Тактика законодательных собраний

Глава V

Недостатки, которых необходимо избегать

Тактика законодательных собраний, также как и всякая другая отрасль учения о государственном управлении, должна быть направлена к достижению наибольшего общественного блага – эта ее общая цель; предметом же ее частных забот является предотвращение затруднений, которые встречает политическое собрание во время исполнения своих обязанностей. Всякое правило этой тактики находит оправдание только в искоренении какого-нибудь недостатка. Отсюда следует, что, прежде всего, необходимо изучить, в чем выражаются эти недостатки, а затем уже изыскивать средства для их устранения. Главнейшие недостатки законодательных собраний могут быть подведены под следующие десять пунктов:

1. Бездействие.

2. Бесполезное решение.

3. Нерешительность.

4. Промедления.

5. Ссоры.

6. Неожиданности или поспешность.

7. Колебания в принятии мер.

8. Подлоги.

9. Решения, неправильные по форме.

10. Решения, неправильные по содержанию.

Рассмотрим вкратце каждый из них.

1. Бездействие предполагает существование вопросов, требующих разрешения, но не находящих его, вследствие того, что собрание ничего не делает. Недостаток активной деятельности может вытекать из разных причин: напр., когда нет достаточных побуждений превозмочь естественную беспечность, когда заранее не установлен порядок занятий, когда собрание не вправе обсуждать лишь представления исполнительной власти. Бывает также, что причины бездействия заключаются, как это было в старинных французских генеральных штатах, в несогласии относительно предварительных действий, а также по вопросам этикета председательствования, порядка рассмотрения дел и т. п.

2. Бесполезное решение – вредно, не только вследствие потери времени, но и ввиду того, что увеличивая количество законов, оно затемняет их смысл и затрудняет их понимание и изучение.

3. Нерешительность – это состояние колебания в вопросах, которые необходимо разрешить. Допустим, что предложенная мера вредна; нерешительность в этом случае не только затянет время, но еще вызовет в публике опасение, что мера эта будет в конце концов все-таки принята. Предположим, напротив, что мера хороша; в таком случае то зло, которое могло бы быть ею пресечено, продолжает существовать, а благие последствия откладываются на все время продолжения нерешительности.

4. Промедления. Этот пункт очень схож с предыдущим, но все же несколько от него отличается. Можно жаловаться на нерешительность в тех случаях, когда решение уже было постановлено. Нерешительность в законодательных вопросах соответствует отказу в правосудии, а излишние промедления в обсуждении – бесполезным отсрочкам в судопроизводстве. Сюда можно отнести все бесполезные и неясные действия, предварительные переговоры, не приводящие к решению, вопросы, неправильно поставленные или представленные в плохом виде, личные распри, излишнее остроумие, актерство и т. д.

5. Неожиданности. Поспешность. Неожиданности заключаются во внезапном решении, которое проводят, пользуясь отсутствием части членов, или же не давая собранию ни времени, ни средств к всестороннему выяснению дела.

Поспешность вредна, так как она может скрыть неожиданности или же сообщить подозрительный характер даже целесообразному решению.

6. Колебания в принятии мер. Этот недостаток имеет много общего с промедлениями, но зло, вызываемое им, значительно серьезнее. Колебания ослабляют уверенность в мудрости собрания и в продолжительном действии принятых мер.

7. Ссоры. Потеря времени при ссорах – еще наименьшее зло. Вражда и себялюбие в политических собраниях создают обстановку как раз обратную той, которая необходима для искания истины; они часто ведут к образованию непримиримых партий и даже к междоусобной войне. В истории Рима и Польши много примеров такого рода. Между тем война – это совокупность наиболее разрушительных действий, а потому междоусобная война, по крайней мере, вдвое вреднее внешней войны.

Если бы даже и не было такого рокового исхода, вражда в политическом собрании отвлекает внимание от тех предметов, которыми оно должно было бы заниматься. Возникающие ежедневно инциденты заставляют пренебрегать всем существенным. Лица, принимающие в них участие, находятся в постоянно возбужденном состоянии: чрезмерное недоверие обманывает их еще более, чем легковерие. Естественным результатом является потеря доброго имени одной или даже обеими замешанными в ссоре сторонами.

