Исследования по истории местного управления при Петре Великом

Губернская реформа Петра Великого не раз привлекала к себе внимание исследователей. Помимо многих сочинений, касающихся ее более или менее мимоходом, ей посвящены две обширные работы. В 1876 году о ней написал диссертацию проф. Мрочек-Дроздовский под заглавием «Областное управление эпохи первого учреждения губерний (1708–1719 гг.)», составляющую первую часть задуманного автором обширного историко-юридического исследования «Областное управление России XVIII века до Учреждения о губерниях 7-го ноября 1775 г.», которое, однако, не пошло далее первой части. Целое самостоятельное исследование представляет из себя второй отдел вышедшего в 1892 году капитального труда П. Н. Милюкова «Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого» – отдел, занятый вопросом о губернском хозяйстве 1710–1718 годов. Многие стороны этого периода в истории нашего местного управления достаточно ярко освещены двумя названными трудами; многие вопросы ими окончательно разрешены. В книге П. Н. Милюкова, пустившего в оборот громадный архивный материал, до него мало известный или совсем не известный, наглядными штрихами при помощи красноречиво говорящих цифр сделана характеристика финансового значения губернии в общей системе государственного хозяйства России в ту эпоху и с замечательною обстоятельностью разобран постепенный генезис петровской губернии, восходящий своими корнями к военным округам XVII века, связь которых с губернией до появления этой книги только подозревалась, но ясно, фактически доказана не была. Это подробное исследование генезиса губернии было тем более ценно, что оно восполняло как раз крупный пробел предыдущего труда г. Мрочек-Дроздовского, написанного по схеме знаменитой книги Чичерина «Областные учреждения XVII века» и излагающего предмет в систематическом разрезе, а не в исторической перспективе. Центр тяжести этой последней работы лежит в догматической характеристике власти губернатора, главным образом предметов его ведомства и порядка его делопроизводства. Главы, касающиеся этих сторон вопроса, наиболее обширны, подробно разработаны и обставлены наиболее полным фактическим материалом. В главе о предметах губернаторского ведомства рассмотрено участие губернатора в военных, финансовых, судебных, разрядных, поместных, полицейских, духовных и даже иностранных делах местного управления. В главе о канцелярии губернатора автор подробно разбирает ее состав и устройство, а изучая ее делопроизводство, останавливает внимание на всех трех его моментах, какими, по его объяснению, являются: начало дела, его развитие и окончание; рассматривает это делопроизводство с внутренней и с внешней сторон, трактует о разных видах и формах входящих и исходящих бумаг, книг, реестров и т. п., быть может, даже рискуя навлечь на себя упрек за излишнюю детальность в изложении такого мало интересного предмета, как весь этот канцелярский аппарат, детальность, находящую, однако, себе оправдание в том усилении и развитии бумажного производства, которым сопровождалась реформа администрации при Петре. Итак, исторический генезис губернии Петра Великого, ее значение в государственном хозяйстве и объем власти губернатора – таковы наиболее крупные из вопросов, решение которых составляет результат названных исследований, если не перечислять других, более мелких. Нельзя, однако, сказать, чтобы дальнейшим работникам было нечего делать в области истории губернии 1707–1719 годов. Некоторые ее стороны остаются неясными и до сей поры. Как один из таких не разъясненных пунктов может быть указан вопрос о второстепенном областном управлении в пределах губернии. Дело в том, что губернии 1707–1719 годов – эти громадные территориальные единицы, разбившие сперва на 8, а затем на 10 частей все пространство тогдашней России, дробились на более мелкие административные подразделения и управлялись довольно сложным механизмом, причем губернатор стоял только во главе последнего. К тому же эти подразделения губернии, как и управлявшие ими под руководством губернатора органы, не оставались неизменными за указанные выше годы. Несмотря на всю краткость этого периода, тем и другим: и областным подразделениям, и областным правительственным органам, – пришлось потерпеть неоднократные изменения, быстро следовавшие одно за другим. В самом деле, второстепенными подразделениями губернии – уездами правят сначала воеводы; это управление вскоре сменяется управлением обер-комендантов и комендантов, причем складывается новая областная единица – провинция. Обер-коменданты и коменданты подчинены сначала единоличной власти губернатора. С 1713 года эта единоличная власть заменяется коллективным учреждением – губернским советом выборных из дворянства ландратов под председательством губернатора; наконец, с 1715 года вводятся на смену старинным уездам новые областные единицы – доли, во главе которых становятся ландраты. Итак, всего за 11 лет существования губернии мы насчитали четыре перемены в ее административном управлении: воеводы; обер-коменданты и коменданты, подчиненные губернатору; совет ландратов; ландраты как правители долей. Все эти перемены, совершавшиеся в нижнем этаже губернской администрации, до сих пор остаются в значительной степени неясными благодаря тому, что вообще этот этаж был недостаточно освещен в литературе вопроса. Предлагаемая статья и имеет задачей в эту темную часть здания петровской реформы внести хотя бы слабый луч света, который проливают собранные пишущим эти строки главным образом неизданные, а отчасти изданные, но малозамеченные документы, и который позволит отчетливее рассмотреть, что происходило в этой части.

