Исследования по истории местного управления при Петре Великом
- -
- 100%
- +
Доля как подразделение губернии существовала уже ранее указа 28 января 1715 года. Еще в 1710 году, когда составлялась табель полков, содержание которых возлагалось на губернии, во всех губерниях дворовое число было расписано на доли[111]. Но это разделение имело тогда иной, особый смысл. Долею по указу 1710 года называлась известная сумма тяглых дворов, взятая за единицу, именно: 5536. Эта единица, значение самой цифры которой предстоит еще выяснить, употреблялась для упрощения разверстки податей, падавших на тяглые дворы по губерниям. С ее помощью было довольно удобно распределить всю сумму известного налога по губерниям пропорционально количеству дворов по переписи 1678 года, заключавшемуся в каждой губернии. Таким образом, в Московской губернии, всего гуще населенной, считалось 44 ½ доли; второю за ней была Петербургская – 32 1/5 доли, самой меньшей оказывалась Киевская с 5-ю долями[112]. Вместо того чтобы делать пропорциональную разверстку налога по цифрам самых дворов, оперируя с громадными цифрами в десятки и сотни тысяч, т. е. с пяти– и шестизначными цифрами, расчет производился по числу долей, которых сумма выражалась всего трехзначной (146), а отдельные слагаемые лишь двузначными цифрами. Следовательно, доля была в этом случае отвлеченною счетною единицею, которой не соответствовало какое-нибудь территориальное деление губернии, представляла из себя явление арифметическое, а не географическое, была определенным числом податных дворов, а не определенным земельным округом. Указ 28 января 1715 года и превращал эту отвлеченную счетную арифметическую долю в конкретную административно-географическую. Долей теперь становилась известная территория, охватывавшая собою приблизительно 5536 тяглых дворов. Новое разделение губернии строилось, таким образом, на статистическом основании.
Оно производилось в течение всего 1715 года. На практике приходилось, конечно, отступать при образовании доли от указанной нормы дворов. Встречаются и такие доли, в которых цифра дворов превосходит нормальную, и такие, в которых первая уступает второй. В солигалицкой доле Архангелогородской губернии оказывалось 8280 дворов, тогда как в соседней унженской почти вдвое меньше – 4651. Это отклонение количества дворов в доле вверх или вниз от нормальной цифры в зависимости от местных условий и удобств, например расстояний, путей сообщения и др., предоставлено было при организации долей усмотрению губернатора[113].
Любопытно проследить, в какое отношение стала прежняя административно-географическая единица, уезд, к доле и как перекраивалась теперь административная карта России. Определителем этого отношения было, разумеется, количество тяглых дворов в уезде. Здесь надо различать три случая. Иногда уезд просто переименовывался в долю, и доля составлялась из одного прежнего уезда. Так, например, прежний Казанский уезд настолько подошел по количеству тяглого населения к норме, положенной на долю, что, не потерпев изменений, продолжал оставаться в виде доли. В списках долей Казанской губернии эта доля иногда просто и называется Казанским уездом[114]. Во втором случае, если уезд был очень велик, он разделялся на две или более долей. Так, например, Симбирский уезд был подразделен на две доли: симбирскую первую и симбирскую вторую. Точно то же мы видим в уездах: Вологодском, Шацком, Коломенском, Тамбовском, Арзамасском, Пошехонском. Уезды: Нижегородский, Новгородский и Ярославский распались каждый на три доли, а Московский даже на четыре[115]. Наконец, в третьем случае доля составлялась из нескольких уездов, входивших в нее целиком или частями, если цифры тяглых дворов в этих уездах значительно не достигали нормы. Так, по одной доле составили уезды: Тверской и Новоторжский; Клинский, Волоколамский и Рузский; Можайский, Звенигородский и Малоярославецкий. Курмышская доля Нижегородской губернии составилась следующим образом: в нее вошел Курмышский уезд, в котором считалось 2643 двора, да была отделена и приписана сюда же часть Алатырского уезда, а именно 878 дворов, так что всего в курмышской доле получилось 3431 двор. Иногда доля составлялась из нескольких волостей. Таковы были «дворцовые доли», образовавшиеся из дворцовых волостей. Мы уже видели выше такую долю в Нижегородской губернии; другая подобная возникла в Московской губернии в тогдашней Владимирской провинции и состояла из Яропольской и Всегодичской дворцовых волостей[116].
