Исследования по истории местного управления при Петре Великом

III. Ландраты

Института ландратов касались все исследователи, занимавшиеся как историей русского областного управления, так и историей реформы учреждений при Петре Великом. Первый очерк этого учреждения был сделан Кавелиным в 1844 году; затем о нем говорили Неволин, Дмитриев, Андреевский, Градовский и гг. Романович-Славатинский, Мрочек-Дроздовский и Милюков[60]. И тем не менее в вопросе о ландратах остается до сих пор много невыясненного. Можно указать два главные недостатка, благодаря которым приведенной литературе не удалось решить вопроса во всей его полноте. Во-первых, все, без исключения, названные авторы касаются ландратуры только мимоходом и поэтому говорят о ней вскользь, не считая нужным входить в подробности; во-вторых, источником для значительного большинства авторов (кроме гг. Мрочек-Дроздовского и Милюкова) служил лишь напечатанный материал, заключающийся в Полном собрании законов, по количеству очень ограниченный, а по качеству очень односторонний. Все это главным образом памятники законодательства, а не документы практического делопроизводства, поэтому они и знакомят нас более с теми идеями, которые возникали в голове законодателя, чем с конкретными фактами, которые происходили в действительности. Большинство исследователей из тех, в руках которых было лишь Полное собрание законов, и ограничиваются только последовательным изложением находящихся в нем законодательных актов, как бы не предполагая возможною какую-либо разницу между мыслью законодателя и ее практическим осуществлением в действительности. Таким образом, очерки ландратуры, какие находятся в сочинениях Кавелина, Неволина, Дмитриева и Андреевского, – не более как простой пересказ актов, находящихся в Полном собрании законов. Двое других писателей, не имевших под рукой архивных документов, Романович-Славатинский и, в особенности, Градовский, обладавший какою-то удивительною способностью почуять истину при всей неясности найденных ее следов, отнеслись к делу с большею осторожностью, верно оценивая достоинство находившегося в их распоряжении материала, и поэтому снабдили свое изложение оговорками и указаниями на спорность данных и невозможность сказать ничего положительного по некоторым возникавшим при исследовании ландратуры вопросам, как, например, о способе назначения ланд-ратов (Градовский) и о деятельности ландратов на практике (Романович-Славатинский)[61].

Такие положительные сведения до нас не доходили только благодаря тому, что оставались нетронутыми документы, хранящиеся в Московском архиве министерства юстиции. За их разработку, к небольшой, впрочем, выгоде для занимающего нас вопроса, взялся в 70-х годах проф. Мрочек-Дроздовский. Свежий материал, который попал в руки этого исследователя, показывал ему совершенно иное положение дела, чем каким оно рисовалось по законодательным памятникам Полного собрания, но какая-то робость в выводах и преклонение перед предыдущими авторитетами мешали ему отрешиться вполне от прежних взглядов и разом покончить с ними. Он предпочел держаться середины и старался сочетать прежние взгляды с новыми полученными им заключениями. Так, до г. Мрочек-Дроздовского существовало мнение, что должность ландрата была выборного, как можно было думать по законодательным памятникам. Документы практического характера показывали автору, что ландраты всегда назначались правительством; но он не решался все-таки выступать против таких авторитетов, как Неволин и Дмитриев, – и вот является у него мнение, что «порядок назначения и смены ландратов соединял в себе как начала общественные, так и начала правительственные. Выборы не всегда были необходимым условием для назначения в ландраты: иногда Сенат сам без выборов назначал то или другое лицо ландратом»[62]. Вторым недостатком, свойственным методе этого исследователя, была излишняя догматичность изложения. Он рассказывает о ландратуре таким тоном, как будто это учреждение просуществовало неизменно, по крайней мере, несколько десятков, если не сотен лет, и было строго определено законодательством или приобрело постоянство своих форм благодаря долговременному обычаю. Автор совершенно упустил из вида, что это учреждение просуществовало всего едва-едва пять лет, никогда не было сколько-нибудь точно регламентировано и даже за этот короткий промежуток своего существования совершенно изменило то значение, которое было ему придано законодателем при его установлении. Так, например, характеризуя деятельность ландратов, г. Мрочек-Дроздовский повествует, что «ландрат был обязан время от времени переписывать дворы своей доли… Эти периодические переписи, предшественницы позднейших более правильных ревизий народонаселения, были одним из главных занятий ландратов»[63]. Между тем хорошо известно по архивным памятникам, что ландраты едва-едва успели за все мимолетное время своего существования сделать одну перепись – ту самую, которая была им поручена при реформе ландратуры в 1715 году. Известно, что древнерусские переписи были делом весьма сложным и трудным, тянувшимся иногда по нескольку лет; возможно ли при таких условиях говорить об их многократности и даже периодичности за какие-нибудь пять лет?