I. Воеводские товарищи 1702 и 1705 годов

Указ о разделении России на губернии застигал ту форму местного управления, которая развилась еще в XVII веке – правивших уездами воевод. Однако на рубеже и затем в самом начале XVIII столетия мы встречаемся с попытками внести изменения в объем и значение воеводской власти. В 1699 году, с учреждением Московской бурмистерской палаты и земских изб по городам, из сферы воеводского ведомства было изъято законом посадское население городов. Вскоре за этой реформой последовала и другая попытка – поставить воеводскую власть на иные основания, призвать местное земское общество в липе дворянства к участию в местной администрации, придать органам этой администрации столь любимое преобразователем коллегиальное устройство и сделать воеводу лишь председателем уездной административно-судебной коллегии. Эти перемены в устройстве уездного управления проводились, можно сказать, накануне учреждения губерний указами 1702 и 1705 годов о воеводских товарищах. Так как в состав губернской административной иерархии должны были вдвинуться с 1707 года уездные воеводы, власть которых подверглась только что воздействию этих указов, то и важно выяснить вопрос, насколько осуществилось это воздействие на практике, подверглась ли действительно воеводская власть тому ограничению со стороны выборных товарищей, какое имелось в виду указами, или практика продолжала сохранять старые черты вопреки закону, как это нередко случалось в эпоху реформы Петра. Вопрос интересен еще и потому, что в этих выборных товарищах не без основания видят домашний прецедент, для того заимствованного из прибалтийских провинций института, каким был институт ландратов 1713 года, преследовавший те же цели участия представителей местного общества, но уже в более широком масштабе – не в уезде только, но в губернском управлении, и ограничивавший власть не воеводы, а губернатора. Между тем до сих пор не потеряла еще своего значения давно уже высказанная жалоба проф. Градовского, заметившего, что «к сожалению, невозможно проследить деятельность этих новых учреждений (воеводских товарищей); местные архивы ничего не опубликовали относительно этого времени, да и наука наша слишком мало обращает внимания на этот период»[1].

Первый из упомянутых выше указов, 10 марта 1702 года, стоит в связи с окончательной отменой губных старост[2]. Упраздняя последних, он предписывал дворянству «уездами», т. е. уездными обществами, избирать из своей среды «добрых и знатных людей» в товарищи к воеводе в количестве от двух до четырех, смотря по значительности города, с тем чтобы протоколы выборов («выборы за руками») были присланы в Московский судный приказ. Этим избранным воеводским товарищам предписывалось «ведать всякие дела и указ чинить с воеводами обще»; подпись каждого под общим решением должна была свидетельствовать о таком коллективном участии. Единоличное решение дел воеводой отныне запрещалось[3].

