Уставы муниципальных образований: проблемы правового регулирования в субъектах Российской Федерации. Монография

Постепенно на территории Кавказа утверждается царская администрация, которая способствует замене самоуправления у горцев на государственно-административное самоуправление. Но все управление на Кавказе строилось по военному принципу. В итоге вся территория Кавказа была разделена на военные округа: Дагестанский, Сухумский и Терский, которые, в свою очередь, делились на отделы, подчинявшиеся военному министерству.

Постепенно военное управление уступает место гражданскому, вследствие чего упраздняется институт наместничества. С 1860 г. все пространство Северного Кавказа было разделено на Ставропольскую губернию, Кубанскую губернию и Терскую область, которые делились на округа.

Также интересен опыт введение земских учреждений в Ставропольской губернии, который имеет свою специфическую историю. Вопрос введения земских учреждений в неземских губерниях поднимался в 1864 г., изучение актуальности которого было поручено министру внутренних дел. В результате консультаций с местным начальством министр внутренних дел констатировал факт несвоевременности введения земских учреждений в Ставропольской губернии.

Данный вопрос впоследствии также поднимался в 90-е гг. XIX в., в частности канцелярией Главнокомандующего на Северном Кавказе, по поручению которой ставропольский губернатор должен был собрать сведения о возможности применения Положения от 12 июня 1890 г. о земских учреждениях к Ставропольской губернии. В последующем к данной проблеме подключился Государственный Совет, который поручил ставропольскому губернатору разобраться с проблемой несостоятельности местных органов на тот момент. Хочется отметить, что данная проблема была актуальна не только в Ставропольской губернии, но и в Астраханской и Оренбургской.

Законопроект о применении Положения 1890 г. к неземским губерниям все-таки был разработан министром внутренних дел Горемыкиным И.Л. с учетом местных традиций. Данный законопроект о введении земских учреждений в губерниях Астраханской, Оренбургской и Ставропольской предусматривал создание только земских губерний. Однако при согласовании законопроекта о применении Положения 1890 года к неземским губерниям был отклонен в уполномоченных министерствах и ведомствах со ссылкой на то, что данные изменения искажают саму суть Положения 1890 г.

В дальнейшем вопрос о необходимости применения Положения 1890 г. к Ставропольской, Астраханской и Оренбургской губерниям не раз поднимался Главным управлением по делам местного хозяйства, Государственным Советом, а также и в Государственной думе. Подготовка к земскому самоуправлению началась чуть позже, 6 июня 1894 г., с учреждением института земского участкового начальника, который осуществлял помимо административной функции, также и судебную функцию. Данный институт стал переходным этапом к земскому самоуправлению. Так, 20 октября 1908 г. в Государственную думу был внесен законопроект «О введении земства в Ставропольском, Оренбургской и Астраханской губерниях», суть которого сводилась к замене двусословного избирательного собрания на односословное.

Законопроект «О применении Положения о земских учреждениях 12 июня 1890 г. к губерниям Астраханской, Оренбургской и Ставропольской», который был внесен министром внутренних дел, был передан комиссии по местному самоуправлению. Проект закона имел ряд особенностей:

1) не распространял действие Положения 12 июня 1890 г. на земли казачьих войск и территории, отведенные в пользу кочующих калмыков (Калмыцкая степь), и земли др. кочевых народов;

2) Астрахань, Оренбург, Троицк, Челябинск и Ставрополь выделялись в самостоятельные уездные земства. Поскольку главная особенность трех названных губерний заключалась в незначительности дворянского землевладения;

3) в отличие от внутренних губерний проектом устанавливалась бессословность земских выборов, путем установления не по два, а по одному избирательному собранию и съезду в каждом уезде;

4) владельцам недвижимых имуществ предоставлялось право уполномочивать на участие в земских избирательных собраниях управляющих своими имениями, министр внутренних дел мог назначать председателями и членами земских управ лиц, не имеющих имущественного ценза;

5) земское хозяйство на гражданской территории обособлялось от инородческого.