При таком положении вопроса в литературе не будет лишним вновь пересмотреть сохранившийся материал и попытаться разъяснить существующие недоразумения. Две стороны вопроса должны при этом привлечь к себе особенное внимание исследователя. Во-первых, необходимо решить окончательно, были ли ландраты выборного должностью; во-вторых, следует подробнее характеризовать два различные момента в деятельности этого учреждения, только намеченные некоторыми из прежних исследователей.

1. Назначение ландратов

Можно считать вполне принятой мысль, высказанную Кавелиным, что самая идея учреждения ландратов появилась у преобразователя благодаря знакомству его с администрацией Остзейского края. В 1710 году были завоеваны Лифляндия и Эстляндия, и тогда же были заключены так называемые аккордные пункты с этими провинциями, причем последняя просила о возвращении 12 ландратам их прежней почести, достоинства и чинов. Еще более могло привлечь внимание правительства к этому учреждению ходатайство Лифляндии, получившее удовлетворение в 1712 году в виде «Дополнения к аккордным пунктам 4-го июля 1710 г.». В это время Лифляндия домогалась пожалования лифляндским ландратам чинов, выдачи им жалованья, допущения их ко всем делам управления и учреждения верховного провинциального судебного трибунала, членами которого были бы ландраты. Кое-что из этих требований русским правительством было удовлетворено, кое-что даровано с ограничениями, иное отложено на неопределенное будущее – так или иначе в 1712 году русскому правительству пришлось заниматься институтом остзейских ландратов. И вот, не далее как в следующем, 1713 году, является первый указ о введении ландратов в России. Происхождение идеи института из остзейских провинций таким образом ясно до очевидности[64].

Припомним теперь прежде всего ход законодательства о ландратах. «Объявить господам сенаторам, – читаем мы в одной из записок, уцелевших в делах кабинета Петра, к сожалению не помеченной никакой датой, – чтоб учинили ландратов во всякой губернии из тамошних жителей дворян самых добрых и честных людей человека по четыре или больше, смотря по препорции губерний и чтоб без их совету губернаторы ничего не делали»[65]. Это, очевидно, зародыш мысли о ландратах. 24 апреля 1713 года эта мысль облекается в законодательную форму: повелевалось «учинить ландраторов» (так переиначен был этот термин). Число их в каждой губернии поставлено было в зависимость от ее величины, но вообще оно более значительно, чем в первоначальной записке: для больших губерний было установлено – 12, для средних – 10 и для малых – 8 ландратов. Губернаторам предписывалось прислать в Сенат списки кандидатов в ландраты в двойном числе сравнительно с числом последних, положенным на губернию. В этом указе 24 апреля 1713 года нет ни слова о том, чтобы ландраты должны были избираться местным обществом; избрание кандидатов было, как видим, поручено губернатору, назначение из них ландратов было предоставлено Сенату[66].

Исполнение по этому указу шло с обычной медленностью, с какой исполнялись и другие указы Петра. К 14 сентября того же, 1713 года, т. е. почти через полгода, были присланы в Сенат требуемые списки кандидатов, но только из четырех губерний: Московской, Киевской, Смоленской и Архангелогородской. Притом вполне удовлетворила требованиям только одна Московская: из нее был прислан список действительно с двойным числом кандидатов. Три других прислали списки, но не с двойным числом: Киевская – 8, Смоленская – 12 и Архангелого-родская – 13 имен. Неизвестно, как шло дело в Петербургской губернии, о назначении ландратов в которой пока не найдено известий в бумагах Сената. Остальные три губернии: Сибирская, Казанская и Азовская – вовсе не прислали никаких списков к сентябрю 1713 года. Сибирская не знала, какою считать себя, – большою, среднею или малой и какому быть в ней комплекту ландратов, о чем и спрашивала Сенат. Из Казанской и Азовской ответили, что там не могут приступить к назначению кандидатов вследствие отсутствия губернаторов. 25 сентября 1713 года состоялся приговор Сената. Сенат вычеркнул некоторые имена из списка Московской губернии, предписав заменить их другими; Киевской губернии указал дополнить свой список до двойного числа, а трем неприславшим списков губерниям велел избрать кандидатов немедленно же без всякого отлагательства и проволочек[67]. Ни в этом деле о присылке кандидатских списков из губерний, рассматривавшемся Сенатом в сентябре 1713 года, ни в самом сенатском приговоре нет никакого намека на то, чтобы выбор ландратов был предоставлен местному дворянскому обществу. Из этого дела видно, напротив, что выбор этот поручен был губернаторам и за отсутствием последних в двух губерниях не мог состояться. Видно также ясно, как затягивалось назначение ландратов. Если принять во внимание, что приведенный выше сенатский приговор 25 сентября 1713 года не скоро мог быть сообщен губерниям (рассылка указов по нему состоялась только 5 октября), и что губернии, в свою очередь, не скоро могли его исполнить, то можно заключать, что до конца 1713 года это назначение не могло состояться. Действительно, список кандидатов Московской губернии не был еще выработан в конце ноября 1713 года[68].