Таким образом, этот указ вводил в областное управление две новости: во-первых, это управление переставало быть единоличным и должно было сделаться коллегиальным. На место воеводы становилась теперь коллегия, состоявшая, по крайней мере, из трех членов, в которой воевода играл только роль председателя. Коллегиальная форма управления не была безызвестна и в русской области в XVII веке, когда в более значительные города назначались к воеводе товарищи. Но такое многоличное управление было тогда далеко не повсеместным, существуя только в больших городах, а затем и самый коллегиальный порядок не был вполне обязательным. Воеводе предписывалось с товарищами государевым делом промышлять сообща, однако это не мешало им распределять иногда между собою различные сферы областного управления в единоличное заведование, а правительству было решительно все равно, как воевода с товарищами правят, коллегиально или разделивши всю сумму дел по частям, лишь бы только они правили дружно и согласно[4]. Закон 1702 года не развивал еще коллегиальной формы в ее подробностях, не вносил пока еще в нее строгой определенности и не устанавливал еще принципа решения дел большинством голосов; но он делал уже коллегиальную форму областного управления повсеместной и требовал обязательного участия в решении дел всех членов коллегии.

Во-вторых, этот указ вводил в областное управление земский элемент в сословной форме, заменяя бюрократическое единоличное воеводское управление сословно-бюрократическими коллегиями, в которых выборные от землевладельцев дворяне уезда должны были заседать под председательством назначенного от правительства воеводы. Создавались, таким образом, сословно-бюрократические областные учреждения, несколько похожие по своему составу на такие же учреждения, заведенные Екатериной II в 1775 году: те и другие были основаны одинаково на сочетании элемента земского выбора с элементом правительственного назначения. Этот земский элемент с сословным характером не был чужд областному управлению и прежде, входя в него в виде губного старосты, избираемого из дворян первоначально всеми классами уездного общества, а затем во второй половине XVII века преимущественно дворянством же. Но особенность указа 1702 года заключалась в том, что он расширял компетенцию земского элемента в лице воеводских товарищей сравнительно с компетенцией губного старосты, распространяя ее на все отрасли областного управления.

К сожалению, бумаги Московского судного приказа, в котором было сосредоточено все дело об упразднении губных старост и замене их выборными воеводскими товарищами и в который должны были присылаться избирательные протоколы из уездов – не сохранились за это время или, по крайней мере, еще не разысканы. Тем большую цену получают уцелевшие отрывочные документы, находящиеся в делах Разрядного приказа в Московском архиве Министерства юстиции и дающие возможность почерпнуть кое-какие сведения об исполнении указа 10 марта 1702 года на практике. В июле того же 1702 года Разряд получил уведомление из Московского судного приказа о том, в каких городах были избраны дворянскими обществами воеводские товарищи. Оказывается, что по 22 июля 1702 года выборы были произведены в очень немногих, всего лишь в десяти, городах, а именно: Зубцове, Твери, Ржеве Владимировой, Вязьме, Рузе, Мценске, Дедилове, Туле, Крапивне и Ростове. Выборы продолжались в течение 1703 года, когда были избраны товарищи в Вологде и Великих Луках, и не были закончены еще в конце 1704 года, когда отдавались распоряжения об их производстве в Нижнем Новгороде и в Арзамасе. Из всех этих городов в Твери, Туле и Вологде было выбрано по трое, в Вязьме один, а во всех остальных по два товарища. По случайным выражениям документов участие уездных дворянских обществ в выборах можно считать вполне доказанным. Так, об избрании великолуцких товарищей воеводская отписка гласила, что им «по выбору лучан окладчиков с дворяны велено быть на Луках Великих с воеводою». Значит, выборы производило уездное дворянское общество с своими предводителями, «окладчиками», во главе. Трое вологодских товарищей были избраны «по выборной заручной челобитной» города Вологды помещиков и вотчинников. Выборная заручная челобитная – коллективное ходатайство о назначении или об утверждении упомянутых в ней кандидатов, скрепленное руками, т. е. подписями ходатайствующих – это одна из форм древнерусских выборов, уцелевшая и до сих пор в наиболее консервативной из всех сфер русской жизни, церковной, где прихожане подают иногда коллективную просьбу о назначении на открывающуюся церковную должность прихода намеченного ими кандидата, которая так и называется «заручной». Очевидно, что такая форма соединяет в себе начало выбора с началом назначения; общество избирает и предлагает кандидата, которого утверждает и назначает правительственная власть. При этом возможна, разумеется, борьба партий, представляющих разных кандидатов, пример которой мы встречаем при выборе воеводских товарищей. Дворянство в Мценске разделилось на две партии: одна подала заручную челобитную, по которой и провела в воеводские товарищи некоего Игнатья Ползикова. Другая подала челобитную, в которой заявляла протест, указывала, что первую подписали утайкою только «свойственники и советники» его, Игнатья, не считала эту челобитную правильной, называя ее «утаенным ходатайством», и просила Ползикова сменить, не предлагая, однако, никакого своего кандидата и предоставляя назначение товарища на место Ползикова – самому правительству. Чем кончилась эта любопытная распря, из бумаг не видно. Следует при этом заметить, что в Разряде произведен был подсчет лиц, подписавших ту и другую челобитные, по которому оказалось, что за Ползикова просило всего 20 голосов, а число его противников доходило до внушительной цифры 44. В этом подсчете нельзя не видеть хотя бы проблеска мысли о значении большинства голосов при выборах[5].

