Федерации, 2024

© Коллектив авторов, 2024

© ИД «Городец», оригинал-макет (верстка, корректура, редактура, дизайн), полиграфическое исполнение, 2024

Авторский коллектив

Бут Н. Д. – заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук (руководитель авторского коллектива) – введение, заключение, § 2.2 (совместно с Д. Г. Добрецовым).

Ашиткова Т. В. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1.1, § 1.3.

Аршба Г. В. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 3.2 (совместно с Е. В. Великой).

Великая Е. В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокурора в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 3.2 (совместно с Г. В. Аршбой).

Добрецов Д. Г. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 2.1, § 2.2 (совместно с Н. Д. Бут).

Игонина Н. А. – ведущий научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 1.2; список литературы, приложение.

Камчатов К. В. – заведующий отделом научного обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности и участия прокуроров в уголовном судопроизводстве НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук – § 3.1.

Ступаченко Е. В. – старший научный сотрудник отдела научного обеспечения прокурорского надзора и укрепления законности в сфере оборонно-промышленного комплекса и социально-экономической сфере НИИ Университета прокуратуры Российской Федерации – § 2.3.

Рецензенты:

Алексеева Д. Г. – д-р юрид. наук, проф. кафедры банковского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)

Астанин В. В. – д-р юрид. наук, проф., советник директора Университета Банка России

Отческая Т. И. – д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА)

Введение

Национальные проекты направлены на прорывное научно-технологическое и социально-экономическое развитие России, повышение уровня жизни, создание условий и возможностей для самореализации и раскрытия таланта каждого человека. Президент Российской Федерации В. В. Путин отметил, что «самый главный, ключевой результат, которого нам предстоит добиться, – это реальные перемены к лучшему в жизни людей, перемены, которые почувствуют наши граждане… Важнейшими, безусловно, являются развитие экономики, инфраструктура, демография, здравоохранение, экология, культура. Национальные проекты – это уникальный инструмент… Ничего подобного раньше по масштабу, по охвату у нас никогда не было…[1]

Поэтому достижение поставленных целей реализации национальных проектов (далее – НП; нацпроекты) является одним из существенных приоритетов для институтов, осуществляющих исполнение их мероприятий, контролирующих и правоохранительных органов, а также органов прокуратуры, что обуславливает актуальность проведенного научного исследования.

Объектом настоящего научного исследования является законность как правовая категория, комплекс правоотношений, возникающих при обеспечении законности в процессе осуществлении прокурорской деятельности при реализации национальных проектов. Предметом исследования являются теоретические положения, правовая регламентация и практика применения нацпроектов, а также надзорной деятельности прокуратуры в указанной сфере.

Цель исследования заключается в разработке научных положений, имеющих теоретическое и прикладное значение для обеспечения законности и повышения эффективности деятельности прокуратуры, по совершенствованию законодательства в сфере реализации нацпроектов; в выработке предложений по организации прокурорского надзора как в уголовно-правовой сфере, так и вне ее.

Исследованием установлено, что практическая, теоретическая проблема соотношения нацпроектов, отраслевого законодательства и Конституции Российской Федерации приобрела особую остроту. В перспективе оптимальным решением для правовой регламентации национальных проектов предложено принятие федерального закона, в котором были бы заложены основы институционализации и механизмы, гарантирующие юридически общие этапы и ход реализации национальных проектов, конкретное содержание которых, в свою очередь, определялось бы иными нормативными правовыми актами федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации в соответствии с текущими задачами и экономическими возможностями страны[2]. В структуру такого закона предложено включить основные и факультативные цели и задачи государства по приоритетным нацпроектам; методы достижения этих целей; перечень органов государственной власти и местного самоуправления, отвечающих за реализацию проектов, определение их прав и обязанностей; меру ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей[3].

Анализ нарушений при реализации национальных проектов, рассмотренных судами уголовных дел по преступлениям, связанным с реализацией нацпроектов, проведенные в рамках настоящего исследования требуют корректировки правовых актов, регламентирующих вопросы реализации национальных проектов.

Геополитические изменения, произошедшие после начала специальной военной операции на Украине, требуют пересмотра ряда ключевых целей отдельных национальных проектов, ориентированных на оценку места России в мировом сообществе. В частности, нуждаются в упразднении отдельные цели нацпроектов «Наука», «Образование».

Результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод о повышении уровня интеграции нацпроектов в социум. Основываясь на данных ВЦИОМ, установлена положительная динамика в количестве информированных лиц о национальных проектах (в 2020–2021 годах), а также отмечается высокий уровень осведомленности граждан в 2022 году о результатах мероприятий проектов.

