Исследования по истории местного управления при Петре Великом

И самые отношения ландратов к губернатору сложились на практике совершенно не так, как их предполагал в своих указах преобразователь. В самом деле, указ 24 апреля 1713 года, учреждавший впервые самую должность, давал ландратам значение членов губернского совета, в котором губернатор был только председателем, и его отношение к ландратам формулировалось словами, что он «у них не яко властитель, но яко президент». И другой указ 28 января 1715 года, перенесший деятельность ландрата в долю, обеспечивал ему самостоятельное и независимое положение относительно губернатора. По этому указу ландрат являлся ответственным не перед губернатором, но перед съездом ландратов под председательством губернатора. Губернатору запрещалось вмешиваться в ландрат-ское управление в доле: «Губернаторам ни для каких сборов и дел от себя никуда в ландратское правление нарочных не посылать». Только в случае совершения ландратом преступления губернатор должен был командировать в долю ландрихтера «для розыску», т. е. для производства следствия. Но подсудным ландрат был не ландрихтеру и не губернатору, а тому же губернскому совету ландратов под председательством губернатора. Этот последний закон стремился таким образом сделать из ландрата областного правителя доли, вполне независимого от губернатора и подчиненного лишь исключительно губернскому ландратскому совету. На практике вышло совершенно иначе, и ландрат сделался правителем второстепенного подразделения губернии, подчиненным вполне губернатору. Характеризуя отношения московского губернатора Салтыкова к ландратам, московский вице-губернатор Ершов заявлял Сенату, что он, Салтыков, поступает, «яко властелински, а не яко президентски, делает, что хочет, не принимая товарищеского совета»[185]. Губернатор приказывает ландратам, как начальник подчиненным, и в таком тоне изображает свое отношение к ним. «Велел я им, ландратам, отправить дьячка в Петербург», – доносит Сенату смоленский вице-губернатор; «велел он, вице-губернатор нижегородский, в губернской канцелярии всякие губернские дела отправлять ландрату Ст. Кирееву»[186]. По указу 28 января 1715 года ландраты должны были присутствовать в губернской канцелярии поочередно, проводя там по месяцу и по два; но губернатор нарушает этот очередной порядок. Ландрат первой вологодской доли А. Курбатов доносил Сенату, что он «определен был вице-губернаторским приказом в Вологодскую губернскую канцелярию к его, великого государя, расправным и розыскным делам, также и к денежным сборам и был в той губернской канцелярии с того 1716 г. июля с 20-го числа по 2-ое июля 1717 г.». Сын умершего ландрата алексинской доли Г. Камынина рассказывал, что его покойный отец только числился в той доле, но на самом деле во все время своего ландратства «указом губернатора Салтыкова одержан был в Москве у губернских дел беспеременно». Другой ландрат, дмитровской доли, М. Арцыбашев жаловался Сенату, что он был «от доли своей отрешен и выслан губернатором не в очередь в Петербург». Наконец, мы встречаем случай, когда ландрат приносит на вице-губернатора жалобу в том, что тот не только отрешил его от управления долей, но и посадил под арест «за караул, безвинно, при губернской канцелярии»[187].

Одною из причин, расстраивавших ландратское управление в том виде, как оно было установлено указом 28 января 1715 года, было то, что на ландратов постоянно возлагались отдельные поручения, отвлекавшие их от их прямых обязанностей: и от управления долями, и от присутствия в губернском совете. Иногда ландрату дается то или другое специальное поручение в пределах губернии. Так, например, двоим из ландратов Московской губернии было поручено: одному, Левашову, – заведование Дворцовым приказом, а другому, Есипову, – «приход денежной казны всей губернии». Последний был сделан, таким образом, чем-то вроде губернского казначея. Находясь «безотлучно» у этих «губернских нужных дел», они, разумеется, уже не заглядывали в свои доли[188]. Но бывали случаи, когда ландратам поручались дела, выводившие их совсем за пределы губернии. Так, в 1717 году ландрату уржумской доли Казанской губернии Ждану Кудрявцеву «поведено было быть у отправления судов в морской поход в Астрахани и был он весь тот 1717 год в отлучке». Отлучки ландратов из губерний вызывала происходившая тогда постройка Кроншлота и Кронштадта. Доставка строительных материалов: леса и камня, необходимых для этих сооружений, а равным образом, и рабочего персонала была возложена на губернии и разверстана пропорционально количеству тяглых дворов в каждой. Для надзора за этой доставкой к месту назначения и командировались из губерний ландраты по очереди. Так, в 1717 году Московская губерния доносила Сенату: «Велено изготовить к гаваню с Московской губернии бревен всего 99 000, камня всего 13 735 сажень. А к приуготовлению того лесу и камня и для надсмотру над работными людьми из Московской губернии наряжены из ландрат первые по списку по очереди два человека»[189].