Проектом предусматривался также ряд особенностей в отношении земских повинностей и сборов.

Итогом инициативной и правотворческой деятельности стало принятие закона от 9 июня 1912 г. «О распространении действия Положения о земских учреждениях на Ставропольскую губернию».

Порядок введения земских учреждений в Ставропольской губернии был определен Правилами, принятыми министром внутренних дел Маклаковым Н.Б. в январе 1913 г. В соответствии с данными правилами руководство процессом введения земских учреждений возлагалось на временные уездные комиссии, деятельность которых должна была начаться не позднее 15 января 1913 г.

Первым этапом деятельности уездных комиссий стало составление избирательных списков. Учреждением земского самоуправления на Ставропольской губернии руководил лично губернатор Янушевич Б.М. Каждые две недели уездные комиссии докладывали о ходе своей деятельности губернатору Ставропольской губернии, который, в свою очередь, доносил данные сведения министру внутренних дел, что говорит о подконтрольности уездных комиссий.

Также была произведена передача дел, имущества и финансов от Ставропольского губернского по земским и городским делам присутствия к губернской земской управе14.

Первые списки избирателей были опубликованы в феврале 1913 г. в «Губернских ведомостях». На основе данных списков недовольные лица могли в течение двух месяцев подать жалобу на внесение изменений в списки. В данном случае право вносить поправки в избирательные списки имел исключительно губернатор.

Следующим этапом уездных комиссий стал созыв избирательных собраний и съездов, информация о времени, месте проведения которых сообщалось заблаговременно. Первые выборы в Ставропольской губернии состоялись 14 июня 1913 г., были выбраны три гласных в губернское земское собрание.

После проведения выборов деятельность временных уездных комиссий была сосредоточена на организации первых уездных и губернских собраний. В соответствии с данным видом деятельности ставропольским губернатором были назначены первые уездные земские собрания в конце июля, а губернские – в августе. Информация о времени и месте проведения собраний была отправлена и министру внутренних дел. Уездные собрания решали следующие вопросы: выборы уездных земских управ и губернских гласных. Председателем ставропольской земской управы стал Озеров А.К., имевший 2160 десятин земли.

В свою очередь, первое ставропольское губернское земское собрание работало с 15 по 19 августа 1913 г., которое открыл губернатор Янушевич Б.М. В период своей деятельности, первое ставропольское губернское собрание решало в большей степени организационные вопросы, однако были затронуты и вопросы разграничения полномочий между уездными и губернскими земствами. Разграничение полномочий между ними строилось не по вертикали, а по горизонтали, на основе взаимного сотрудничества. Таким образом, к губернской управе отошли дорожно-строительное дело, медицинское обследование, страховое дело, аграрное дело. Однако важным элементом деятельности всех земств стало народное просвещение.

Интенсивными темпами шла работа земств по формированию аппарата управления и служб земских управ, а также подготовка к первым запланированным земским собраниям, которые были запланированы на конец года. Данные собрания должны были решить вопросы жизнедеятельности уездных и губернских земств, перспективы развития и утвердить сметы расходов на 1914 г.

Одновременно земства с первых дней своей деятельности попали под контроль местных властей. Губернатор осуществлял непосредственный контроль над деятельностью уездных и губернских земств, так все журналы земских собраний предоставлялись в губернское присутствие по земским и городским делам. Губернатор также мог приостановить любое постановление уездных и губернских земств, также после разрешения губернатора назначались земские служащие, утверждался перечень рассматриваемых вопросов, что немаловажно, сметы расходов земств на предстоящий год корректировались непосредственно губернатором.

Ситуация кардинально поменялась после революции 1917 г., временное правительство своей первой программной декларацией от 3 марта 1917 г. собиралось ввести всеобщие, равные, прямые и тайные выборы в земские учреждения и городские думы, превратить данные институты в главное звено государственного и общественного управления. В дальнейшем своим решением от 5 марта 1917 г. Временное правительство отстранило от должности губернаторов и руководителей уездов, передав их полномочия председателям губернских и уездных земских управ.