Исследованием также установлено, что население стало активно включаться в исполнение мероприятий нацпроектов, активизировался общественный контроль в исследуемой сфере.

Такая положительная динамика в информированности о мероприятиях нацпроектов и привлечении населения к их исполнению находится в прямой связи с законностью в обозначенной сфере, указывая на достижение более высокого уровня состояния законности при реализации национальных проектов[4].

Повышается и бюджетное исполнение расходов на нацпроекты. На реализацию национальных проектов исполнение расходов федерального бюджета по состоянию на 1 января 2021 г. составило 2149,1 млрд руб. или 97,4 % от плановых бюджетных назначений, на 1 января 2022 г. – 2549,047 млрд руб. или 97,8 %[5], на 1 января 2023 г. – 3311, 694 млрд руб. или 98,7 %[6] от плановых назначений. Почти стопроцентного исполнения запланированных расходов три года подряд (2020, 2021, 2022 гг.) удается достичь по нацпроектам «Жилье и городская среда» (99,8 % – в 2021 г., 99,9 % – в 2022 г.) и «Наука» («Наука и университеты») (99,4 % в 2021 г., 99,9 % – в 2022 г.). При этом уровень освоения бюджетных средств за обозначенный трехлетний период практически по всем национальным проектам составляет более 96 %, за исключением НП «Цифровая экономика» (уровень освоения в 2022 г. – 92 %).

Позитивная динамика в исполнении бюджетных расходов на реализацию национальных проектов за 2020–2022 гг. свидетельствует о более полной реализации плановых мероприятий и достижении промежуточных целей проектов, что во многом обусловлено активизацией деятельности институтов, задействованных в реализации проектов, являющихся распорядителями и главными распорядителями бюджетных средств, повышением качества контроля в указанной сфере.

В целях должной реализации нацпроектов органами прокуратуры осуществляется их надзорное сопровождение. На постоянной основе ведется работа по выявлению и пресечению нарушений закона при выполнении мероприятий нацпроектов и защите прав граждан. В 2022 г. прокурорами в данной сфере выявлено свыше 71,6 тыс. нарушений, в 2021 году – свыше 61,1 тыс. нарушений в 2020 г. – 45,5 тыс. нарушений.

За трехлетний период с 2020 по 2022 гг. отмечается ежегодный рост практически по всем показателям надзорной деятельности прокуратуры в исследуемой сфере: по количеству принесенных протестов, предостережений, направленных и рассмотренных судами заявлений, по количеству возбужденных по материалам прокуроров уголовных дел.

С учетом значительных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов из бюджетов всех уровней самое пристальное внимание в процессе обеспечения законности при реализации нацпроектов прокурорами уделяется выявлению и устранению нарушений бюджетного законодательства, а также законов о закупках товаров, работ, услуг, осуществляемых с целью реализации мероприятий, предусмотренных нацпроектами. Практика надзора свидетельствует о том, что именно такого рода нарушения являются наиболее распространенными при реализации всех нацпроектов. Не случайно п. 3.5 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 14.03.2019 № 192 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации национальных проектов» прокурорам предписано систематически проводить проверки исполнения бюджетного законодательства, обращая особое внимание на целевое использование бюджетных средств, выделяемых на реализацию нацпроектов, соблюдение условий получения межбюджетных трансфертов; регулярно проводить проверки соблюдение порядка осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; пресекать факты уклонения заказчиков от конкурентных процедур, создания необоснованных преференций отдельным хозяйствующим субъектам.

Исследованием установлено, что меры прокурорского реагирования вносятся, как правило, в связи с нарушением главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств, получателями, а также государственными (муниципальными) заказчиками и исполнителями бюджетного законодательства и законодательства о контрактной системе и должны приводить к реальному устранению нарушений закона, восстановлению нарушенных прав граждан и интересов государства, возмещению ущерба.

Методика исследования охватывает комплекс социологических и аналитических методов, адаптированных к целям и задачам изучения деятельности прокурора в сфере реализации нацпроектов. К ним, в частности, относятся: анкетирование прокуроров[7], анализ ведомственной статистической отчетности государственных органов, контент анализ официальных источников, изучение общественного мнения по рассматриваемой проблематике; изучение материалов исследований научных учреждений.

В процессе анкетирования работников прокуратуры в рамках исследования удалось установить наибольшие риски и проблемы, связанные с несовершенством нормативной правовой базы в сфере реализации национальных проектов, оказывающие негативное влияние на состояние законности; определиться с наиболее действенными способами усиления взаимосогласованности нацпроектов и действующих, ранее принятых, общегосударственных и региональных программ, оценить систему отчетности по нацпроектам и др.

