Территориальная военная система

I

В № 7 «Военного Сборника» за прошлый год помещена статья г. Лаврентьева, имеющая полуофициальный характер, под заглавием: «Местная или территориальная система военного управления», и оканчивающаяся приглашением, обращенным к читателям Военного Сборника, высказать свои замечания по изложенному в ней вопросу. В ответ на этот вызов явился ряд статей, – между прочим г. Аничкова[1]. В них подтверждается, что вопрос о военных округах ставится на очередь вопросов, подлежащих всестороннему обсуждению печати.

Основываясь на заявленном приглашении, мы решаемся сказать об этом предмете несколько слов; но прежде чем приступить к самому делу, считаем необходимым сделать оговорку. Г. Аничков не щадит самолюбия и добросовестности всех настоящих и будущих своих противников. Объявляя себя жарким сторонником военно-окружной системы, он говорит: «выгоды территориальной системы ясно высказаны и в записке министерства, и в статье г. Лаврентьева: „не понимают их только нежелающие понять“». Что это такое? Вызов на честное мнение или безапелляционный приговор заранее всякому опровержению? Если дело покончено, выгоды проектируемого преобразования так очевидны, что говорить против них могут только пессимисты, не желающие их видеть, то не для чего подвергать их всеобщему обсуждению; критическая обработка системы путем литературы бесполезна и поведет только к пустому словопрению. Мы вполне уверены, что подобное, заранее категорически высказанное осуждение у многих людей, слова и мнения которых могли бы быть полезны, отобьет охоту высказать их, чтобы не подпасть заранее под обвинение в нежелании видеть полезности предполагаемого преобразования. Мы попросили бы г. Аничкова потрудиться самому ответить на предложенный вопрос: почему не желают? Приискание ответа поставило бы его в затруднительное положение. Мы считаем это дело поконченным и просим извинения за оговорку, вызванную необходимостью объяснить и заверить, что мы приступаем к делу вполне свободно и самостоятельно, без заготовленного предрасположения к преобразованию или предубеждения против него.

Вот в чем заключается в нескольких словах сущность предполагаемой реформы; к подробностям мы обратимся впоследствии, при её разборе.

При существующей ныне строевой системе управления, подвижные войска соединяются в дивизии, а из определенного числа дивизий составляются корпуса, подчиненные корпусным управлениям. Последние служили только для связи войск различных родов (пехоты, кавалерии, артиллерии) и нисколько не соединяли войска с хозяйственными и административными учреждениями, которыми заведует само министерство чрез посредство своих департаментов. Вследствие этого министерство завалено множеством второстепенных вопросов, должно содержать огромное число служащих и ограничивать свой надзор за войсками и учреждениями, разбросанными по империи, письменною поверкою из Петербурга. Фактического и взаимного контроля при этой системе не существует; хозяйственные учреждения не заботятся о том, согласны ли требования строевых частей с действительным числом людей и лошадей, в них находящихся. Всякое недоразумение, упущение, злоупотребление требуют для своего обнаружения, чтобы само министерство занялось этим делом энергически, не жалея издержек на командировку доверенных лиц. Наконец настоящая администрация страдает еще обилием высших управлений, часть которых можно было бы без особых неудобств упразднить для сокращения издержек казначейства.

Несовершенства старой системы: 1) отсутствие связи между войсками и хозяйственными и административными учреждениями, влекущее за собою излишнюю централизацию и недостаток фактического контроля, и 2) весьма большое число ненужных управлений при огромном личном составе министерства. Все это предполагается устранить введением местной или территориальной системы управления. Распорядительную и контрольную власть признано необходимым распределить по особого рода управлениям, которые должны находиться к определенным частям войск и военным учреждениям в тех же отношениях, в которых находится военное министерство ко всем военным силам государства. Следовательно по своему составу и характеру новые управления должны соответствовать военному министерству; им должны быть подчинены подвижные войска, действующие и резервные, местные батальоны и команды, наконец военно-административные и хозяйственные учреждения данной местности; сами же они должны находиться под непосредственным ведомством военного министерства.