Дело о назначении ландратов таким образом еще тянулось, как вдруг резолюциями 20 января 1714 года способ этого назначения изменяется. В этих резолюциях, «пунктах», содержатся несколько распоряжений преобразователя по самым разнообразным предметам, может быть, данных в ответ на предыдущие запросы Сената: здесь находится запрещение жениться дворянским детям, не обучившимся цифири и геометрии, далее распоряжение о том, чтобы не делать более медных денег, и о том, куда употребить предназначенный для их выделки запас смолы, и, наконец, совершенно без всякой связи с предыдущим коротенькая фраза: «Ландраторов выбирать в каждом городе или провинции всеми дворяны за их руками»[69]. Это распоряжение действительно предписывало выборы ландратов местными дворянскими обществами и шло совершенно вразрез с порядком, принятым на практике при исполнении указа 24 апреля 1713 года. Само собою разумеется, что это новое распоряжение вызывало большие неудобства. Во-первых, оно было очень неясно, так как очень противоречиво определяло те округа, по которым должны были теперь избираться ландраты, предписывая их выбирать «в каждом городе или провинции». Провинциями назывались тогда группы городов с уездами, приписанных к одному главному для административных целей, и, следовательно, если надо было избирать ландратов по провинциям, то нельзя было говорить в то же самое время об избрании их в каждом городе, т. е. по уездам. Во-вторых, губернии были поставлены в недоумение относительно тех кандидатов, имена которых были уже представлены в Сенат, и московский губернатор тотчас же после распоряжения 20 января обратился в Сенат с запросом: «Ландратам тем ли быть, которых имена поданы в канцелярию правительствующего Сената, или выбирать по провинциям»[70]. Итак, в первых шагах законодательства об учреждении ландратов надо отметить два акта: указ 24 апреля 1713 года, не говоривший ни слова о выборах в ландраты местными дворянскими обществами, предоставлял этот выбор Сенату из двойного числа кандидатов, намеченных губернаторами; изданный через 9 месяцев указ 20 января 1714 года устанавливал выборы в ландраты дворянством. Дмитриев совершенно верно заметил, что ландраты как выборная должность были установлены только последним указом 20 января 1714 года. Только с этого момента ландратура по закону становится выборной.

Но закона было еще мало для того, чтобы ландраты стали избираться и в действительности. В самом деле, на практике закон 20 января 1714 года о выборах в ландраты никогда не применялся, так что ландраты никогда не были выборной) должностью. Это положение доказывается сохранившимися документами самым строжайшим образом. В назначении ландратов надобно различать два момента: во-первых, общее назначение их при введении этой должности в начале 1714 года и затем последующие частные назначения в отдельных случаях взамен прежних ландратов, выбывавших по тем или иным причинам. Посмотрим теперь, как производились на практике первое и вторые.

При общем введении института ландратов были назначены Сенатом ландраты из тех кандидатов, которые были представлены губерниями по указу 24 апреля 1713 года. Указ же Петра о ландратских выборах дворянством был оставлен Сенатом без исполнения. Весь этот разнообразный по содержанию указ 20 января 1714 года сохранился в делах Сената под заглавием: «Копия с пунктов царского величества», причем за пунктами следуют отметки о том, «что против сих пунктов учинено». И как раз против пункта о ландратских выборах находится отметка, красноречиво гласящая: «Указов о том не послано, а выбраны по разсмотрению сенатскому по присланным из губерний росписям… И о том в губернии при указах имена их посланы и велено тем ландраторам с губернаторами сидеть»[71]. Это ясное свидетельство не оставляет более никаких сомнений в том, что распоряжение 20 января 1714 года осталось мертвой буквой при общем назначении ландратов.