Отрывочность документов не позволяет сказать окончательно, во скольких вообще городах состоялись выборы. Впрочем, другой из упомянутых указов, изданный 19 января 1705 года[6], дает возможность сделать заключение, что реформа, задуманная в 1702 году, осуществилась далеко не полно, и не полно в двух отношениях. Во-первых, товарищи к воеводам из дворян были избраны не везде. Во-вторых, в тех городах, где товарищи были действительно избраны, была сужена на практике сфера их деятельности, и указ 1702 года был понят так, что коллегиальным порядком должны были решаться не все дела, а только так называемые «челобитчиковы», т. е. частные, неказенные дела. Соответственно этому указ 1705 года и преследовал две цели: во-первых, распространить институт воеводских товарищей повсеместно. Но, очевидно, оказывалось так мало надежды на выбор их обществом, что правительство предписывало этим указом выбрать себе товарищей из местного уездного дворянства самим воеводам, не отказываясь, таким образом, все-таки от мысли привлечь, хотя бы и принудительным путем, земских людей к участию в областном управлении. «А в которых городах с воеводами товарищей нет, – гласил указ, – и тем воеводам выбрать в товарищи к себе тех городов из помещиков… человека по два». Второю задачею указа 1705 года было расширение компетенции воеводских товарищей, слишком суженной в действительности, которая свела ее лишь на одни «челобитчиковы» дела. Указ распространял ее теперь также и на другую, и притом несравненно более значительную, долю «государевых» дел областного управления, важную отрасль которых составляли денежные сборы в той, конечно, мере, в какой финансовое ведомство оставалось за воеводами после указов об учреждении Бурмистерской палаты и земских изб. «Быть им (товарищам) с ними, воеводами, по-прежнему у челобитчико-вых дел, да им же быть и у всяких его, государевых, дел и у денежных всяких сборов». Указ грозил в заключение, как воеводам, так и товарищам одинаково суровой ответственностью за неправду в челобитчиковых всяких делах и за «замедление и по-норовку» в денежных сборах. Таким образом, указ 1705 года расширял сферу ведомства уездной коллегии, подчиняя ей всю совокупность дел уездного управления.