Данные решения Временного правительство было восторженно воспринято земствами, а также удовлетворяли давно назревшие потребности земств в изменении их внутреннего устройства и роли в жизни общества. Земства становились своего рода опорой Российского государства.

Таким образом, в конце февраля – первой половине марта 1917 г. земские учреждения юго-восточных губерний России, как, впрочем, и соответствующие органы других регионов страны, одобрили революционные события, произошедшие в столице, встали на сторону Временного правительства, поддержали все его первые инициативы15.

Возникнув в 1913 г. и проработав до окончательного и полного укрепления Советской власти в соответствующих регионах России, данные институты сыграли значительную роль в ликвидации феодальных пережитков и в утверждении буржуазно-демократических отношений в важнейших сферах общественной жизни. В 1917 г. земства попали в эпицентр социально-политической борьбы и претерпели значительную эволюцию в буржуазно-демократическом направлении. Решающую роль в этом на первом этапе Февральской революции сыграли народные массы и общественные организации. Мероприятиям данных социальных сил по освобождению земств от «сословно-бюрократических» начал и превращению их в развитые буржуазно-демократические органы самоуправления посвящена настоящая статья16.

Земства не приняли советскую власть. Так, к примеру, на собрании служащих Ставропольского губернского земства 6 ноября 1917 г. было принято постановление о решительном протесте большевистской власти. Была предпринята попытка провести общегубернское совещание, которое должно было обсудить вопросы создания в губернии местной власти. Но 10 декабря 1917 г. Второе чрезвычайное Ставропольское уездное собрание, ссылаясь на чувства населения, переименовало земства в народные, а 30 декабря Общегубернское народное собрание приняло декрет о переходе власти к губернскому Совету народных комиссаров. Однако полное упразднение земств в Ставропольской губернии произошло после захвата земских учреждений большевиками 15 марта 1918 г.

После Революции 1917 г. земское самоуправление просуществовало недолго. Развитие местного самоуправления было прервано образованием нового Советского государства и созданной им системы Советов, которые представляли государственную власть на местах. Местное самоуправление было уничтожено жесткой централизованной системой управления.

«…Концепция местной власти была поглощена общей концепцией единства государственной власти сверхудонизу в лице Советов. Полновластие Советов давало им бесспорный конституционный приоритет, но при этом они были ориентированы преимущественно на реализацию общегосударственных интересов…»17

Политические изменения начались лишь в 1985 г., коснувшись и местной системы власти. Политические преобразования данного времени привели к отказу от советского типа организации низовых территориальных коллективов, а также к осознанию формальности гражданских институтов и низкой профессиональной подготовленности органов власти и управления. Все это привело к попытке общества, и прежде всего высшее звено партийно-государственной номенклатуры, к попытке выведения представительных органов из-под постоянной «опеки» исполнительно-распорядительных органов18.

Начало реформированию местного самоуправления было положено принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»19. Данный закон регулировал отношения в сфере местного самоуправления и не имел аналогов в России.

С этого времени местное самоуправление переживает свое второе рождение. В это же время мы можем наблюдать появление института устава муниципального образования в России.

Устав – свод правил, положений устанавливающий организацию, устройство, порядок деятельности чего-нибудь20.

Практика принятия подобного рода основных местных актов в большей степени была заимствована из опыта местного самоуправления в США. Первый опыт принятия основополагающих актов местного самоуправления в России был закреплен только в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 06.07.91 г. №1550–121. Закон закреплял за Советами право принятия положения (устава) о местном самоуправлении, т. е. закон создал базу для разработки и принятия Советами положений (уставов) о самоуправлении городов и районов.

Статья 5 вышеназванного закона фиксирует, что в пределах, установленных законодательством, районный, городской Советы принимают, а поселковый, сельский Советы могут принимать положение (устав) о местном самоуправлении на подведомственной территории. В положении (уставе) о местном самоуправлении конкретизируются функции, порядок работы, система и структура местных органов власти и управления, разграничений между ними, организация территориального общественного самоуправления населения.