8. Недобросовестность. Под этим общим понятием я разумею все действия, отклоняющиеся от абсолютной честности в приемах политического собрания. Добросовестность должна быть его душой. Мне кажется, что это положение не будут оспаривать даже те, которые наименее соблюдают его. С развитием понимания общественных интересов оно будет приобретать все большее и большее значение.

9. Решения неправильные по своей редакции. Под неправильной редакцией я понимаю такое изложение, которое грешит не по содержанию, а по форме и не передает вполне ясно того, что законодатели хотели выразить. Излишняя пространность изложения, чрезмерная краткость и пропуски, неясность мысли, двусмысленности, могущие вызвать противоположные толкования, – все это относится к недостаткам редакции.

10. Решения неправильные по содержанию, т. е. прямо противоположные тому, что нужно для общественного блага. Это такой недостаток, к которому, в конце концов, сводятся все перечисленные. Если собрание принимает незаконное или вредное решение, то следует предположить, что это решение ложно передает его волю, так как собрание, составленное должным образом, всегда будет стараться согласовать свои решения с общим благом. Только следующие причины могут заставить его от этого отклониться:

1. Отсутствие членов. Воля собрания – это воля большинства его членов. Чем больше членов отсутствует при составлении решения, тем менее вероятий, что воля, провозглашенная общей, действительно будет таковой.

2. Недостаток свободы. Голосования могут не соответствовать внутренней воле голосующих, если, при производстве их, было оказано постороннее давление.

3. Соблазн. Если были употреблены способы соблазнить членов собрания личными выгодами, то весьма возможно, что провозглашаемая ими воля не соответствует их совести.

4. Ошибка. Если члены собрания не имели возможности выяснить себе вопрос, или положение вещей было представлено им в ложном свете, выраженная ими воля – не та, какая могла бы быть при большем знакомстве с делом.

Вот, следовательно, недостатки, которые могут иметь место в политическом собрании, от самого начала его действий до конечных результатов. Чем больше собрание будет их остерегаться, тем ближе будет подходить к совершенству.

Каждая статья регламента, сама по себе, должна стараться предотвращать какой-либо недостаток, но этого мало; необходимо, чтобы общая система тактики была хороша, так как только тогда она может представить все преимущества, вытекающие из стройного целого. Чем более будут процветать в собрании разум и истинное сознание свободы, тем оно будет ближе к совершенству. Члены его явятся тогда во всеоружии своих способностей и вместо ослабления и стеснения друг друга будут оказывать взаимную помощь и двигаться ровным шагом к определенной цели.

Всякий беспорядок способствует развитию дурных влияний и приводит к тирании или анархии, деспотизму или демагогии. При неправильной организации собрание действует неправильно; то слишком медленно, то слишком быстро: предварительные переговоры, например, затягиваются, а решения постановляются слишком стремительно. Бывает даже, что часть членов вынуждена отказаться от всякого влияния, от какой бы то ни было независимости мнений. Собственно говоря, с этой минуты политическое собрание уже не существует. Все обсуждения подготовляются в тайне небольшим количеством лиц, которые могут стать тем более опасными, что, действуя именем собрания, они не боятся ответственности.

Глава VI

О президенте собрания

Президент – единый, – постоянный, – всегда подчиненный собранию, – не исправляющий никаких других обязанностей, кроме своей должности, – избранный и сменяемый исключительно им. Вот положения, которые я сейчас буду развивать. Я не считаю нужным доказывать, что президент нужен для того, чтобы открывать собрание, ставить вопросы, собирать голоса, говорить от имени собрания, поддерживать в нем порядок.

Всякое совещательное собрание вызывает споры. Правда для предотвращения их существуют регламенты, но для применения регламентов необходимо лицо, облеченное властью; необходимо немедленное прекращение таких затруднений, которые бы остановили течение дел, если бы пришлось разбираться в них самому собранию.