Чрезвычайным поручением, наиболее вредившим правильному ходу ландратского управления, была народная перепись 1715–1718 годов, так называемая ландратская, предпринятая вскоре после переписи 1710 года, результатами которой правительство осталось крайне недовольно. 10 декабря 1715 года, т. е. в тот же самый год, в который ландраты получили в управление доли, было им поведено «переписать дворы крестьянские и бо-быльские, и другие»[190]. Правительство предполагало, очевидно, что окончание этой переписи последует весьма скоро за ее началом, так как в том же указе предписывалось ландратам, окончив перепись, прислать немедленно переписные книги в Сенат, а самим не выезжать из своих долей, а ждать приезда туда особых правительственных ревизоров, которые будут назначены для проверки ландратской переписи. Однако эти ожидания не сбылись. Ревизорам не пришлось проверять этой переписи, так как она производилась ландратами крайне медленно и в иных долях не была окончена даже к тому времени, когда уже оканчивала свое существование самая ландратская должность. Затем она оказалась и ненужной, так как тяглый двор перестал быть податною единицею, уступив место «душе», и в 1719 году была предпринята новая перепись населения – поголовная. Эта последняя уже и проверялась особыми ревизорами, отчего и получила название «ревизии», сохранившееся и для всех последующих народных переписей до половины XIX века.

Было немало причин такой медленности в исполнении этого экстраординарного дела, порученного ландратам. Одного ландрата «одерживал» губернатор в течение целого года в губернской канцелярии, не отпуская его в долю. Другой был отвлечен от всех своих дел чрезвычайными приготовлениями «для шествия его величества, государыни царицы и других персон» через его долю и несколько месяцев должен был, ожидая этого шествия, наблюдать за сбором на подставах подвод и доставкой съестных и питейных припасов, отчего «переписное дело в те месяцы останавливалось». Ландраты Киевской губернии замедлили переписью, потому что почти все оказались «забранными» из своих долей в Курск к командированному туда «для розыска» капитану Головкину «и за тем взятьем книг своих не окончили». Само правительство замедляло иногда перепись, не доставляя ландратам книг предыдущих переписей, с которыми переписчикам вменялось в обязанность сравнивать и сверять новые полученные ими результаты и которые должны были служить базисом и отправным пунктом для новой переписи. Малочисленность служебного персонала, находившегося в распоряжении ландратов, мешала со своей стороны быстроте хода переписи, и на «малолюдство» подьячих они указывают, как на самую общую причину своей медленности. Этот недостаток личного состава администрации доли был тем более чувствителен, что производство переписи осложнялось иного рода действиями. При переписи ландратам предписывалось сыскивать беглых крестьян и водворять их к их законным владельцам, и такой сыск и возвращение не могли, конечно, не задерживать самой переписи, тем более что число беглых оказывалось иногда громадным. Средним числом считалось в доле, как мы уже знаем, 5536 дворов. Между тем ландрат можайской доли Дохтуров сыскал при переписи целых 494 беглых двора и возвратил владельцам 4853 человека обоего пола. «И за такою отдачею беглых крестьян, – доносил этот ландрат, – тех переписных книг отправить в скорых числах было невозможно». Наконец, и само население оказывало нередко сопротивление переписи. Как известно, одним из моментов переписи была подача самим населением так называемых «сказок», т. е. написанных по установленной форме показаний о дворах и душах в каждом имении. Получив эти сказки, переписчик проверял затем наличность населения и по проверке вносил их в переписную книгу. «Неподача» сказок землевладельцами и служила, как писали ландраты, «к немалому продолжению переписи»[191].