Так медленно тянувшееся назначение это состоялось, наконец, в феврале 1714 года. Двумя приговорами Сената 10 и 23 февраля были назначены ландраты по губерниям: Московской, Киевской, Смоленской, Архангелогородской, Казанской, Азовской и Сибирской. Сравнивая назначенных ландратов с представленными в сентябре 1713 года кандидатскими списками из губерний, нельзя не заметить, что большинство ландратов было назначено именно из этих кандидатов. Так как Сенат по разным соображениям вычеркивал некоторых лиц из кандидатских списков, то очевидно, что губернии должны были в период времени с сентября 1713 года по февраль 1714 года представить дополнительные списки, из которых и были назначены в ландраты лица, не значащиеся в сентябрьских списках 1713 года[72]. Притом и числа ландратов по губерниям оказывались не совсем такими, какие были установлены указом 24 апреля 1713 года, предполагавшим для больших губерний 12, для средних 10 и для малых 8 ландратов. Назначено было в действительности в Московскую губернию 13, в Казанскую 14, в Киевскую, Смоленскую, Азовскую и Сибирскую по 8 и в Архангелогородскую 10. Что в двух губерниях число назначенных ландратов превышало установленный законом комплект – это также служит верным признаком назначения ландратов сверху, а не выбора снизу самим обществом. Тогда всякие выборные должности рассматривались как тяжелая повинность, и всякие выборы имели шансы скорее оканчиваться недобором, а уж никак не перебором излишних кандидатов.

Наконец, среди распоряжений, которые находятся в приговоре Сената 23 февраля 1714 года о назначении ландратов, есть распоряжение о приводе их к присяге и о присылке присяжных листов в канцелярию Сената, но нет ни слова о высылке в Сенат «выборов за руками», т. е. протоколов об избрании. А между тем присылка таких протоколов в центральные учреждения была обязательной в случае каких бы то ни было общественных выборов – лишний знак, что ландраты не были избраны местным обществом[73]. Итак, во-первых, приведенная выше канцелярская отметка о том, что указ 20 января 1714 года оставлен был Сенатом без изменения, а затем и самая практика дела: совпадение имен назначенных ландратов с именами представленных кандидатов, назначение их в числе, превышавшем установленную указом норму, отсутствие присылки «выборов за руками» – все эти обстоятельства ведут к тому заключению, что при общем заполнении ландратских должностей в 1714 году – выборы их не имели места на практике, что первоначальный состав ландратов, так сказать ландратов первого призыва, не был избирательным.

За все время существования института этот состав не был, однако, постоянным и не оставался без перемен. Как ни короток был период этого существования, в личном составе ландратов, назначенных в 1714 году, происходили изменения. Выбывшие из ландратов по тем или иным обстоятельствам, хотя таких случаев и не могло быть особенно много, именно благодаря краткости срока, заменялись другими. Затем в некоторых губерниях первоначально установленное число ландратов было увеличено, благодаря чему состоялся целый ряд замещений вновь открывшихся ландратских вакансий. Переберем теперь эти частные ландратские назначения после февраля 1714 года и посмотрим, не было ли когда-нибудь выборов в этих отдельных случаях. Быть может, повеление 20 января 1714 года, которое было сочтено неудобным применять при общем назначении ландратов, стало исполняться впоследствии в отдельных частных случаях?