По примерному соображению всю империю предполагается разделить на пятнадцать военных округов. Каждый военный округ будет иметь своего главного окружного начальника, при котором будет состоять главное окружное управление. Главное окружное управление будет состоять из двух главных отделов: командного и хозяйственного. Командное управление всеми войсками в округе предположено возложить на окружной штаб, к составу которого будут принадлежать: начальник штаба, его помощник, чины для делопроизводства и для разного рода поручений. Подвижные войска сохранят организацию дивизий; начальникам дивизий предполагается придать более самостоятельности, расширив круг их власти; на них же будет лежать ответственность по благоустройству и хозяйству.

По командному управлению главному окружному начальнику предоставляется высший надзор (?) за подвижными войсками и общие распоряжения по расквартированию, сборам, нарядам и комплектованию. Что касается до местных войск, то они ему подчиняются; с этою целью при нем будет состоять генерал с правами начальника дивизии. Местные войска губернии или области, входящей в состав округа, будут подчинены губернскому военному начальнику. По благоустройству и хозяйству главный окружной начальник действует как инспектор войск, открывая беспорядки, извещая о них министерство.

Заведывание находящимися в округе хозяйственными учреждениями, а также распоряжение по заготовлению, хранению, перевозке предметов снабжения и довольствие ими войска, будут лежать на административных частях главного окружного управления. Во главе хозяйственных отраслей будет стоять военно-окружной совет для облегчения главного окружного начальника в управлении делами с важною ответственностью по охранению казенного интереса. Совет будет состоять из административных начальников управлений округа и из членов государственного контроля и военного министерства.

Вот эскиз всей системы. К подробностям её мы обратимся при её разборе, к которому и приступаем.

Итак главная цель предполагаемого военного преобразования: «удалить существенные недостатки нашей настоящей системы военного управления, которые заключаются, во-первых, в централизации или сосредоточении управления в высшем военном учреждении – военном министерстве, и во-вторых, в недостатке ближайшего местного и постоянного административного надзора.» Недостатки эти обусловлены один другим и влекут за собою невыгодные последствия, как в административном, так в особенности в экономическом отношении. С этих двух точек зрения мы и рассмотрим территориальную военную систему.

Так как мы будем говорить о децентрализации, то должны определить смысл этого слова, в военном управлении оказавшегося имеющим значение совершенно иное, чем какое придается ему на обыкновенном языке и в литературе. Определить значение этого слова мы считаем существенно необходимым, потому что недоразумение и различное его толкование не поведут к разъяснению дела, а еще более запутают его. Замена его русским словом «рассредоточение» мало поможет, хотя русскому слову и не придают того смысла и значения, какой придается децентрализации. По общепринятому смыслу децентрализация вовсе не означает распределения деятельности одного бо́льшего центра между несколькими меньшими. Она имеет две задачи: 1) отказаться от власти, от опеки или от известной доли их, предоставляя их в другие руки; 2) разделить власти несовместимые, сосредоточение которых ведет к вредным последствиям. В противоположность централизации существует с одной стороны самоуправление, с другой разделение, разграниченность властей. Правительство желает децентрализации военного управления; это означает, что оно желает или предоставить отдельным частям известную долю самоуправления, или разделить, разграничить власти, сосредоточение которых в одних руках оно находит вредным или затруднительным. Оно этого и желает, как мы увидим ниже. Мы не придираемся к слову, к букве, и добиваемся внутреннего смысла преобразования.