Благодаря всем этим причинам, перепись затянулась и, когда 22 июля 1717 года последовал сенатский указ ландратам прислать переписные книги в Петербург, а затем был прислан из Голландии указ Петра от 25 августа того же года, которым повелевалось ландратам явиться в Петербург с книгами лично, а губернаторам высылать их, ландратов, по самому первому зимнему пути, эти распоряжения исполнялись весьма медленно, и в течение всего следующего года прибыли в Петербург далеко не все ландраты. К псковскому ландрату Лопухину было послано из губернской канцелярии о явке его в Петербург целых пятнадцать указов: ко всем он остался совершенно глух и в Петербург не показывался. Правительство должно было прибегнуть к суровым мерам совсем в духе Петра Великого, чтобы заставить ландратов оканчивать перепись и привозить книги. Оно предписывало высылать запоздавших ландратов скованными в цепях, и такие высылки производились в течение 1719-го и даже еще в 1720 году. Их приводили в исполнение уже вновь назначенные провинциальные воеводы. Но и такие меры не всегда производили устрашающее действие на ландратов и встречали упорное сопротивление. Ландрата Шелонской пятины Мякинина было предписано выслать в Петербург с переписными книгами скованного за караулом. Новгородский судья, которому пришлось исполнять этот указ Сената, послал двух дворян, приказав им привезти Мякинина в Новгород, если же не поедет, то заарестовать и захватить его крепостных людей. Посланные, однако, доносили, что ничего не могли сделать: «Оной Мякинин в приказную палату (в Новгород) сам не поехал и людей своих взять им не дал, а сказал: ежели кто станет людей брать, того он станет бить»[192].

Приезжавшие с переписными книгами в 1718 году в Петербург ландраты, отдав книги и явившись на смотр, отпускались обратно в свои доли. Приезжавшие позже, в 1719 и 1720 годах, получали из Петербурга уже иные назначения, так как в это время произошла реформа областных учреждений и ландратура была отменена. Но, возвращаясь в свою долю на то короткое время, которое оставалось до этой отмены, ландрат не имел возможности всецело посвятить себя текущим делам областного управления. Едва успел он окончить и сдать одну перепись, как приходилось приняться за другую. Ландратская подворная перепись оказалась ненужной для податных целей, ради которых переписи и предпринимались, и сохранила за собою лишь простое значение статистического материала, необходимого для различных расчетов при предпринятой областной реформе. Вот почему правительство и продолжало настаивать на ее окончании и торопило с нею ландратов. Собственно, для фискальных целей предпринята была в 1719 году новая поголовная перепись, по которой предполагалось собирать новую подушную подать. Возвратившись в долю, ландрат и должен был приступить к приему «поголовных сказок», т. е. к производству новой переписи. Пошла опять та же история. Губернаторы рассылали об этой переписи во все доли к ландратам указы «с великим подкреплением и страхом», грозя жестокими взысканиями преслушникам указа. Ландраты опять оказывались неисправны и не только не оканчивали в срок новой переписи, но даже и не отвечали о получении губернаторских указов, так что приходилось прибегать для их понуждения к военной силе. В доли рассылались офицеры и унтер-офицеры гарнизона, которые и должны были торопить ландратов в переписном деле[193].