Единый президент должен быть постоянным не только для избежания неудобств, проистекающих от частых выборов, но главным образом для лучшего исполнения своих обязанностей. Постоянный президент приобретает опыт, знакомится с собранием, находится в курсе дел и в правильном ведении их, конечно, более заинтересован, чем президент временный. Этот последний, хорошо ли, дурно ли выполняет свои обязанности, все-таки неизбежно сменяется. Постоянный же президент может лишиться своего места лишь при плохом исполнении обязанностей, а это побуждает его прилагать к делу все свои старания. Правда, можно опасаться, что вследствие несменяемости он приобретает слишком сильную власть. Но чем эта власть будет сильнее, тем более послужит она общему благу, если только сфера действий президента строго определена регламентом; притом для того, чтобы деятельность собрания не прекращалась и в случаях болезни, смерти или отсутствия его президента, должны быть заместители, действующие за него и готовые в каждую данную минуту занять его место.

Упущение столь простой и вместе с тем столь важной предосторожности указывает на редкую непредусмотрительность, и в нее было бы даже трудно поверить, если бы не было тому поразительного примера в одном из самых больших и старинных политических собраний.

Обязанности, связанные с должностью президента, можно разбить на две категории: обязанности судьи и исполнителя – судьи, в разрешении спора, исполнителя – в остальных действиях, связанных с его званием[4].

В исполнении этих функций все решения, все действия президента должны быть подчинены воле собрания и притом немедленно. Предполагается, что он солидарен с общей волей собрания. Решение президента, когда оно правильно, есть, в сущности, решение самого собрания, но только оно составляется одним лицом и притом в более короткий срок.

Я говорил уже, что президент не должен исполнять в собрании никаких обязанностей кроме тех, которые присвоены его должности, т. е. он не должен иметь права делать предложений, участвовать в прениях и голосованиях. Правило это представляет выгоду, как для него, так и для самого собрания.

1) Таким образом, председатель посвящает себя исключительно исполнению своих обязанностей и приобретает тот особенный опыт, который для этого необходим. Если бы он был призван играть роль рядового члена собрания, он бы часто отвлекался от своего главного дела; его стремления были бы иного рода, не говоря уже о том, что участвуя в прениях, он рисковал бы выступать неудачно и тем дискредитировать свое звание.

2) Важнейшее основание указанного правила поставить президента вне увлечений партийностью, защитить его от всякого подозрения в пристрастии. Допуская президента к прениям, вы делаете его стороной, а между тем он должен быть судьей. Только полное доверие может привлечь все партии на сторону его решений.

Можно возразить, пожалуй, что президент, как и всякий другой, едва ли может оставаться нейтральным и беспристрастным в вопросах, интересующих всю нацию, тем более что по своей должности он все время ими занят; можно возразить, что лучше дать ему право высказать свои подозрения и тем предостеречь собрание от неправильной оценки его личности, чем предоставить ему под личиной беспристрастия пользоваться незаслуженным доверием.

На это возражение есть несколько ответов.

Во-первых, нельзя отрицать, что пока личные мнения президента не оказывают неправильного влияния на его действия, они не интересны собранию; между тем, раз эти мнения им выражены, они должны вызвать сочувствие одной из партий, вследствие чего тотчас является подозрение в пристрастии и естественное недоверие.

С другой стороны, если президенту предоставлено быть беспристрастным, то ему удается это легче, чем всякому другому. Он смотрит на прения с другой точки зрения, чем участвующий в них. Его внимание, направленное, главным образом на исполнение формальностей и поддержание порядка, отвлекается от сути дела. Мысли его во время прений отличаются от мыслей ораторов настолько же, насколько, например, мысли ботаника отличаются от мыслей землевладельца при виде поля. Навык облегчает эти обязанности. Если бы этого не было, то как могли бы истинно гуманные судьи и притом с полным беспристрастием обращать свое внимание на какой-нибудь пункт закона в то время, как целая семья с трепетом ожидает тут же окончательного приговора? Из всего изложенного следует, что в многочисленном политическом собрании, где часто возникают страсти и вражда, нужно, чтобы призванный умерять их не был поставлен в необходимость записываться под партийные знамена, приобретать друзей и врагов, переходить от роли борца к роли третейского судьи и, наконец, подрывать исполнением противоречивых функций то уважение, которое присуще его званию.

