Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография
- -
- 100%
- +
Информация о книге
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.40/я73
А28
Рецензенты:
Тхабисимова Л. А., д. ю. н., профессор кафедры конституционного права и государственного строительства ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет»;
Аванесова А. А., к. ю. н., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ» (Ставропольский филиал).
Адамоков Б. Б.
Монография является комплексным теоретико-правовым изучением устава муниципального образования как регулятора муниципальных правовых отношений, раскрывающим наиболее актуальные на сегодняшний день теоретические и прикладные проблемы уставного регулирования, с последующими предложениями и рекомендациями, направленными на усовершенствование института местного самоуправления, повышения роли устава как основополагающего акта, воспитание в будущих поколениях правосознательности.
Актуальность работы обусловлена тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования, необходимостью теоретического осмысления всего богатого опыта с момента появления института устава муниципального образования и до настоящего времени, с целью выявления общих закономерностей и тенденций уставного регулирования общественных отношений в области местного самоуправления.
Таково положение вещей о необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования как основополагающего акта, регулированием данного института на федеральном уровне.
Законодательство приведено по состоянию на июнь 2013 г.
Для научных работников, преподавателей, аспирантов (адъюнктов), студентов высших образовательных учреждений юридического профиля, должностных лиц органов местного самоуправления.
УДК 351/354(075.8)
ББК 67.40/я73
© Адамоков Б. Б., 2015
© ООО «Проспект», 2015
ВВЕДЕНИЕ
Современное становление и развитие института местного самоуправления началось в 90-е гг., что породило разделение публичной власти на федеральный, региональный и местный уровень. Будучи наиболее многочисленным уровнем осуществления публичной власти, местное самоуправление издает наибольшее количество правовых актов, в том числе и нормативных, которые касаются всех сторон организации и функционирования власти на местах, решения вопросов местного значения при непосредственном участии населения.
Высшую ступень в иерархии муниципальных правовых актов занимает устав муниципального образования, который должен закреплять основы организации местного самоуправления на определенной территории, он должен был стать своего рода конституцией для населения муниципального образования. Данный вывод можно было сделать согласно нормам Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. №154-ФЗ1, который первый закрепил обязательность принятия устава муниципального образования.
Новый импульс развития местное самоуправление, а вместе с ним и институт устава муниципального образования получает с момента принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ2 (далее – Федеральный закон), вступление которого было намечено на 1 января 2009 г. Федеральный закон подробно закрепил предъявляемые требования к содержанию устава муниципального образования, что практически не оставило места для проявления местного творчества. Во многом детальное закрепление в Федеральном законе содержания устава муниципального образования послужило тому, что практически все уставы повторяют данные нормы, не имея каких-либо существенных отличий между собой.
Значимость монографического исследования обусловлена также тем, что нынешняя правовая теория не может ответить на проблемные вопросы правового регулирования и практики реализации норм, содержащихся в уставе муниципального образования.
Начало изучению проблемы было положено дореволюционной историографией. Наибольшие успехи были достигнуты в области разработки теории самоуправления, практические результаты действия нового механизма оставались недостаточно изученными.
Еще в дореволюционной юридической науке вопросам теории и практики местного самоуправления уделялось много внимания. Среди наиболее важных работ следует назвать труды юристов В.П. Безобразова, А.О. Васильчикова, А.Д. Градовского, П.П. Тройского, И.И. Евтихиева, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, В.Ф. Матвеева, Б.Э. Нольде, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина; историков Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншинева, А.А. Кизеветтера, А.А. Корнилова, К.А. Пажитнова, М.Н. Покровского. Вопросы развития городского самоуправления были изучены менее полно. Среди ученых, занимавшихся их рассмотрением, следует назвать И.И. Дитятина, Л.А. Велихова, Д.Д. Семенова, В.Ф. Тотомианца, М.П. Щепкина. Несмотря на достаточно большое количество работ, в них в известной степени отразились противоположные идеи двух теоретических направлений: хозяйственной и государственной теории самоуправления. П.П. Тройский был первым из российских ученых, предпринявшим серьезную попытку их обобщения. Он усматривал истоки формирования российского учения о самоуправлении в германской доктрине, которая прошла в своем идейном развитии аналогичный путь. Сначала он видел сущность проблемы в особой корпоративной природе общины. Затем, противопоставляя общественное самоуправление государственному управлению, создал общественную теорию. И наконец, разрешил проблему признанием органов самоуправляющихся союзов органами государственной власти, отличными от других административных органов лишь своей связью с местным населением и независимостью от государства в круге представленных их ведению дел3.