Из нескольких бумаг Разряда видно, что по этому указу появились воеводские товарищи в следующих городах: Данкове, Полатове, Боровске, Масальске, Серпейске, Брянске, Муроме, Старом Осколе, Черни, Чернавске, Хотмыжске, Путивле, Ефремове и Ярославле. Были, действительно, случаи назначения товарищей самим воеводой, как того требовал закон. «И по твоему, великого государя, указу, – пишет в Разряд данковский воевода, – я, холоп твой, из московских чинов из дворян выбрал Лукьяна Иванова сына Хомякова, Ивана Кондратьева сына Сафонова к твоим, в. г., делам». «Выбрал я холоп твой, – сообщает ефремовский воевода, – в товарищи к себе из ефремовских помещиков, из городовых людей отставных Никифора Иванова сына Ковешникова, Ивана Сидорова сына Сапронова и велел им у всяких твоих, в. г., и у челобитчиковых дел и у денежных сборов быть в Ефремове с собою вместе мая 1 числа нынешнего 705 года»[7]. Но гораздо более часто встречается иной порядок назначения товарищей, непредусмотренный совсем указом, а именно назначение их непосредственно самим приказом, которым в этом случае является Разряд. Так, иногда «отпускались» из Разряда вторые товарищи в те города, в которых воеводы выбрали себе только по одному человеку. Но нередки были также случаи «отпуска» в города и всего состава товарищей. По сохранившимся документам мы можем отчасти проследить и самую процедуру такого назначения из Разряда. В июле 1705 года в этом приказе была сделана справка, по которой оказалось, что в некоторых городах, а именно в Боровске, Масальске, Серпейске, Брянске и Муроме, воеводы выбрали к себе только по одному товарищу. В Разряде был составлен список свободного служилого контингента под заглавием: «И для того, кому быть в тех городах с воеводами в товарищах по другому человеку, пописаны например», заключавший в себе всего 11 имен. Из этих одиннадцати названных в докладе кандидатов тогдашний начальник Разряда известный Т. Н. Стрешнев выбрал пять человек, помечая против имени каждого тот город, куда он назначался. Встречаются также случаи, когда оба порядка назначения сталкивались. В Хотмыжске воевода выбрал к себе в товарищи двоих из местных служилых людей. Между тем в город явился товарищ, назначенный из Разряда, также из хотмыжан. Разряд, получив об этом донесение воеводы, предписал последнему обоих выбранных им к себе товарищей отправить в полковую службу, и таким образом преимущество осталось за назначением из приказа. Наоборот, в другом совершенно таком же случае, имевшем место в г. Ефремове, отозван был товарищ, присланный из Разряда, и оставлены выбранные воеводой двое из отставных ефремовцев. Разница в образе действий Разряда объясняется экономией относительно служилого контингента: во втором случае преимущество отдано было товарищам, выбранным воеводою, потому, что они были отставные, тогда как посланный из Разряда жилец Рославлев оказался еще годным к военной службе[8]. Кандидаты в товарищи, имена которых фигурируют в списках, составлявшихся в Разряде при их назначении, брались из разных категорий служилых людей. Здесь были и московские чины, и городовые, и отставленные уже от службы, и взятые из полковой службы, и «нетчики 1704 года», т. е. служилые люди, не явившиеся на службу в год, предшествующий изданию указа. По документам, к сожалению, не всегда видно, насколько при этих назначениях принималась во внимание поземельная связь воеводских товарищей с тою местностью, куда они назначались. Не видно также и их челобитных о назначении, подобных тем, какие в XVII веке подавались служилыми людьми, просившими мест по областному управлению.

Итак, насколько можно судить по приведенным данным, указ о выборе воеводских товарищей местными уездными дворянскими обществами на практике не получил широкого осуществления. Товарищи были избраны далеко не везде, и самая их компетенция была сужена. Через несколько лет выборы служилым обществом были заменены назначением, которое предоставлено было делать самому воеводе из местного служилого общества. Назначение воеводой, в свою очередь, уступало на практике место непосредственному назначению из приказа. Таким образом, указ 1702 года не воскресил разрушающихся уездных дворянских миров, и если оживил их, то очень немного. В смысле привлечения местного общества к делу местного управления его можно считать неудачным.