Некоторые собрания допускали к голосованию президента только в тех случаях, когда голоса делились поровну. Но это право еще более противоречит требованиям беспристрастия, чем право голосовать во всех случаях; в его пользу доводов нет. Наиболее простой и естественный выход, при равенстве голосов, это считать предложение, не имевшее большинства голосов, – отклоненным. При выборах лучше предоставить дело судьбе, чем дать президенту решающий голос, так как приговор судьбы никого не может обидеть.

Остается сказать еще несколько слов об избрании президента. Необходимо, чтобы он избирался исключительно собранием, абсолютным большинством голосов, избирательными записками и чтобы только собрание могло его сменить. Все это вытекает из одного и того же принципа. Место президента может занимать лишь тот, кто пользуется большим доверием собрания, чем всякий другой; полезность президента пропорциональна этому доверию. Но не достаточно, чтобы доверие было временное; он должен им пользоваться постоянно. Если доверие прекратится, его деятельность перестанет приносить пользу. Право выбора без права отстранения более чем бесполезно; если бы пришлось сравнивать, то право отстранения было бы предпочтительнее права выбора.

Все эти правила, главным образом, относятся к многочисленным собраниям, к законодательным корпусам. Комитеты, законодательные бюро, суды не имеют оснований лишать президента права участвовать в совещаниях и голосовать.

Кроме того, для временного собрания, образованного по случайному поводу, нет оснований самому избирать президента. Отрицательная сторона выборов здесь заключается в потере времени и в возможности несогласий, которые только замедляют дело. Например, в собраниях графств в Англии предоставляют председательство шерифу-чиновнику, назначенному королем, так как считают, что тут важнее всего спокойствие и быстрота делопроизводства. Казалось бы, что предлагаемый в настоящем труде регламент президентства настолько прост и удобен, что он должен был бы возникать сам собой в каждом политическом собрании. На деле мы видим, однако, иное. Так, даже Английская система, наиболее к нему приближающаяся, расходится с ним в очень важном пункте: она допускает участие президента в совещаниях и голосовании. Это объясняется тем, что первые учреждения создались во времена невежества и могли быть только попытками более или менее несовершенными: когда же опыт указывает на неудобства, то рутинеры противятся реформам и не дают найти истинные причины зла.

Глава VII

Об обязательной инициативе и о всеобщем праве предложения

В каждом собрании должно быть лицо, на которое официально возложена инициатива, т. е. лицо, обязанное начинать действия, предлагать меры, так как если бы ни у одного из членов не было определенного плана, то его могло бы не оказаться вовсе, что принудило бы собрание к бездействию. Необходимо не только иметь проект для каждого случая, нужна еще последовательность, связь между проектами. Недостаточно позаботиться о первом заседании, нужно заботиться о всей сессии. Должен быть создан общий план, который бы обнимал всю полноту дел, входящих в компетенцию собрания, располагал бы их в наилучшем порядке и доводил их до конца. Эта обязательная инициатива должна естественно принадлежать тому, кто созывал собрание и лучше всех знает нужды государства.

Общее заведывание делами находится в руках администрации. Министры предлагают, собрание совещается и решает, но право инициативы не должно составлять исключительной привилегии исполнительной власти. Каждый член собрания должен обладать им в той же мере. Правило это обусловливается следующими причинами.

1. Выгода направления умственной работы всего собрания на общую пользу. Существует столько же вероятий получить хороший совет от одних, как и от других. Ограничить право предлагать значит отказаться от той пользы, которую можно было бы ожидать от всего состава собрания, т. е. учредить вредную во всех отношениях монополию. Она вредна, во-первых, потому, что таким образом пропадает всякое соревнование, и во-вторых, потому, что могут оказаться неиспользованными крупнейшие таланты. Люди наиболее умные и способные, при таком ограничительном режиме, могут быть обойдены теми, кто гораздо ниже их по талантам и знаниям.