Сторонники общественно-хозяйственной теории считали, что органы самоуправления наряду с государственными задачами должны иметь широкий круг самостоятельных местных дел (А.О. Васильчиков)4.
Второе теоретическое положение основывалось на полном признании подчиненности органов местного самоуправления государственным делам и задачам. В начале XX в. Н.И. Лазаревский внес в разработку государственной теории принципиально новое положение. Оно касалось признания за органами самоуправления права на независимость в действиях в рамках установленной правительственной властью компетенции5.
Историки городской реформы, подходя к проблеме с точки зрения практической значимости действующего законодательства, подвергали резкой критике вопрос о независимости и самостоятельности органов общественного самоуправления. Основным критерием их самостоятельности было установление законом компетенции их деятельности. Первая попытка классификации задач городского общества была предпринята А. Дмоховским. Он выделял четыре основные группы задач: по общественному хозяйству, по государственным и городским повинностям, по внешнему устройству города и общественному благосостоянию6.
Большое внимание местному самоуправлению уделил в своей монографии «Начала русского государственного права» профессор-правовед А.Д. Градовский7. Он обстоятельно рассматривал местное управление и самоуправление в их историческом развитии. При этом взгляд автора на земство явно расходился с официальным. В восприятии Градовского «самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе, как при помощи административных актов, обязательных для жителей». Государство, перепоручая часть своих функций органам самоуправления, превращает их тем самым во властные органы8. Самоуправление, по Градовскому, ценно не только тем, что укрепляет позиции центральной власти и создает определенную стабильность государства, предохраняя его от внутренних потрясений. Самоуправление он воспринимает как политическую школу, в которой только и способно сформироваться подлинное гражданское общество.
Дальнейшие исследования в данной области были продолжены российскими учеными, которые своим вкладом активно способствовали решению проблем в сфере конституционного права, а также активно способствовали становлению и развитию местного самоуправления в Российской Федерации с началом демократических преобразований: С.А. Авакьян, М.В. Баглай, В.А. Баранчиков, А.А. Безуглов, Д.С. Белявский, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Е.М. Бухвальд, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Г.А. Гаджиев, В.В. Еремян, А.А. Замотаев, Т.Н. Затулина, В.Д. Зорькин, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, Ю.Д. Казанчев, Д.С. Князев, Е.М. Ковешников, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, А.Н. Кокотов, В.А. Кряжков, В.В. Маклаков, В.В. Мамонов, Н.В. Михалева, Т.Н. Михеева, И.В. Мухачев, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.Л. Пешин, А.Н. Писарев, Н.В. Постовой, А.С. Саломаткин, А.А. Сергеев, С.Г. Соловьев, Б.А. Страшун, О.И. Тиунов, М.С. Трофимов, Т.Я. Хабриева, Н.Г. Чеботарев, А.Г. Чернявский, В.Е. Чиркин, Н.В. Шевченко, Е.С. Шугрина, Ю.Л. Шульженко, В.А. Щепачев, Б.С. Эбзеев, А.А. Югов и др. Все данные труды внесли определенный вклад, способствовавший дальнейшему совершенствованию не только местного самоуправления в целом, но также и совершенствованию правовой базы и механизма уставного регулирования муниципально-правовых отношений.
Таким образом, данное исследование состоит в комплексном муниципально-правовом исследовании института устава на новом уровне муниципального правового регулирования муниципального образования, как основополагающего акта, а также рассмотрение основополагающего акта местного самоуправления, как факта социального гомеостазиса, как следствие соответствия закона реальным потребностям общественной жизни. В данной работе гомеостазис выступает не только как неотъемлемая качественная характеристика общественных отношений, регулируемых уставом, но и как элемент стабильности самого устава муниципального образования.
Такое положение вещей говорит о важности изучения исследований, направленных на проблемные стороны в данной области, а также необходимости дополнительного исследования проблематики, связанной с функционированием устава муниципального образования, регулированием данного института на федеральном уровне.