Можно было ожидать, что это новое административное разделение России на доли, как мы видели выше, перекраивавшее в большинстве случаев старое деление на уезды и стиравшее их границы, уничтожит уездное деление? Долю, сделавшуюся административно-географической единицей, не предполагалось уже дробить на более мелкие единицы, и уезд, лишившись уездного правителя, коменданта, перестал быть административной единицей. Ландраты получали значение первой, низшей, инстанции губернской иерархии. Заменив собою уезд в административном отношении, доля, однако, ничего не могла поделать с его географическими границами. Старинное вековое деление на уезды настолько вкоренилось в жизнь, что уездные границы не только не выцвели, но иногда довольно резко выступали в очертаниях тех долей, которые были составлены из нескольких уездов. Эта живучесть уезда была в особенности заметна в сфере финансового управления доли. В податном отношении уезд продолжает быть до некоторой степени самостоятельным целым. По уездам производится сбор податей, и ведется этому сбору отчетность. Так, например, ландрат двинской доли ведет книги доходов и составляет отчетные ведомости по каждому из уездов своей доли: Двинскому, Кеврольскому и Мезенскому в отдельности[117]. Точно такой же прием в тульской доле, состоявшей из трех уездов: Тульского, Веневского и Епифанского[118]. Курмышская доля, о которой была уже речь выше, составилась из Курмышского уезда, вошедшего в нее целиком (2643 двора), и небольшой части соседнего Алатырского уезда (878 дворов), и тем не менее сборам податей ведется счет отдельно с «курмышского уезда» и отдельно с «алатырской приписи».
Как размещались ландраты по вновь учрежденным областным делениям? Было уже выше указано, что служилые люди назначались в губернские ландраты в большинстве случаев Сенатом. Самое же распределение ландратов по долям производил губернатор. Так, например, ландрат доли Устюга Великого А. М. Данилов-Домнин, излагая свою биографию перед Сенатом в 1718 году, рассказывал, что он в Архангелогородской губернии в доле Устюга Великого «определен по определению вице-губернатора господина Курбатова»[119]. Петербургский вице-губернатор Ст. Клокачев, в руках которого находилось все действительное управление Петербургской губернией, состоявшей под высшим начальством генерал-губернатора кн. Меншикова, показывал в допросе по делу об одном из подчиненных ему ландратов Ст. Лопухине, правившем псковскою долей, что во Псков ландратом он, Лопухин, определен «великого государя указом за подписью руки светлейшего князя»[120]. Слова «великого государя указом» не служат доказательством противного, так как губернаторские указы имели форму указов от высочайшего имени. Но это была только форма, и раз что указ был подписан Меншиковым, это значит, что он был издан им. В делах курмышской воеводской канцелярии сохранился подлинный указ нижегородского вице-губернатора курмышскомуландрату кн. А. А. Волховскому, в котором читаем: «По его, великого государя указу, а по определению Нижегородской губернии вице-губернатора кн. Ст. И. Путятина поведено вам быть в доле в городе Курмыше»[121]. Ландрат Казанской губернии Ждан Кудрявцев доносил в 1718 году Сенату, что «определен он быть по определению ближнего боярина и казанского губернатора с товарищи в уржумской доле»[122]. Встречаются случаи назначения в определенную долю и Сенатом. Быть может, исключительным случаем было назначение Сенатом ландрата в дворцовую долю Нижегородской губернии по ходатайству жителей этой доли. Но ландраты из отставных офицеров, просившиеся на эту должность вследствие указа 1716 года в определенные, ими самими указанные доли, обыкновенно и были назначаемы в эти доли Сенатом. Однако этими случаями, имевшими все-таки чрезвычайный характер, вмешательство Сената в распределение ландратов по долям и ограничивалось. Обыкновенно же во всех остальных случаях назначение ландрата в ту или иную долю зависело от губернатора, как лица, ближе стоящего к местности и могущего принять при этом в соображение различные местные