Данный закон определял, что положение (устав) принимается представительным органом на подведомственной территории, но четко не определял порядок его разработки и процедуру принятия. Также регистрация положений (уставов) осуществлялась на усмотрение региональных органов, т. е. не было четкой системы требований, предъявляемых к положению (уставу), а также к процедуре регистрации.

Отсюда можно сделать вывод, что закон имел в себе множество недочетов по этому поводу:

1) не закрепляется положение подобных актов в правовой системе государства;

2) не определяется порядок разработки, принятия, изменения и регистрации;

3) не определяется четкое содержание положения (устава) о местном самоуправлении;

4) не содержится пункт по вопросам местного значения, но четко конкретизируются функции, порядок работы, система и структура органов местного самоуправления, разграничение полномочий между ними.

Но все же положение (устав) должно было стать основным актом на определенной территории. Так, Ю.А. Тихомиров22 пишет: «Можно заключить, что данный акт является конституирующим для местного самоуправления определенной территории. Он призван конкретизировать нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении применительно к условиям осуществления самоуправления в данной местности».

К сожалению, практика принятия положений (уставов) местного самоуправления не получила должного распространения в силу сложной в то время внутриполитической ситуации, прекращением действий Советов Указом Президента РФ, Б.Н. Ельцина, от 26.10.93 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»23 и принятием новой Конституции РФ 12 декабря 1993 г.24, путем всенародного голосования, которая определила основные черты местного самоуправления, но и обособила его от государственного механизма.

26 октября 1993 г. Указом Президента РФ было утверждено Положение «Об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы». Принятие Положения послужило началом реформирования представительных органов местного самоуправления. Представительные органы работают на непостоянной основе, данные органы утверждают бюджет и отчет о его исполнении, устанавливает местные налоги и сборы и т. д., но самое главное – представительный орган принимает положение (устав) о местном самоуправлении, проект которого выносится на местный референдум главой местного самоуправления.

Новая Конституция РФ существенно повлияла на становление и развитие местного самоуправления в современной России. Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление, самостоятельное в пределах собственных полномочий. Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Закрепление и гарантированность местного самоуправления в Конституции РФ обеспечивает реальность и оптимальность местного самоуправления на территории Российской Федерации.

Конституция РФ закрепила систему народовластия на новых концептуальных положениях, которые включают не только принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, но и принцип федерализма, т. е. разделение системы публичной власти как минимум на два уровня – государственный и местный. Государственная власть, в свою очередь, реализуется на федеральном и региональном уровне.

При этом Конституция РФ определяет народ как носитель суверенитета и единственный источник власти, которую он осуществляет через государственные органы власти и органы местного самоуправления. То есть Конституция РФ ставит перед местным самоуправлением цель – самостоятельного решения вопросов местного значения. Тем самым давая толчок появления новой системы правовых актов – муниципальной. Отдавая предпочтение прямым формам осуществления народовластия на местах.

После принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.95 г. № 154-ФЗ формируется федеральное и региональное законодательство, конкретизирующее общие принципы организации местного самоуправления, принимаются акты, регламентирующие основные стороны жизнедеятельности муниципального образования, т. е. развиваются идеи, заложенные в Конституции РФ. Данный процесс сопровождался организацией органов местного самоуправления на местах, что позволяло перейти к юридическому оформлению статуса муниципальных образований – к разработке и принятию их уставов. Одним из важнейших условий создания и функционирования муниципального образования является принятие устава, основополагающего акта местного самоуправления.

Статья 8 данного закона посвящена уставу муниципального образования, она содержит четырнадцать обязательных положений, на которых базируется устав любого муниципального образования. Каждое из положений является императивным, поскольку оно должно непременно содержаться в уставе. Но определение их конкретного содержания относится к сфере ведения местного самоуправления25. Также ст. 8 содержит нормы, посвященные разработке и принятию устава муниципального образования представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением (ч. 2 ст. 8).

Часть 3 ст. 8 не содержит четкой регламентации регистрации уставов муниципального образования, т. е. порядок регистрации остается на усмотрение субъектов РФ. Так, в законах субъектов РФ право государственной регистрации уставов муниципальных образований предоставлялось различным органам.