ГЛАВА 1.
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ КАК ОСОБОГО ИСТОЧНИКА МУНИЦИПАЛЬНОГО ПРАВА
1.1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ В РОССИИ ИНСТИТУТА УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
Основой любого современного и цивилизованного государства является местное самоуправление, как форма народовластия. На сегодняшний день ни одну политическую систему невозможно представить без местного самоуправления. Демократические государства давно признали достоинства местного самоуправления, и ему отведено особое место в структуре власти. Современное самоуправление – результат эволюции человека, а вместе с ним и общества. Процесс развития самоуправления продолжается и в настоящий момент, но приобретает свою национально-специфическую форму, опирающуюся на мировой опыт, в каждой отдельно взятой стране.
Ценность местного самоуправления состоит в том, что это не только проявление принципа народовластия. В силу приближенности этого уровня власти к населению – это возможность непосредственно участвовать в решении важнейших проблем местного общежития.
Местное самоуправление является своеобразным фундаментом большого здания, системообразующим элементом демократии. История Российского государства яркое тому подтверждение. Местное самоуправление в России имеет глубокие корни.
Общинное управление на Руси существовало еще в период раннефеодальной монархии и феодальной раздробленности. Общины – это своеобразная автономна организация, осуществляющая административные и судебные функции, высшим органом управления которой являлось вече – сход жителей общины. В понимании древних славян вече было естественной формой управления городом. Хронист эпохи императора Юстиниана Прокопий Кесарийский, говоря о славянах и антах, писал: «Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве…»9 К концу XV в. вече преобразуется в представительный орган власти.
Земская реформа, реализованная Иваном IV, была призвана уничтожить систему кормлений и предоставить населению право выбора земских и губных старост. Главной задачей земских и губных старост, в результате реформы, стал сбор налогов и выполнение других поручений центральной власти.
Губные и земские избы можно рассматривать как зачаточные формы местного территориального самоуправления, а уставные грамоты регламентировали порядок формирования, состав, систему, а также компетенцию отдельных органов и должностных лиц, ответственность последних в случае неисполнения ими своих обязанностей10.
Институт Уставных грамот возникает в результате распада системы кормления, с которой были не согласны мелкие феодалы, т. к. кормленщики не считались с их интересами.
Уставные грамоты содержали перечень властных полномочий наместников или волостелей, но эти полномочия могли быть осуществлены только в рамках закона. Следовательно, в содержание уставных грамот входили перечни того, что наместник великого князя должен делать в пределах свой волости, того, что не должен, и того, на что он имеет в связи с этим право. Уставные грамоты – не привилегии, это местный закон.
Такие уставные грамоты выдавались местным землевладельцам, верхушке посадского и черносотенного населения. Уставные грамоты это своего рода средство контроля со стороны государства за ситуацией на местах.
Однако появление первых уставных грамот относится к еще более раннему периоду. Так, в 1398 г. великий князь Василий Дмитриевич, приняв в свое подданство Двинскую землю, а также для установления важнейших основ нового управления, дал им уставную грамоту. В 1488 г. была Белозерская уставная грамота, подобно и Двинской уставной грамоте, эта грамота была дарована вследствие присоединения Белозерских земель к Московскому княжеству. В 1506 г. была уставная грамота Переяславским рыболовам, данная грамота была дана общинам рыболовов, объединенных в промышленные поселения. Также в этом году была уставная грамота Переяславскому уезду. В 1509 г. уставная грамота, данная князем Юрием Иоанновичем, родным братом Василия Иоанновича, получившим во владение город Дмитров. Данная грамота была дарована крестьянам бобровых деревень, находящихся в Дмитровском уезде. Подобного рода исторические документы носили характер «пожалованных уставных грамот» и несли в себе более или менее всестороннюю регламентацию различных отраслей местного управления11.
Помимо уставных выделяют еще ряд грамот, преследующих одинаковую цель – установление основ местного самоуправления. Во-первых, это жалованные грамоты, представляющие их адресату определенные привилегии. Во-вторых, это судебные грамоты, которые определяют порядок деятельности суда на местах. В-третьих, это губные грамоты, дающие право населению выбора старост и целовальников, осуществляющих уголовное преследование, уголовное наказание и предупреждение новых преступлений. В-четвертых, это грамоты, определяющие таможенно-финансовое управление на местах. Что касается уставных грамот, то они употребляются в самых разнообразных значениях, т. е. первые три вида грамот в содержании своего текста могли называться уставными. Подобный термин употреблялся в общем значении.