условия. Рассматривая отдельные случаи назначения ландратов по долям, мы можем нередко заметить те мотивы, которыми руководствовались при этих назначениях. В качестве ландратов продолжали иногда оставаться в доле прежние коменданты, правившие тою же местностью. Можайский комендант Д. П. Дохтуров, занимавший эту должность несколько лет до 1715 года, с этого года был назначен ландратом можайской доли[123]. С 1710 по 1715 год Угличем правил комендант А. И. Нарышкин; с этого года он правит угличскою долей в качестве ландрата вплоть до 1719 года, когда ландраты были отменены и когда он сам был сделан ярославским воеводой[124]. При дополнительных назначениях в Московскую губернию около половины вновь назначенных ландратов служили уже здесь в качестве обер-комендантов и комендантов; разумеется, проще всего и было оставлять их на тех же местах, где они сидели, так как такой порядок не вызывал перерыва в и без того медленном течении губернских дел, связанного со всякою переменою в административном персонале. Таким образом, в некоторых случаях вся перемена сводилась только к перемене названий при неподвижности лиц, их носивших, подобно тому, как и раньше уездный воевода переименовывался в коменданты. Мы видели один случай, когда при назначении ландрата в долю была принята во внимание симпатия к нему жителей. Но если принималась во внимание симпатия, то не оставалась иногда без внимания и антипатия управляемых или, по крайней мере, наиболее сильных из них. Ландрат А. П. Шетнев, доля которого состояла из части Московского уезда, не умел поладить с властями Троице-Сергиевского монастыря. Монастырь бил челом Сенату об изъятии его земель и крестьян из ведения этого ландрата и о запрещении ему въезжать в монастырские слободы и деревни, ссылаясь на «ссору» с ландратом и на «налоги», чинимые им крестьянскому населению монастырских земель. Монастырь оказался настолько силен, что Сенат предписал московскому губернатору Шетнева из той доли, которою он правил, вывесть и назначить в другую долю, притом в такую, в которой бы не было владений монастыря[125].
Сам собою возникает вопрос, не руководился ли губернатор при назначении ландрата в известную долю земельной связью ландрата с последнею, другими словами, не назначался ли в долю тот ландрат, чьи поместья в ней находились? В некоторых случаях можно указать и такую связь. Кн. Вадбольскому, ландрату Архангелогородской губернии, была дана солигалицкая доля. Князь владел землей в нескольких уездах: Ярославском, Костромском, Дмитровском, и, между прочим, в Галицком уезде за ним состояло 6 крестьянских дворов[126]. Но вообще земельная связь не была правилом. Другой ландрат той же губернии A. M. Данилов-Домнин правил великоустюжской долей, в которой землею не владел, так как его имения находились в Вологодском, Ярославском и Кинешемском уездах. Итак, ландратом в долю не назначался непременно землевладелец доли. По большей части ландрат, владея двумя-тремя десятками дворов, принадлежа к среднему землевладельческому классу, каким были «царедворцы», был связан земельными владениями лишь с той губернией, в которой он служил. Но даже и в этом случае можно указать исключения. Ландрат темниковской доли Азовской губернии имел недвижимое имущество только в Тульском и Дедиловском уездах тогдашней Московской губернии, где у него было 11 дворов[127]. При назначении в ландраты с 1716 года отставных офицеров, как уже показано было выше, попадали в эту должность лица, не владевшие нигде никакими недвижимыми имуществами, и даже самое это отсутствие земельного имущества служило мотивом их назначения. Итак, ландрат – по большей части землевладелец той губернии, в которой он служил, только иногда той доли, которою он правил, а в редких случаях он не связан землею ни с губернией, ни с долей, потому что и не был вовсе землевладельцем. Вообще связь у ландрата с долей была чаще по прежней службе его в качестве коменданта, чем по земле. При таком отношении ландрата к доле нельзя смотреть на него как на представителя местного землевладельческого класса доли.