Так же мало успеха имела и другая сторона указов 1702 и 1705 годов, а именно: введение коллегиального порядка в областное управление. Правда, этот порядок был теперь сделан общим и обязательным для всех областных единиц России. Но самое начало коллегиальности не было более развито или точнее определено, чем как оно было известно в XVII веке. Принцип решения большинством голосов не был еще введен, и весь ход дела предоставлялся единодушию коллегии, уживчивости воеводы с товарищами и умению их ладить друг с другом. Вот почему между воеводами и их выбранными товарищами стали разыгрываться совершенно такие же сцены, какие известны нам из истории воеводского управления XVII века. В товарищи к великолуцкому воеводе Афанасию Тимирязеву были в 1703 году избраны двое великолуцких дворян: Федор Обрютин и Сила Назимов. «И они де, Федор и Сила, – писал на них в приказ воевода, – пришед в приказную избу, подьячим и приставом говорят и всячески устращивают», заставляя их ходить ежедневно по несколько раз к себе на дом в подгородную деревню. Дела челобитчиковы они слушают, и челобитные подписывают без него, воеводы. «И от таких их, Федоровых и Силиных, налог и утеснения, – заключает воевода свой донос, – великого государя всяким делам чинится остановка и замедление». В свою очередь, эти товарищи принесли жалобу на воеводу: он отстраняет их от самого производства дел, допуская только к решению. «Только де вам вершить дела со мною, – сказал им воевода, прочтя государеву грамоту об участии товарищей с ним в управлении, – а до вершенья дел и дела де вам нет». Значит, воевода истолковал указ о товарищах так, что последние должны вступать в производство дела только в момент его решения, а до всех предварительных стадий им не должно было касаться. Далее товарищи писали, что воевода запер дела в шкафах за своею печатью, в приказную избу мало ходит, всякие дела делает один, а им без себя в приказную избу ходить не велит, подьячим запретил их слушаться, так что те отказывают им с невежеством[9]. Путивльский воеводский товарищ жаловался в приказ, что у них с воеводой во всем несогласие и ссора, от чего во всяких делах чинится «мотчанье». Товарищ написал было по одному делу отписку в приказ, воевода «изодрал» эту отписку и запретил подьячим писать какие-либо бумаги по требованию товарища[10].

Эта коллегиальная система областного управления просуществовала, по-видимому, недолго. По указам 1702 и 1705 годов не устанавливалось определенного срока должности воеводских товарищей, и можно думать, что эта должность имела такой же бессрочный характер, как, например, должность губного старосты. Когда были выбраны местным дворянством товарищи к великолуцкому воеводе, в грамоте из Судного приказа, санкционировавшей эти выборы, повелевалось быть с этими товарищами «у татиных и разбойных, и убивственных дел, и у истцовых всяких исков» настоящему великолуцкому воеводе Афанасью Тимирязеву «и впредь будущим воеводам»[11]. Значит, должность воеводского товарища рассматривалась как постоянная относительно переменной должности воевод, которые назначались обыкновенно на два года. Итак, нельзя предполагать, чтобы должность товарищей исчезла потому, что товарищам, выбранным в 1702-м или получившим назначение в 1705 году окончился какой-либо срок, а новых выборов и назначений не происходило. Полномочия товарищей 1702 и не прекращались. Но юридически не прекращенный и не отмененный институт заглох на практике, не привившись к жизни. В понижении деятельности уездных дворянских обществ, под влиянием удара, нанесенного им учреждением регулярной армии, заменившей прежние уездные дворянские полки, в отсутствии из уезда служилых людей, отвлеченных войной, проходившей в те годы свою наиболее тяжелую фазу, наконец, в непривычке к коллегиальному порядку воевод, насколько возможно старавшихся стеснить и отстранить товарищей от разделения с ними власти и связанных с нею выгод, – вот условия, в которых надо искать причин неудачи и кратковременности института.