Эмпирическую основу исследования составили: бюджетная отчетность органов финансового контроля, ежегодные докладные записки прокуроров, материалы прокурорских проверок, включая акты прокурорского реагирования за период 2019–2022 гг., первое полугодие 2023 года, следственная и судебная практика по уголовным делам в сфере реализации национальных проектов, материалы рабочих групп, созданных в Генеральной прокуратуре по надзорному сопровождению национальных проектов.

Глава I. Законность при реализации национальных проектов: правовая основа, содержание

§ 1.1. Правовая основа реализации национальных проектов

Появление нового типа нормативного правового акта – национального проекта знаменует начало новой эпоху государственного управления – эпоху проектного управления. Национальные проекты выступают одним из новых инструментов программно-целевого управления, которые ориентированы на прорывные эффекты во всех наиболее значимых сферах общества.

Основы системы проектного управления в России были заложены Указом Президента Российской Федерации от 30.06.2016 № 306 «О Совете при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам», Постановлением Правительства Российской Федерации от 15.10.2016 № 1050 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации»[8], в которых определены общие подходы к функциональной структуре системы проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации.

Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2018 № 444 «Об упорядочении деятельности совещательных и консультативных органов при Президенте Российской Федерации» и Постановлением Правительства Российской Федерации от 31.10.2018 № 1288 «Об организации проектной деятельности в Правительстве Российской Федерации» (далее – Положение об организации проектной деятельности, Постановление № 1288) скорректирован состав участников проектного управления, перераспределены полномочия в части разработки, актуализации и реализации проектов.

Национальные проекты считаются ключевым инструментом достижения национальных целей, которые определены указами Президента Российской Федерации от 07.05.2018 № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее – Указ № 204), от 21.07.2020 № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года» (далее – Указ № 474)[9].

Понятие национальных проектов в отечественной теории управления обычно раскрывается через совокупность признаков, которые могут относиться к различным видам деятельности: наличие конкретных целей, прогноз наступления определенных результатов; координация выполнения многочисленных взаимосвязанных действий; ограниченность во времени, комплексный характер, междисциплинарные задачи, а также элементы новизны, прогрессивность в области постановки и достижения целей и условий реализации[10].

Слово «проект» происходит от латинского projectum, projicere (продвигать).

Проект – комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на получение уникальных результатов в условиях временных и ресурсных ограничений (национальный проект, федеральный проект, ведомственный проект, региональный проект).

Интегрированность мероприятий национального проекта, наличие возможности управления их суммой как целостным объектом рассматривается в качестве одной из главных особенностей указанного инструмента. Такая концепция нацпроектов вводит в практический оборот понимание проекта не как объекта государственной деятельности, а как формы и метода этой деятельности, причем, как следует из наименования проектов, деятельности в общенациональном масштабе, деятельности всего общества, включая властные институты, во имя решения определенных приоритетных задач[11].

По форме нацпроекты представляют собой комплекс взаимосвязанных плановых документов, имеющих различную юридическую природу.

Национальный проект, как нормативный правовой акт, отличают такие качества, как прогнозный характер, рамочность содержащихся в акте предписаний, его срочность, социальная направленность и обеспеченность специальным механизмом реализации[12].

Основным предназначением национальных проектов является определение целей деятельности государства для решения важнейших задач, прежде всего социальных, и путей их достижения.

Нормативное определение понятия «национальный проект» содержится в Положении об организации проектной деятельности, в которым под национальным проектом понимается проект (программа), направленный на достижение национальных целей развития Российской Федерации и их целевых показателей, определенных Указом № 474, и обеспечивающий достижение параметров, определенных Указом № 204, иных общественно значимых результатов и их показателей, а также задач, не являющихся общественно значимыми результатами, и их показателей по поручению и (или) указанию Президента Российской Федерации, поручению Правительства Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации, решению Совета, президиума Совета.

Вместе с национальным проектом в п. 3 Постановления № 1288 дано определение «федерального проекта», входящего и не входящего в состав национального проекта, «ведомственного проекта»; «регионального проекта; «внутреннего (локального) проекта».

Создание правовой основы функционирования национальных проектов, их нормативно-правовая закрепленность на всех уровнях управления – залог успешности реализации национальных проектов.

Тем не менее на законодательном уровне место данного инструмента в системе документов стратегического планирования не определено: в Федеральном законе от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» отсутствует упоминание о национальных проектах.

Однако постепенно новые формы стратегического управления находят отражение в отдельных законодательных актах. Так на протяжении ряда последних лет в Основных направлениях бюджетной политики выделен раздел «Национальные цели развития»[13]. В принятом в сентябре 2020 г. Общенациональном плане действий[14] задача содействия достижению национальных целей развития обозначена как ключевая.