Из первоначального состава ландраты выбывали, и состав их обновлялся по различным причинам. Несколько из назначенных в 1714 году ландратов умерли. В Казанской губернии в том же самом 1714 году умер ландрат Ф. Есипов; в следующем, 1715 году умер ландрат Нижегородской губернии Ив. Молоствов; в 1716 году умерло двое ландратов в Архангелогородской губернии; в 1717 году – один в Петербургской[74]. Несколько принуждено было выйти в отставку по болезни, между прочими один из ландратов Московской губернии потому, что оказался «в исступлении ума»[75]. Иных увольняли от ландратской должности потому, что они получали другие назначения, бывали «отлучены к другим делам»[76]. Наконец, состав ландратов обновлялся не только потому, что из него выбывали отдельные лица, но также и потому, что в некоторых губерниях увеличивались штаты ландратуры. Так, в 1715 году число ландратов Петербургской губернии было увеличено одним, которому притом предписывалось «быть особливо в ландратах в с. – петербургской губернской канцелярии». В 1714 году вскоре после учреждения Нижегородской губернии скончался только что назначенный в нее губернатор А. П. Измайлов. Тогда к прежним ландратам был присоединен еще один, кн. Ст. И. Путятин, который и был сделан председателем ландратского совета. Реформа ландратуры в 1715 году, о которой будет речь ниже, создавшая отдельные ландратскиё доли, вызвала в некоторых губерниях необходимость увеличить число ландратов, так как это последнее превышалось там числом вновь организованных долей, и состоявших по штату 1714 года ландратов не хватало на все доли. Так, в Нижегородскую губернию было первоначально назначено 8 ландратов; девятый, назначенный летом 1714 года, исполнял обязанности губернатора. Между тем в 1715 году губерния была разделена на 12 долей, так что пришлось добавить четырех ландратов. В Московскую губернию, где первоначальный комплект ландратов был 13, пришлось их прибавить еще 31, так как эта огромная и густо населенная губерния разделилась на 44 доли[77].

Каким же образом совершались назначения ландратов во всех этих случаях? Можно положительно сказать, что ни в одном из них не было никаких дворянских выборов, и все ландраты, занявшие эту должность после февраля 1714 года, были назначаемы правительственною властью, а не избраны местным обществом. В одном случае это назначение состоялось по именному высочайшему указу, объявленному Сенату доношением одного из его членов, кн. Долгорукого, это именно назначение ландрата Каблукова в Петербургскую губернию в 1715 году[78]. В большинстве случаев ландраты назначались приговорами Сената[79]; такой порядок и следует считать нормальным. Но нередко встречаются случаи назначения в ландраты самим же губернатором, представлявшим затем такое назначенное им лицо на утверждение Сената, которое всегда и давалось. Так бывало обыкновенно в случае освобождения ландратского места вследствие болезни или смерти ландрата, и такой порядок мотивировался неудобством прерывать течение дел долговременной перепиской с Сенатом о назначении нового ландрата. Так, в 1714 году казанский губернатор доносил Сенату, что «из определенных ландратов из указного числа из восьми человек стольники: Леонтий Хрущов за старостью и за ножною болезнью лежит болен в Свияжске и в канцелярию ходить ему немочно; Федор Есипов в том 714 г. умре». На их места он и назначил сам двух ландратов впредь до сенатского указа[80]. Точно так же архангелогородский вице-губернатор доносил Сенату в 1717 году, что ландрат А. Ф. Уваров «за болезнью по осмотру лекарскому учинен свободен», а до указа на его, Уварова, место определен из подполковников П. Ф. Лыков. Лыков вскоре после назначения, так и не дождавшись утверждения Сената, умер. «И на его, умершого ландрата Лыкова, место, – продолжает вице-губернатор, – определил я, нижайший, с товарищи до присланного из канцелярии правительствующего Сената указа быть ландратом же князю П. М. Вадбольскому. А ежель до присланного указу и без приказу вас, сиятельных господ, ландрата в галицкую долю не определить, то во всяких настоящих и в переписных делах будет остановка» – так заканчивает вице-губернатор доношение, оправдывая свой образ действий[81]. Таким же губернаторским распоряжением были в 1716 году определены в Архангелогородской губернии ландраты А. К. Курбатов и кн. М. Ст. Вадбольский на место умерших кн. Н. И. Дябринского и Д. Ф. Черевина, а в 1717 году в Петербургской Н. Т. Квашнин-Самарин на место умершего Рудина[82]. В одном случае Сенат, даже как бы отрекаясь от принадлежавшего ему права, предоставил губернатору самому избрать и назначить ландратов. В марте 1717 года, когда Киевская губерния довела до сведения Сената, что в ней недостает до положенного комплекта ландратов трех человек, Сенат приказал: «В Киевской губернии в ландраты и в комиссары выбрать людей добрых киевскому губернатору по своему рассмотрению», сообщив затем Сенату имена назначенных[83]. Итак, и после общего назначения ландратов в 1714 году в отдельных случаях никогда мы не встречаем никаких выборов ландратов местным дворянством. Они назначаются или верховной властью, или приговором Сената, или губернатором с утверждения Сената.