Итак, перепись населения, начавшись одновременно с учреждением долей, тянулась все время, пока долями правили ландраты. Понятно, как это чрезвычайное поручение, ранее, в XVI и XVII столетиях, исполнявшееся особыми переписчиками, рассылаемыми из столицы, а теперь возложенное на областную администрацию, должно было мешать правильному ходу областного управления, как, в свою очередь, обязанности ландрата мешали правильному и скорому ходу переписи, затягивая ее на такое продолжительное время. Ландрат, отвлекаясь от своих прямых обязанностей областного правителя и судьи, обращался в «писца», принужденного разъезжать по доле и заниматься сбором сказок, проверкой их на месте, изготовлением переписной книги и разработкой полученных статистических данных для составления разного рода «табелей и перечневых выписок», требовавшихся правительством. Комиссар, помощник ландрата, также бывал отвлекаем переписью ради ускорения работы, и, благодаря этому, текущие дела областного управления шли кое-как, а судебные разбирательства не могли не тянуться годами. Вот почему и происходили случаи вроде таких, что симбирский ландрат А. Колычев, спрошенный в 1718 году в Сенате о доходах и расходах своей доли за предыдущий год, простодушно отвечал, что он «о том не сведом, понеже с начала 1717 г. генваря по 1 число сего 718 г. был он в доле своей у переписного дела». Точно так же ландрат староосколь-ской доли Чириков заявил, что он, будучи в своей доле у переписного дела, сам казенными сборами не заведовал, предоставив их комиссару[194]. Если ландраты, занятые переписью, отстранялись, таким образом, от казенных «государевых» дел, то легко понять, в каком пренебрежении должны были находиться те дела по областному управлению, в которых на первом плане стоял частный интерес, так называемые «челобитчиковы дела», к которым относилось большинство дел судебных. В особенности вреден для правильности хода местного управления был вызов ландратов в Петербург для личного представления результатов переписи, заставлявший ландрата проводить значительное количество времени вне пределов доли. При таких отлучках делались совершенно невозможными для ландратов съезды их в губернском центре в конце года, предписанные законом. Наконец, перепись еще более усиливала зависимость ландратов от губернатора. Ответственность за успешный ход переписи лежала на этом последнем. В медленном исполнении переписного дела ландратом губернатор мог видеть то ландратское прегрешение, в случае которого закон позволял ему вмешиваться в управление долей. Вот почему губернаторы, не довольствуясь посылкой к ландратам грозных указов, командировали в доли особых комиссаров в виде офицеров или иногда унтер-офицеров гарнизона, которые должны были производить давление на ландрата, торопить его, а иногда вести под арестом в губернскую канцелярию для отправки в Петербург в цепях. Все это очень мало могло способствовать приобретению ландратом качеств самостоятельного областного правителя, каким предполагал его указ 28 января 1715 года, и ландрат, в конце концов, стал не более как вполне подчиненным губернатору второстепенным исполнительным агентом в областном подразделении губернии, каким была доля.

В институте ландратов можно видеть попытку провести в областное управление три начала: участие земских сил, коллегиальный порядок и децентрализацию. Эта попытка по всем трем пунктам окончилась неудачей.

Самодеятельность земских сил в местном управлении не удалась прежде всего потому, что к этой самодеятельности призывалось дворянство, а именно дворянство было тогда наименее способным к ней общественным классом. В эти годы Северной войны, с которыми совпала ландратская реформа, оно было не только отвлечено от местности, но в значительной мере и увлечено за пределы России в полках, находившихся за границей. А между тем, вводя институт ландратов и придавая ему выборный характер, законодатель не позаботился организовать остатки дворянских уездных обществ для этих выборов. Едва ли, впрочем, и возможна была какая-либо их организация в тот момент; поэтому, вероятно, Сенат и оставил без исполнения указ 1714 года о выборах. Ими не могли быть заинтересованы и сами уездные общества. Не то чтобы они были равнодушны к составу и деятельности местной администрации, так близко касавшейся их землевладельческих интересов. Но самое значение выборов, имевших смысл поручительства, коллективной ответственности избирателей за избранных, было таково, что не могло привлекать к себе симпатий общества. Тем более что и без выборов местная администрация находилась в руках дворянства.

Не осуществился и коллегиальный порядок ландратского управления. Губернский совет ландратов не удался, как не удалась прежде в 1702–1705 годах коллегия воеводских товарищей. Коллегиальное управление не прививалось также, прежде всего, вследствие фактического недостатка в служилом персонале, того служилого «малолюдства», на которое так жалуются официальные памятники. Когда явилась потребность учредить подразделения губернии – доли, необходимо было снабдить их правительственным персоналом; но служилых людей не хватало для замещения должностей и членов губернского совета и правителей долей. Этот недостаток и вынуждал прибегнуть к совмещению функций обеих должностей, и члены губернского совета были в то же время сделаны и правителями областей. Недостаток экономических ресурсов на содержание того увеличенного административного персонала, какой потребовался бы коллегиальными учреждениями, также, может быть, сыграл свою роль при этом совмещении. Но помимо недостатка в количестве служилого персонала и ресурсов, тормозящее действие оказывало и качество этого персонала. Коллегиальный порядок управления, с которым Петр познакомился за границей, требовал для своего успеха особых качеств в администраторах, какими не отличались служилые люди петровской эпохи: большей сдержанности, большого уважения к чужому мнению, способности подчинить свою волю воле большинства. Всех этих свойств не хватало петровскому администратору, не стеснявшемуся в поступках относительно своих товарищей, которых он продолжал считать «в своей команде». Поэтому воевода «драл» бумаги, написанные его выборными товарищами, а губернатор поступал с ландратами «не яко президентски, но яко властелински» и сажал их под арест. В результате получилось полное подчинение товарищей президенту, при котором о коллегиальном порядке не могло быть и речи.