4. Административная и судебная деятельность ландрата в доле
Реформа 28 января 1715 года вызвала во многих местах большое неудовольствие среди сельского населения. Едва только были образованы доли, и ландраты из членов губернского совета сделались самостоятельными областными правителями, как уже Сенатом получены были сведения, что эти новые областные правители ездят по уездам, ставятся в селах и в деревнях на крестьянских дворах, берут подводы и кормы, гостя в тех селах и деревнях, где они останавливаются по неделе и больше, отчего крестьянам чинятся разорение и великие убытки. В этих тягостях, причиняемых крестьянам, сам ландрат был менее всего виновен. Дело в том, что, будучи назначен правителем доли, он оказывался в ней совершенно без пристанища, в особенности когда он не был местным землевладельцем. Не имея постоянного местожительства, он принужден был скитаться по своей доле и переезжать из деревни в деревню, возобновляя, таким образом, в начале XVIII века древнее «полюдье» первых русских князей. Указ Сената 1 июня 1716 года, излагающий тягости сельского населения от этого кочеванья бродячей администрации, и был направлен к тому, чтобы дать ей оседлость. Тем ландратам, в долях которых находились города, предписывалось жить и открыть свои присутствия в оказавшихся теперь свободными комендантских дворах. Для остальных, доли которых не включали в себе городов с комендантскими домами, должны были быть выстроены особые дворы посреди самой доли, в дворцовых или монастырских селах. В такой ландратской резиденции, кроме «хором» для житья самого ландрата, должны были находиться еще «приказ», т. е. канцелярия, и судебная камера ландрата, и тюрьма для колодников. Средства на постройку этих ландратских дворов в долях должно было собрать население доли по 200 рублей на каждый двор, и затем уже запрещалось ландратам под опасением сурового взыскания стоять на крестьянских дворах или брать подводы от деревни до деревни[128].
Какого-нибудь общего наказа или инструкции, определяющих подробно обязанности ландрата, вроде воеводских наказов, издано не было. Поэтому очерк их обязанностей приходится конструировать из отрывочных данных: отдельных указов и памятников их делопроизводства. На ландрата как областного правителя возлагались некоторые обязанности общего полицейского характера. Во-первых, ему поручалось непосредственное исполнение различных распоряжений губернской или центральной власти. Во-вторых, на ландрата возлагался также и надзор за исполнением указов со стороны населения доли. Так, например, ландраты должны были наблюдать за исполнением указа о делании широких полотен; им предписывалось смотреть за соблюдением законов о винокурении; они же должны были следить за хождением подведомственного населения ежегодно на исповедь и налагать штраф на неходящих[129]. Далее полиция безопасности уже давно входила в круг деятельности областной администрации и, разумеется, включалась в состав обязанностей ландратов, которым и поручалось заботиться об искоренении воровских людей, беглых солдат и рекрут[130]. Подобно прежним воеводам ландраты в чрезвычайных случаях должны были принимать меры и санитарной полиции, а именно в случаях моровой язвы. В 1718 году к ландратам двух долей Киевской губернии, где появилась повальная болезнь, были командированы лекаря из Аптекарского приказа. По приезде последние должны были явиться к ландратам и с ними отправиться в неблагополучные места, причем им предписывалось во всем быть послушным ландратам. Медицинский персонал командировался на место заразы вовсе не затем, чтобы принести какую-нибудь медицинскую помощь пострадавшему населению: он обязан был только произвести диагноз болезни, «на людях оной моровой язвы осмотреть и освидетельствовать подлинно» и донести Сенату. Не ему даже поручалось и принятие санитарных мер. Об этих мерах должны были уже позаботиться сами ландраты. Они были все те же, какие принимались и в XVII веке: пораженная местность оцеплялась заставами для прекращения всяких сношений, и здесь и там «в пристойных местах» сооружались виселицы, вид которых должен был предотвращать попытки со стороны оцепленных прорваться через окружавшее их кольцо[131].