Устав, установление выражают собой понятие об определенном порядке, о твердом, устойчивом положении. В подобном смысле слово «устав» было применимо для обозначения обычных, а впоследствии и законодательных норм, который определяет твердый, определенный строй тех или иных общественных отношений.
Однако во второй половине XV в. термин уставные грамоты приобретает более узкое значение, охватывающее собой несколько видов грамот, которые вследствие своих отличительных признаков, сливаются в круг уставных грамот. К этому кругу относятся:
1) грамоты, определяющие порядок правительственного управления в различных землях, уездах, волостях и общинах, а также границы местного управления;
2) грамоты, определяющие внутреннюю структуру суда в выше перечисленных землях, которым предоставлено земское самоуправление;
3) грамоты, предоставляемые высшему духовенству для назначения в волостях и общинах местных управителей;
4) грамоты, предоставляемые высшему духовенству в целях определения порядка монастырского общежития.
Отсюда видно, что уставные грамоты можно разделить на государственные и духовные. Таким образом, мы видим, что понятие уставных грамот было не совсем устоявшимся.
Государственными уставными грамотами следует считать издававшиеся государственной властью грамоты, содержащие в себе более или менее всестороннюю регламентацию различных ветвей местного управления, правительственного или земского. Данные уставные грамоты, по характеру регулируемых общественных отношений, больше сравнимы с Уставами (Конституциями) субъектов РФ.
Уставные грамоты давались населению по инициативе государства или по инициативе населения, т. е. носят «жалованный» характер со стороны государства. Уставная грамота приобретала обязательный характер, только после ее обязательного публичного прочтения в той волости, которой она жаловалась.
Уставные грамоты имели определенную структуру, хотя некоторые из них отличаются индивидуальностью, но в большинстве из них прослеживается структура, состоящая из:
1) введения – обозначение лица, дающего грамоту населению определенной территории;
2) определение структуры, порядка деятельности и жалованья должностных лиц, а также органов;
3) установление налогов и определение их размеров;
4) регулирование непосредственно общественной жизни;
5) ответственность должностных лиц;
6) место и время выдачи грамоты.
Анализируя описание различного рода грамот, можно утверждать, что уставные грамоты должны обладать следующими обязательными признаками:
1) уставные грамоты даются в интересах населения и только косвенно затрагивают интересы управленца;
2) грамота должна регламентировать юридические отношения подведомственной власти местностей и лиц, имеющих отношение к этой власти или ее органам;
3) в большей мере регулируют те стороны общественной жизни, где возможно столкновение интересов населению и управленца;
4) регулируемые отношения должны иметь длительный, постоянный характер;
5) грамота не должна иметь характер привилегий;
6) носят «жалованный» характер.
Таким образом, можно провести параллель между уставом муниципального образования и уставной грамотой. Во-первых, Н.П. Загоскина относит уставные грамоты к «частным актам главы государства», что, безусловно, свидетельствует о подзаконном характере данного рода исторических памятников. Во-вторых, уставные грамоты имеют всеобъемлющий характер правового регулирования. Уставная грамота регулирует все стороны общественной жизни, которые затрагивают все сферы жизни местного сообщества, либо регулирует в этих сферах базовые, фундаментальные общественные отношения, либо подвергает их своему воздействию в полной мере. «…Уставныя грамоты, регулируя различныя стороны мъстнаго управленiя…» В-третьих, уставные грамоты приобретают обязательную силу после публичного прочтения, т. е., по сути, уставные грамоты, как и уставы муниципальных образований, вступают в силу после обнародования. В-четвертых, можно утверждать, что уставные грамоты наравне с уставами муниципальных образований носили учредительный характер, т. е. закрепляют основы местного самоуправления «…некоторого рода твердость, устойчивость регулирования ими известных юридических отношений и постоянный характер заключающихся в них положений…».