Так, напр., регистрация уставов муниципальных образований в Ставропольском крае, в соответствии с Законом Ставропольского края № 23-кз от 09.12.95 г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Ставропольском крае»26, осуществлялась Правительством Ставропольского края или уполномоченным им органом.

Законом Карачаево-Черкесской Республики № 109-XXII от 24.06.96 г. «О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Карачаево-Черкесской Республики»27 предусматривается регистрация уставов муниципальных образований территориальным органом Министерства юстиции РФ.

Также в ст. 8 говорится о причине отказа регистрации уставов муниципальных образований и о порядке вступления устава муниципального образования в силу только после его официального опубликования. Однако в данном Федеральном законе не регулируется порядок, сроки и место опубликования устава, дабы в кротчайшие сроки довести его до сведения населения конкретного муниципального образования.

Данный Федеральный закон послужил основой для принятия и законов субъектов РФ о местном самоуправлении, но они почти в точности копировали федеральное законодательство, не привнося ничего нового.

Формирование местного самоуправления в Чеченской Республике и Республике Ингушетия в этот период времени было затруднительным в связи с ведением боевых действий на территории данных республик.

Реализация положений закона о местном самоуправлении 1995 г. позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны. Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении – Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 г. №131-ФЗ28.

Принятие нового Федерального закона ознаменовало начало нового этапа в развитии важнейшего института для каждого демократического государства, как местное самоуправление. В связи с масштабностью производимых преобразований Федеральный закон вступает в силу поэтапно. Так, Федеральный закон должен был вступить в силу на всей территории РФ только с 1 января 2006 г., но затем под воздействием различных факторов этот срок был перенесен на 1 января 2009 г.

В предшествующем Федеральном законе от 28 августа 1995 г. предметы ведения муниципального образования включали вопросы местного значения и отдельные государственные полномочия, которыми наделялись органы местного самоуправления.

Следуя положениям Конституции, Федеральному закону, предметы ведения муниципального образования включают вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления при определенных условиях. При этом вопросы местного значения относятся к исключительным предметам ведения самоуправления, поскольку направлены на непосредственное обеспечение жизнедеятельности местного сообщества.

Предметы ведения муниципальных образований раскрываются в рамках вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону, закрепляется двухуровневая система местного самоуправления – «поселение – район», предполагающая дифференцированный подход к содержанию вопросов местного значения.

Так муниципальные образования по вопросам местного значения могут принимать муниципальные правовые акты, которые распространяют свое действие на всю территорию данного муниципального образования. Глава 8 данного Федерального закона полностью посвящена муниципальным правовым актам. В соответствии с ч. 1 ст. 43 Федерального закона вся совокупность нормативных и ненормативных муниципальных правовых актов организуется в самостоятельную систему, в которую входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, постановления и распоряжения главы местной администрации, иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

В ч. 2 ст. 43 говорится, что высшей юридической силой обладают устав муниципального образования и акты, принятые на местном референдуме или сходе граждан. Эти акты, как и уставы муниципальных образований, наделяются высшей юридической силой, имеют прямое действие и применяются на территории муниципального образования. Иные муниципальные акты не должны противоречить решениям, принятым гражданами на местных референдумах.

Статья 44 данного Федерального закона полностью посвящена уставу муниципального образования. В ч. 1 ст. 44 раскрываются требования, предъявляемые к содержанию устава муниципального образования, в соответствии с которыми перечень вопросов местного значения, закрепляемых в уставе, не является исчерпывающим. Так, в Федеральном законе дан перечень наиболее общих и важных полномочий органов местного самоуправления, и в силу п. 1 ст. 17 не перечисленные в Федеральном законе полномочия устанавливаются также в уставе муниципального образования. То есть перечень вопросов местного значения прежде всего определяется уставом муниципального образования.

Меняется порядок принятия устава. Устав может быть принят двумя способами:

1) представительным органом муниципального образования;

2) на сходе граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом менее 100 человек.