Но не полицейские обязанности занимали первое место в деятельности ландрата. Изучая подробно эту деятельность, нельзя не заметить в ней преобладающего развития двух функций. В 1715 году протопопу московского Успенского собора было предписано привести к присяге вновь назначенных в дополнение к прежнему числу ландратов Московской губернии. При этом протопопу указано было при этом обряде им объявить, что им, ландратам, следует перед Господом Богом, сотворившим всяческая, исполнять свое звание честно, чисто, неленостно, но паче ревностно, а далее в указе разъяснялось, в чем состояли обязанности этого звания. Оказывается, что их было две: во-первых – правда и правый суд между людьми; во-вторых – крепкое сохранение казны и прочего всего, чего государя и государства его интересы требуют[132]. Если мы переставим эти две обязанности в порядке, обратном тому, в каком их перечисляет указ о присяге, мы получим истинное представление о значении деятельности ландрата. Финансовое управление и правосудие – вот два главные предмета этой деятельности.
В области финансового управления надзору ландрата прежде всего поручается всякое казенное имущество. Вот примеры. Ландратам предписывается охранять заповедные леса[133]. В 1716 году в угличской доле правительством был конфискован хлеб, принадлежавший Афанасьевскому монастырю, и были запечатаны монастырские житницы. Этот хлеб в запечатанных житницах и находится под ведением угличского ландрата, к которому игумен монастыря и крестьяне монастырских вотчин обращаются с челобитного о выдаче некоторой части хлеба на посев[134]. Ландрату принадлежит также распоряжение различными статьями, представлявшими тогда предмет казенного дохода. Только с разрешения ландрата можно было, например, построить в уезде баню, мельницу или кабак[135]. Как известно, указами 1699 года таможенное и питейное управление было передано особым таможенным и кабацким бурмистрам, которые были подчинены земским бурмистрам. Тем не менее и ландратам предоставлено было некоторое вмешательство в область этого управления. Земские бурмистры города Бежецка распорядились в 1716 году перевести кабак из села Теблеши в вотчину Симонова монастыря – село Еско. Но подьячие, посланные исполнить это распоряжение, встретили со стороны крестьян села Еска самый упорный отказ, так как эти посланные не захватили с собой «послушного указа» о переводе кабака на их землю от бежецкого ландрата[136]. Указом того же 1716 года было предоставлено ландратам право разрешать винокурение частным лицам в определенных размерах. Они должны были для установления этих размеров осматривать привезенную просителями посуду для курения вина и, измерив ее семивершковым ведром, налагать на нее казенные клейма. Им же вменялось в обязанность штрафовать нарушителей указа о частном винокурении[137].
Ландраты ведали и всякие казенные сборы с уездного населения доли, прямые и косвенные, кроме таможенных и кабацких, находившихся в сфере ведомства городской администрации[138]. Так ландрат двинской доли с подведомственного ему населения собирал прямые сборы двух видов: во-первых, постоянные, окладные, куда относились: а) старые: стрелецкие деньги, сбор в Военный приказ, сбор в Адмиралтейский приказ на починку кораблей, сбор в Земский приказ на содержание рекрут и, наконец, сбор в Ямской приказ, и Ь) «новоположенные»: на дело кирпича, на покупку всяких припасов к городовым делам, на известное жжение и на дачу драгунам и солдатам в мясоедные дни; во-вторых, экстренные, запросные: за петербургский и рижский провиант, за адмиралтейский провиант, на дачу петербургским работникам и плотникам, на покупку припасов к строению архангелогородской крепости, на содержание рекрут. В эту же категорию запросных сборов отнесен почему-то и сбор на содержание ландратов и комиссаров.
Косвенные сборы, которые поступали в кассу доли, состояли из оброчной платы за содержание различных статей, считавшихся регалиями. Таковы были сборы с бань, с мельниц, с рыбных ловель, с оброчных земель. Сюда же относились и всякого рода пошлины, как то: конские (с пятнания коней), гербовый сбор и разного рода пошлины, взимавшиеся в ландратской канцелярии при производстве частных дел, например, печатные пошлины с явочных и мировых челобитных и т. п.[139] Как сказано выше, важнейшие из косвенных сборов: таможенные и питейные были изъяты из ведения ландратов; однако это деление не всегда последовательно соблюдалось правительством. Так, в 1717 году было предписано ландратам вместе с переписными книгами привезти также в Петербург, для соображений по поводу подготовлявшейся тогда реформы всех государственных учреждений по шведскому образцу, ведомости за предыдущие годы по всем видам сборов, в том числе по таможенным и питейным. По этому указу губернаторами было предписано городским бурмистрам составить такие ведомости и представить их ландратам[140].