Все выше изложенное позволяет говорить, что уставные грамоты хоть и не послужили примером в разработке уставов муниципальных образований, этот институт в большей степени был заимствован из опыта местного самоуправления США (хартии местного самоуправления). Но уставные грамоты были своего рода первым опытом основного местного документа конкретной территории, т. е. были своего рода прообразом уставов муниципальных образований.
Складывание самой системы местного самоуправления начинается со времен Петра I – это Указ о местном самоуправлении городов и выборе бурмистров (1699 г.); губернская реформа (1708–1710 гг.): создается трехуровневая система местного управления; городская реформа (1718 г.): вводится сословное самоуправление. С 1720–1721 гг. создается система магистратов, сословных органов местного самоуправления на европейский манер. 16 января 1721 г. Петр I издает «Регламент или устав главного магистрата»12, в соответствие с которым магистраты ведают судебными, полицейскими, хозяйственными и финансовыми вопросами, также в регламенте говорилось «Оной добрыми уставами… снабдить»13. Реформы Петра I были направлены на устройство западной формы жизни в российских городах.
Дело Петра I продолжает Екатерина II. В 1766 г. издается манифест об избрании комиссии депутатов от всех местностей для обсуждения местных нужд. В 1775 г. издается «Учреждение для управления Губерний Всероссийской Империи», по которым страна делилась на губернии во главе с губернатором, а те на уезды во главе с чиновниками и выборными людьми. Данное учреждение распространялось также на посады и города. Волости и сельские общества не затрагиваются законодательством Екатерины, за время своего правления так и не успела дать особый устав крестьянству. Был создан «Приказ общественного призрения», который отвечал за местное благоустройство, в результате чего было признано местным обществом (корпорацией). Границей данной корпорации были границы губернии.
Далее были Жалованная грамота дворянству и Грамота на права и выгоды городам Российской империи (1785 г.), которые сформировали систему сословного самоуправления дворян и горожан. Жалованные грамоты подобного рода определяли порядок формирования городской общей думы и шестигласной думы, также жалованными грамотами определялась форма участия населения в жизни города и иные вопросы местного значения. Грамоты даровались императрицей городу, причиной тому послужило стремление Екатерины II децентрализовать власть, создать местное самоуправление на местах. Тем не менее реформы Екатерины II потерпели неудачу. Причиной краха стремлений императрицы стала проблема подчинения местных выборных органов контролю и руководству администрации.
Однако активное развитие местное самоуправление в России получило во времена Александра II. Переход страны на капиталистические рельсы требовал решительных действий. В 1861 г. Александр II отменяет крепостное право, в 1864 г. он утверждает Положение о земских учреждениях, в основу которого положен имущественный ценз и в большей мере учитываются интересы дворянства. В 1870 г. проходит городская реформа, целью которой было предоставление самостоятельности городам в решении местных дел. Реформы Александра II также были направлены на усиление децентрализации власти в государстве.
Времена царствования Александра III послужили причиной регресса развития местного самоуправления, т. е. централизации власти и усиления роли бюрократии. Политика Александра III была направлена на ограничение либеральных уступок, сделанных «обществу» в период реформ 60–70-х гг. Нововведения, а точнее, возврат к старым порядкам значительно усиливали зависимость учреждений земского самоуправления от органов государственной власти.
Интересен опыт самоуправления на Кавказе, здесь сложилась система военно-народного управления, начало которому положил наместник на Кавказе, Воронцов И.С. В 1852 г. он учредил на территории нынешней Чечни Управление мекхеме, которое было создано вместо российского суда. В дальнейшем мекхеме приобрел доверие среди местного населения. Подобного рода суды были введены и на др. территориях Кавказа, но были упразднены в 1870 г.
Одна из главных целей, которую ставило перед собой военно-народное управление, – это ограничение права родовой мести.
«Положение об управлении Дагестанской областью» установило управление местным населением не по российским законам, а по народным обычаям, сохранив народные суды «адат».
На большей территории Северного Кавказа низовым сообществом являлась община, называемая исследователями «джамаат». Данная община имела орган управления – это сход, однако в промежутках между сходами функции органа управления исполнял старшина. Ученые исследователи отмечают, что характерной чертой горских обществ были союзы общин, своего рода следующий уровень самоуправления, высшим органом управления которого выступали собрания взрослого мужского населения. В дальнейшем собрания состояли из представителей из джамаатов.