Итак в видах децентрализации преобразование необходимо может иметь в виду: 1) предоставление отдельным частям самоуправления, 2) разъединение, разграничение несовместимых властей. Скажем несколько слов о том и о другом. Самоуправление в противоположность централизации отличается от последней выборным характером. Выборное начало в приложении к высшему военному управлению в настоящее время немыслимо не только у нас, но и у западных соседей наших, далеко опередивших нас в политическом развитии. По этому вопросу мы должны согласиться, что современное войско, по самому характеру своего устройства, совершенно исключает возможность децентрализации по вышеизложенному определению этого понятия. Мы с своей стороны сделаем только оговорку и укажем на дух, характер и устройство ополчений, которые так в последнее время и предлагаем только вопрос, какую роль в будущем могут играть эти ополчения, столь различные от регулярных армий? Несовместность их существования параллельно с армией доказана опытом, но мысль о самих ополчениях далеко еще не подорвана, и вероятно в будущем им предстоит весьма важная роль, может-быть в ущерб современным понятиям об армии. Мы отстраняем этот вопрос и упомянули о нем только для разъяснения принципа самоуправления, которым между-прочим отличаются народные ополчения, принципа, в настоящую эпоху, как уже упомянуто, неприложимого к армии и к военному управлению в обширном смысле. Самоуправление отчасти существует у нас в ротах, эскадронах и батареях в виде народной русской артели, из самой жизни проникшей в армию, но этот вопрос к нашему делу не относится. Действительно, современное войско, представляя собою одну сплошную, цельную массу, как бы живой организм, существующий для одной определенной цели, непременно должно управляться одною мыслью, одной волей. Идея войска и идея единства расторгнуты быть не могут, а подобное единство может быть достигнуто только единством управления. Если смотреть на предмет с этой точки зрения, то должно согласиться, что понятие о децентрализации не может иметь другого значения, как только освобождение военного министерства от тяжелой обязанности заниматься решением огромного количества незначительных дел, с передачей этой заботы низшим инстанциям военного управления.

Но если имеющееся в виду преобразование не распространяет право самоуправления на отдельные части; если действительно невозможны «ротное, батальонное, полковое, дивизионное самоуправление», то есть еще другая не менее важная точка зрения, о которой мы упомянули уже и которую предполагаемое преобразование постоянно имеет в виду – это разделение, разграничение властей несовместимых. Прежде всего должно сказать, что несовместимость эта доказана давно теорией и дознана на практике. Мы думаем, что никто не станет серьезно опровергать то, что строевая власть от распорядительной или хозяйственной, та и другая от контрольной должны быть строго отделены по требованию здравого смысла, юридической теории и многолетнего, дорого стоящего опыта. Приложение этой истины к военному управлению к сожалению всегда и везде встречало препятствия, неодолимые именно вследствие неизбежности единства воли для управления армией, без какого единства невозможно достигнуть цели, во имя которой она существует. Этому единству и пожертвован принцип разделения несовместимых властей с бо́льшими или меньшими ограничениями. В западных государствах пришли к убеждению, что так как невозможно без ущерба необходимого для армии единства разграничить строевую, распорядительную и контрольную власти, то выгоднее всего соединить их только в высшем военном учреждении – министерстве, и строго провести раздельность во всех посредствующих инстанциях и центрах. Наши военные учреждения, как и не военные, не вышедши из народной жизни путем естественного исторического роста, но будучи пересажены из западно-европейской жизни, тянулись за нею, насколько могли цвести на чужой им почве, и давали тем лучшие результаты, чем совершеннее были оригиналы, с которых мы копировали их, и оказывались тем не состоятельнее, чем плоше были учреждения, которым мы подражали. Учреждения нашего военного министерства были скопированы в 1812 г. с французских в эпоху подражания и поклонения Наполеону И. Французская армия в то время её политического и военного могущества представляла лучший образец, – с неё брали пример не мы одни, а вся Европа. Разделение властей уже тогда было сознано французской военной администрацией; оно перешло и к нам, хотя в значительно-искаженном виде, вследствие чего оно и не дало ожидаемых от него плодов и существовало в таком положении до настоящего времени.

Теперь обращаюсь к моему предмету и к разбираемой реформе. В проекте преобразования неоднократно говорится о неудобствах соединения командной, распорядительной и контрольной власти в одних руках или учреждениях, неудобствах, «деморализующих армию, эксплуатирующих государственные финансы, порождающих то грустное положение, в котором находится солдат.» Касается ли проектируемое преобразование существенной стороны дела – строгого разделения несовместимых властей, сосредоточение которых, не забудем, как неизбежное зло, практикой может быть допущено только в одном высшем военном учреждении – министерстве? Нет, коренных положений оно не касается, существующее положение остается во всей силе. Министерство надеется достигнуть своей цели улучшением теперешней системы, расширив круг власти и деятельности проектированных посредствующих центров, которых само уподобляет малым министерствам.