Собранные с доли деньги ландрат должен был переправить в губернский или столичный центр. Большая часть шла в губернию, на которой лежала уже, в свою очередь, доставка в ту или другую из центральных касс[141]. Но некоторые сборы ландраты должны были отправлять прямо в столичный центр, и, таким образом, в финансовом управлении стройность областной иерархии иногда нарушалась. В 1717 году было указано ландратам собрать в своих долях по рублю со двора на провиант для армии и выслать эти деньги прямо в Петербург в особую канцелярию подрядных дел, не отправляя их к губернаторам. Этим же самым указом ландратам предписывалось выслать с особыми счетчиками и комиссарами недоимку провиантских сборов прошлых лет прямо в канцелярию Сената[142]. Благодаря этим непосредственным отправкам денег в Петербург и возникала непосредственная переписка Сената с ландратами помимо губернской инстанции.
Только микроскопическая часть сборов расходовалась ландратом на месте: она шла на содержание ландратского управления, на жалованье самому ландрату и его подчиненным и на канцелярию. Таким образом, ландрат, как и прежний воевода, являлся финансовым агентом центрального правительства, а не хозяином области, который бы мог затрачивать некоторую долю собранных ресурсов на ее благоустройство. Но важное отличие института ландратов от прежних воевод и заключалось в том, что ландратам назначены были определенные оклады содержания, частью деньгами (ландрату 120 рублей в год, комиссару 60), частию натурой (120 четвертей хлеба первому и 60 второму). Это назначение областной администрации определенного содержания следует считать очень важным моментом в ее развитии, так как этой мерой ей сообщался новый, европейский характер. В воеводе XVII века было все-таки гораздо больше старинного кормленщика, чем европейского чиновника. Для ландрата, получавшего определенное жалованье, «корм» уже был излишним; он обращался в запретное «лакомство», от которого мог пострадать самый «живот» ландрата, так как суровые указы грозили за взяточничество лишением жизни. Впрочем, содержание ландрата имело некоторое сходство со старинным кормом волостеля, а именно то, что оно было положено на управляемую им местность, на которую падало в виде особого налога. Именно на содержание ландратского управления был назначен специальный сбор по гривне с двора, кроме натурального сбора хлебом. Весь излишек от этого сбора за раздачей жалованья должен был делиться в качестве награды между ландратом и другими чинами доли пропорционально их окладам. Чтобы показать наглядно размеры стоимости содержания ландратского управления, приведем несколько цифр. По двинской доле Архангелогородской губернии в 1716 году было отправлено в губернскую канцелярию: с Двинского уезда 15 012 рублей, с Кеврольского 5426 рублей и с Мезенского 4432 рубля, всего – 24 870 рублей, а на жалованье штату ландратского управления доли было израсходовано 177 рублей. Сверх того, на содержание самой канцелярии ландрата, на покупку свеч сальных, чернил, дров и «другие мелочные приключающиеся расходы, без которых пробыть неможно», было издержано 67 рублей. При этом следует отметить, что гривен-ный сбор на содержание местной администрации производился только с одного из уездов доли, с Двинского. Так как его оказалось вполне достаточно для этого содержания, то с других уездов такой же сбор уже не взимался. Заметим еще, что ландратское жалованье, попав в руки ландратам, иногда скоро выскальзывало из них. Дело в том, что чины областной администрации могли его получать только после того, как они исполнили предъявлявшиеся к губернии финансовые требования и выслали всю причитавшуюся с нее сумму. Если при счете в Петербурге оказывалось, что губерния не выслала положенных с нее денег, взятое ландратами жалованье предписывалось взыскать с них обратно. Так, в 1717 году было повелено в губерниях, оказавшихся неисправными в высылке денег за три последние года: 1714, 1715 и 1716, вернуть полученное за эти года жалованье. Под действие этого указа подпала и двинская доля, и эти 177 рублей, взятые ее администрацией в 1716 году, были с нее поправлены обратно[143].