2. Возможность искоренять злоупотребления. Если бы право предложения принадлежало лишь администрации, то выгодные ей злоупотребления могли бы существовать вечно, и собрание не имело бы никакого прямого средства их искоренить. Это дало бы правительству нечто вроде права негатива и притом самого удобного для отклонения всех мер, не находящих его сочувствия, а именно негатива без огласки и возражений.

3. Опасность негативного права, когда оно одно предоставлено палате. Собрание, которому благодаря такому устройству предоставлено только право отвергать предложения, может быть склонно злоупотреблять им. Оно будет отвергать и целесообразные меры из чувства тщеславия, чтобы не казаться ничтожным и проявить свою власть или же для того, чтобы принудить правительство у уступкам в других пунктах. Таким образом, право отвергать может превратиться в средство к принуждению. Вследствие этого подобная система не только не приводит к гармонии, но может легко возбудить раздор и повлечь за собой не прямой образ действий по отношению к исполнительной власти. Могут возразить, что если направление дел поручено чиновникам исполнительной власти, если именно они уполномочены предлагать меры, нужные для пользы государства, то это не может быть согласовано с правом всех членов делать предложения. Ведь это право предполагает возможность осуществлять его. Следовательно, если собрание пользуется этим правом, то вся политика министерства может быть нарушена несвязными предложениями или даже расстроена ими совершенно. Правильный ход дел тогда может быть нарушен, и произойдет общее замешательство в управлении. На это возражение я могу ответить, только предположив, что собрание будет всегда готово предоставить министрам свободное осуществление их права предложения. Пусть сохранит оно эту привилегию для всех своих членов без различия, но по молчаливому соглашению предоставит первенство предложениям министерским! Обратите внимание на английский парламент.

При обычном течении дел все взгляды обращены на министра. Предлагает ли он какой-нибудь план или поддерживает его, все слушают с исключительным вниманием. По общему, хотя и молчаливому соглашению, важные дела не рассматриваются до появления министра. Он предлагает все главные меры, противники же его ограничиваются лишь возражениями. Одним словом он – правитель, главный двигатель, важнейшее лицо. Тем не менее, по закону он не имеет даже самого небольшого преимущества. Нет ни одного правила, которое давало бы его действиям предпочтение перед другими. Этот несомненно полезный обычай существует исключительно как результат опыта. Пока министр пользуется доверием большинства, он может быть уверен в сохранении за ним обычного права инициативы; если же он потеряет доверие, то не может уже оставаться в министерстве и принужден уступить свое место другому. Не могу не коснуться здесь обычной и весьма распространенной ошибки. Утверждают, что авторитет такого собрания, как, например, палата общин, нарушен уже одним тем, что обыкновенно оно направляется министрами. Эта неправильная ссылка на слабость и зависимость этого собрания в действительности только указывает на его свободу и силу.

Почему министр направляет парламент? Потому что он не может быть министром, если не умеет его направлять. Сохранение за ним должности зависит от его кредита у законодательного корпуса. Предположите самую геройскую независимость всех членов собрания и укажите, как в таком случае дело могло быть поставлено лучше?

Глава VIII

О различных актах, входящих в состав постановления

Если смотреть на политическое собрание поверхностно, то можно думать, что нет ничего проще предложения, прений, постановления. Однако для этого требуется много знаний и искусства. Каждый человек в обыденной жизни ежедневно предлагает, совещается, решает. Действия эти легко усвоить, но трудно привести их в систему. Работа ума подобна движениям тела; двинуть рукой не составляет труда, но сколько требуется специальных знаний, чтобы объяснить это движение, чтобы изучить двигающие мускулы! Проследим образование постановления (декрета). Основанием его служит простой, кем-нибудь предложенный, проект. Представление его по установленным правилам составляет так называемое предложение.