Итак преобразование вовсе не касается коренных основ нашей современной, военно-административной системы и с этой точки зрения г. Станевич весьма основательно говорит, что «в таком смысле децентрализация будет чисто бюрократическая и канцелярская, которую едва ли не правильнее было бы назвать упрощением делопроизводства или сокращением переписки.» Слова эти, логичность которых очевидна, вызвали опровержение г. Аничкова, который как видно не придает особенного значения упрощению делопроизводства и сокращению переписки, не признавая за ними такого страшного зла, какой придает проект, изложенный г. Лаврентьевым; он находит в предполагаемом преобразовании коренную реформу всего военного управления. Он говорит: «Освобождение низших инстанций от мелочной опеки министерства должно иметь непременным последствием оживление администрации, потому что множество дел будет разрешаться на месте предоставленною этим инстанциям властью, без испрашивания каждый раз разрешения высших властей». Прекрасно, в этом и заслуга проектированного преобразования, насколько оно достигнет предположенной цели, но в этом главным образом и заключается результат упрощения делопроизводства и сокращения переписки, а г. Аничков продолжает: Следовательно этого нельзя назвать простым сокращением переписки, ибо со введением подобного порядка администрации уничтожится множество поводов к возбуждению переписки. Да в чем же и состоит сокращение переписки, как не в устранении поводов к ней? Противоречия этого мы никак не можем постигнуть! Далее: Одна из главнейших целей (если бы г. Аничков указал другие, которые действительно существуют и отчасти высказаны, то вывод его был бы справедлив) предполагаемой реформы заключается именно в том, чтобы расширением прав и соответствующим усилением ответственности низших инстанций устранить тот бюрократический характер, которым так страдает наша администрация, тот порядок управления, при котором все только пишут и отписываются, а никто так-сказать не управляет, где бумага, отчет, шнуровая книга важнее дела. Так как же это рассредоточение власти, эту децентрализацию, стремящуюся к устранению бюрократии, называть бюрократической?

Да как же ее назвать иначе? Разве принципы управления изменены, разве ценрализационный характер военного управления может быть изменен? Да, децентрализацию, сдающую часть своей деятельности из одного центра министерства по пятнадцати другим центрам, устроенным по образцу первого (это говорит сам проект), без изменения сущности своих принципов, нельзя иначе назвать как децентрализацией бюрократической. Вот почему и рассуждение г. Станевича о круге, не перестающем быть кругом, о неизменяемости свойств его, как бы ни изменялись радиусы, весьма остроумно, рельефно и наглядно объясняет дело.

Сам г. Аничков признает впрочем, внутренне, как бы против воли, что главная задача преобразования – упрощение делопроизводства и сокращение переписки, хотя и называет это дело простым, ибо немедленно после приведенного места, говорит: «Пробовали мы упрощать делопроизводство, сокращать переписку тем путем, как предлагает г. Станевич (пишущий эти строки, три года тому назад, сам заседал в комитете, трудившемся над подобной задачей); ну, и отменили представление таких-то отчетов, предоставили право таким-то коллегиальным учреждениям утверждать подряды на 10 тысяч рублей вместо 3 тысяч; посократилась несколько переписка, а все-таки характер администрации остается по прежнему чиновничьим, бюрократическим.» Ну вот видите ли, сами же вы говорите. Примените свои слова к окружным управлениям: расширили права, усилили вследствие этого ответственность низших инстанций; что прежде шло на утверждение высшего центра, будет решаться в меньших центрах, – посократится несколько переписка, но изменится ли характер администрации, перестанет ли он быть чиновничьим, бюрократическим? Стало быть сама практика показала, что никакие паллиативные меры не помогут для достижения целей, предположенных проектом; что для коренного преобразования следует и дело вести от корня. Территориальный элемент для сокращения переписки вовсе не необходимое условие. Наоборот при территориальной системе, как мы ее понимаем, можно создать десять различных систем управления, вовсе непохожих друг на друга.