Федеральным конституционным законом от 06.11.2020 № 4-ФКЗ Правительство Российской Федерации наделено полномочиями по обеспечению реализации национальных целей, национальных проектов, формированию государственных программ и общенациональных планов действий и обеспечению их реализации[15].

В 2021 г. в п. 2 ст. 172 БК РФ были включены положения о том, что составление проектов бюджетов основывается в том числе на документах, устанавливающих цели национального развития и направления деятельности органов публичной власти по их достижению[16].

Основы государственной политики в сфере стратегического планирования включили в перечень документов стратегического планирования национальные проекты и единый план по достижению целей развития[17].

Каждый нацпроект формализован в виде паспорта национального проекта, которые опубликованы на официальном сайте Правительства Российской Федерации[18]. На сайте единого портала бюджетной системы Российской Федерации «Электронный бюджет»[19] содержится информация о: паспорте национального проекта, о федеральных и региональных проектах, его составляющих; финансовом обеспечении реализации нацпроекта на 2018–2024 г.; национальная цель и перечень показателей нацпроекта; задачи и общественно значимые результаты.

Аналогичную информацию в форме таблицы можно найти в СПС Консультант Плюс – Справочная информация: «Перечень государственных программ, национальных и федеральных проектов, приоритетных программ и проектов в Российской Федерации».

Правовой формой реализации нацпроектов в регионах являются Соглашения о реализации федерального проекта, типовая форма которого была утверждена Советом при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам[20].

В целях единства системы государственного стратегического планирования нацпроекты должны быть интегрированы в действующую систему государственных программ Российской Федерации. Возможность такой интеграции обеспечивается наличием у них общего структурного элемента – федерального проекта: нацпроект состоит из совокупности федеральных проектов, которые включаются в подпрограммы соответствующих государственных программ. При этом федеральные проекты одного и того же нацпроекта, в зависимости от его специфики, могут быть включены как в одну, так и в несколько государственных программ.

Некоторые федеральные проекты были полностью интегрированы в одну государственную программу, например, федеральные проекты национального проекта «Здравоохранение». Другие федеральные проекты вписаны сразу в несколько государственных программ. Например, федеральные проекты НП «Демография» были интегрированы в программы «Развитие здравоохранения», «Развитие образования», «Развитие физической культуры и спорта» и другие. Структура национальных проектов в зависимости от вида федеральных проектов, их составляющих, выглядит следующим образом (см. рис. 1)[21].

Рис. 1. Схемы погружения национальных проектов в государственные программы

Нацпроекты это – проектная составляющая государственных программ, или, иначе, та часть, которая призвана обеспечить прорыв в их результатах. При этом проектная составляющая не ограничивается только национальными проектами и входящими в их состав федеральными проектами; это еще и менее масштабные ведомственные проекты, формируемые и реализуемые в том числе «в помощь» федеральным проектам[22].

На взаимосвязь между нацпроектами и государственными программами указывается в постановлении Правительства Российской Федерации от 26.05.2021 № 786, утвердившем новую систему управления государственными программами Российской Федерации, где говорится, что государственная программа Российской Федерации, представляет собой документ стратегического планирования, содержит комплекс планируемых мероприятий, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики, в том числе направленных на достижение национальных целей развития Российской Федерации, определенных Указом Президента Российской Федерации № 474[23].

Перечень государственных программ Российской Федерации, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 11.11.2010 № 1950-р (ред. от 24.03.2023).

Управление национальными проектами, их реализацией обеспечено системой уполномоченных органов. Проектная деятельность в Правительстве Российской Федерации основывается на утвержденной Постановлением № 1288 функциональной структуре управления, которая охватывает все этапы реализации проекта. Общую руководящую роль в реализации национальных проектов играют Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации. Применительно к национальным проектам были созданы специальные органы.

Система управления национальными проектами предусматривает закрепление куратора за каждым национальным проектом, который является вице-премьером Правительства Российской Федерации, кроме того, устанавливается ведомство, отвечающее за реализацию национального проекта, и его министр является руководителем национального проекта. При этом кураторам и министрам как руководителям установлена персональная ответственность за реализацию национальных проектов.

Совет при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам (далее – Совет) действует на основании Положения о Совете, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19.07.2018 № 444, и является совещательным органом при Президенте Российской Федерации.

Для решения текущих вопросов деятельности Совета формируется Президиум Совета, который утверждает паспорта национальных проектов и программ, принимает решения о начале и завершении реализации национальных проектов и программ, формирует органы управления национальными проектами и программами, осуществляет мониторинг и оценку реализации национальных проектов и программ и т. д.

На уровне субъектов Российской федерации законами субъектов и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления принимаются нормы, наделяющие правом осуществления проектной деятельности региональные органы государственной власти, муниципальные органы власти соответственно.