Но если начать дело от корня, то речь пойдет не об отмене тех или других отчетов, тех или других форм, а обо многом другом, между прочим, как говорит г. Станевич, о восстановлении естественного авторитета закона. Злоупотребления бюрократии следует искоренять у их источника; для этого необходимо освободиться от рутинного, хотя и освящонного временем и обычаем взгляда на требования администрации.

II

Таким образом, мы полагаем, что на предложенный на всеобщее обсуждение вопрос о преобразованиях военного управления и о введении местной или территориальной системы, в видах отстранения существенных недостатков настоящей системы военного управления, централизации или сосредоточения управления в высшем военном учреждении – военном министерстве, и недостатка ближайшего местного и постоянного административного надзора, нельзя смотреть как на систему, имеющую в виду во-первых децентрализацию и допущение самоуправления, во-вторых разделение, разграничение властей, признанных самим министерством несовместными. На проектированное преобразование по его сущности следует смотреть как на улучшение настоящей системы военного управления, с сохранением тех же основных принципов и положений, которыми руководствовались доселе с целью во-первых упростить делопроизводство и сократить переписку, во-вторых устранить или ослабить вредные последствия нераздельности и сосредоточения властей особенными изменениями в настоящем порядке посредством окружных военных управлений.

С этих двух точек зрения мы и приступим к разбору проекта в уверенности, что сделанным вступлением мы достаточно охарактеризовали его и поставили на настоящее место в ряду государственных вопросов, поднятых в последнее время нашим правительством.

Обращаемся к первому, к упрощению делопроизводства и к сокращению переписки. Выгоды, ожидаемые в этом смысле от проектируемого преобразования, могут состоять в отстранении недостатков существующей доныне системы, парализующих действия военного министерства и специальных учреждений и неблагоприятно отражающихся на ходе общего государственного управления – огромным обременением бюджета. Чрезмерное обременение военного министерства делами, говорит проект, часто не имеющими никакой важности, поглощает всю его деятельность и лишает его возможности сосредоточить свои силы на исполнении своего главного призвания: давать общее направление и следить за правильностью хода управления вооруженных сил государства; с другой стороны, вследствие тех же причин, военное министерство получило такого рода организацию и личный состав, которые требуют весьма значительных расходов, не вознаграждая в достаточном размере за труд служащих и не доставляя им достаточного материального обеспечения.

Мы уже сказали о том, что главные причины этих несовершенств военного управления заключаются не в сосредоточении его в министерстве, не в недостатке административного надзора в том смысле, как принимает эти слова проект, хотя обе причины несомненно оказывают известную долю влияния на эти недостатки, ставящие военную администрацию в такое затруднительное положение. Разумеется, что проект такого сложного механизма, как военное управление, не может подлежать серьезной оценке, прежде чем будет разработан вполне, то есть прежде определения всех его деталей, которые играют здесь чрезвычайно важную роль. Только по ним можно будет заключить о строгой последовательности всей системы. Наши заключения могут встретить опровержения в том смысле, что они выведены à priori; тем не менее мы их сделаем, основываясь на данных, ныне существующих, отстранения которых самим преобразованием мы не видим и на всем строю окружающей нас жизни. Почерпаем их по возможности из статьи г. Лаврентьева.

На стр. 120 № 7 «Воен. Сборн.» мы читаем: «Территориальная система военного управления не есть нововведение для нашего отечества. Она существовала у нас, хотя имела весьма односторонний характер, и существует в настоящее время относительно некоторых частей империи. Так естественным порядком местная или территориальная система управления привилась к управлению войсками в отдаленных окраинах нашего отечества, в кавказском и оренбургском краях, в западной и восточной Сибири и проч., хотя, следует упомянуть, применение этой системы в упомянутых частях империи отличается значительными недостатками. Так, например, эти подобия военно-окружных управлений далеко не ставят военное министерство вне мелочной опеки по некоторым отраслям управления, по другим же наоборот вовсе выделяются из ведения министерства; одним словом в них не существует необходимой систематичности и равномерности надзора местных окружных управлений над всеми отраслями администрации и недостаточно определены отношения к военному министерству. Правительство наше, сколько нам известно, по возможности исправив все эти недостатки и выяснив основания этой системы, распространит военно-окружную систему управления по всей империи в отношении всех военно-сухопутных сил империи.»

К сожалению, статья г. Лаврентьева не указывает ни на причины таких отклонений от общепринятой системы, ни на гарантии, по которым эти отклонения были бы невозможны в будущей системе. По нашему разумению они могут заключаться либо в местных, характеристических условиях (географических, политических и проч.); – в таком случае отстранение их фактически невозможно и не приведет ни к каким положительным результатам; либо в исключительном положении личностей, которым по их свойствам и заслугам доверяется управление, что́ вовсе не может быть отстранено, ни даже ослаблено каким бы то ни было преобразованием, какою бы то ни было системою; наконец в степени и в круге власти, им предоставляемой; последние два обстоятельства вовсе не могут иметь характер исключительности, ибо они всегда возможны, что́, как я надеюсь, не требует особенных доказательств.

Мы ничего не можем сказать против таких фактов, вызываемых действительною необходимостью, то отдаленностью управляемого из Петербурга края, то особенными обстоятельствами самой жизни, узаконивающими всякую меру для достижения предположенных результатов. Из пятнадцати предполагаемых окружных управлений смело можно рассчитывать, что большая половина будет вне системы проектированного преобразования, т. е. невыгоды, которые приведены в статье г. Лаврентьева, всегда останутся; отстранить их невозможно никакою систематичностью управления.

Взглянем теперь на организацию и личный состав военно-окружного управления. Оно необходимо будет колоссально в своих размерах, хотя в проекте, изложенном г. Лаврентьевым, исчисляется всего четыре отрасли его или отдела; но части командной, артиллерийской, инженерной и интендантской или хозяйственной. В окружном управлении должны быть сосредоточены управления по всем существующим в настоящее время округам. В строевую часть должны войти, кроме настоящих дежурств части генерального штаба, управления: корпуса внутренней стражи, резервной пехоты и кавалерии (где она расположена), комендантские; в артиллерийскую, кроме управления действующей артиллерии, входящей в состав армии: крепостная артиллерия, гарнизонная, артиллерийские арсеналы, технические заведения и проч.; тоже самое и в инженерной части. Интендантскую часть должны составить два огромных управления: провиантское и комиссариатское. Кроме того сюда же примкнут или должны примкнуть военно-медицинское или врачебно-госпитальное управление и аудиторское со всеми военно-судными комиссиями, арестантскими ротами, военными тюрьмами, военно-учебная часть и наконец счетная и контрольная части по всем изложенным отделам. Поистине это целое министерство, как говорит сам проект, и министерство не в миниатюре, а в обыкновенных размерах. Какие гарантии, скажите на милость, что в этих громадных учреждениях, играющих к тому же роль второстепенных, посредствующих центров, пойдут дела успешнее, чем в петербургском военном министерстве; в чем секрет, что неудобства, открытые просвещенным правительством в главном центральном управлении под непосредственным, наблюдательным оком лиц, стоящих во главе высшего управления, не пройдут во всей полноте, если не в более обширных размерах, в центры посредствующие, в размерах прямо пропорциональных удалению от столицы? В чем тайна, что упростится в них делопроизводство, сократится переписка, оживится администрация? Мы не упоминаем об удобствах министерства: об этом мы будем говорить ниже. Итак с этой стороны увеличение вообще размеров организации и личного состава военного управления вследствие введения военно-окружных управлений не подлежит сомнению, и нам приходится только сожалеть, в статье г. Лаврентьева мы не нашли никаких цифр для подтверждения нашего предположения, которое могут оптимисты обвинить в бездоказательности, в выводе, основанном на гадательных данных. Вперед делаем оговорку, что также, если не более были бы гадательны выводы, противоположные нашим, которые имеют за собою то преимущество, что построены на несовершенствах нашей настоящей военной организации, заявленных самим проектом, но отстраняемых им и на причинах, вытекающих из самой жизни, отстранить которые проектированное преобразование взяться не может.