Наконец, не удалась и децентрализация местного управления. Целью губернской реформы 1707–1710 годов было расчленение прежнего единого центра на восемь областных. Все бесчисленные нити управления, протянутые из местностей, сходившиеся прежде прямо в Москву и здесь сплетавшиеся в сложный центральный узел, были теперь стянуты к восьми местным узлам, которые соединялись с главным центральным. Эти узлы сообщали нитям более натянутое положение, препятствуя им обвисать на слишком далеком расстоянии, каким было прежде расстояние между отдаленным уездом и столичным центром. Такая децентрализация управления подготовлялась ранее, B XVII веке, и губерния Петра являлась лишь завершением прежнего процесса. Но, в свою очередь, губерния была моментом в административном дроблении территории России, которое пошло дальше. Восемью губернскими центрами дело не ограничилось, нити продолжали подтягиваться, и административная сеть усложнялась. В губернии продолжался тот же порядок расчленения, результатом которого была и сама губерния. Уже в самое первое время ее существования туманно выступает неопределенная, неоформленная и недоразвитая обер-комендантская провинция. Ландратская доля, ее сменившая, представляет из себя значительный шаг вперед в областном разделении: это уже довольно правильная клетка сплетающейся административной сети. Ее правильность обусловливается искусственностью ее происхождения. В основу деления на доли был положен статистический факт, определенная цифра податного населения, а не исторические традиции и связи, так что образование доли однородно с образованием позднейшего уезда Екатерины II или французского департамента. Той же искусственности своего происхождения это разделение на доли обязано другою своею чертой: общностью для всей территории России. Вся поверхность государства раздробилась теперь на однообразные областные единицы, заменившие собою прежнюю пестроту. Вместе с тем однообразнее складывалось и управление: каждая доля была снабжена одинаковым административным персоналом. Таким образом, доля в развитии русского областного управления была моментом, занимающим середину между обер-комендантской провинцией и воеводской провинцией 1719 года.

Однако начало децентрализации преобразователь намеревался провести далее, чем это могла позволить окружающая действительность. Эти ландратские центры он стремился сделать очень самостоятельными относительно губернского. Ландрат, по мысли законодателя, должен был быть почти независимым от губернатора, действуя под контролем того совета, в котором он сам принимал участие. На практике самостоятельность такой областной единицы, какою была доля, оказалась преждевременной. Вопреки намерению расположить вновь образованные областные клетки в ряд как равноправные, действительность завязывала между ними иерархическую связь, и ландрат как правитель доли оказался совершенно подчиненным губернатору органом. Прежде всего, не следует при объяснении этого факта упускать из вида причину, действовавшую снизу, со стороны общества. Русская область была слишком долго и слишком сильно централизована. С XVI века каждый мелкий уезд был связан непосредственно с центром, и областной правитель не мог шагу шагнуть без указа сверху. Русский воевода не привык действовать самостоятельно, вот почему он не мог приобрести этой самостоятельности, когда его русское название было заменено немецким названием ландрата. Будучи теперь лишен возможности искать опоры в московском приказе, куда прежде писал бесчисленные отписки о всяком пустяке, он стал видеть ее в указе из губернской канцелярии, без которого ему и самое малое дело часто казалось «вершити немочно». Другою причиною, вредившей началу децентрализации сверху, была фискальная ответственность губернатора за губернию, продолжавшая на нем тяготеть. Центральному правительству нужны деньги, ему удобнее было обращать свои требования в этом случае к восьми-десяти губернаторам, чем почти к полутора сотне ландратов, а предъявляя это требование, оно параллельно с тем усиливало их власть в местности. Итак, действуя в одном и том же направлении, обе эти причины: и давление высшего правительства, тяготевшее над губернатором, и неспособность местной администрации действовать самостоятельно, – приводили к одному и тому же результату. Доли, на которые разделилась губерния, сложились в подчиненную губернскому центру группу; местная администрация строилась в виде иерархической лестницы. По этому типу продолжалась и ее дальнейшая эволюция, несмотря на все стремления преобразователя децентрализовать область и придать ей самостоятельное значение, положенные в основу провинциальной реформы 1719 года. Иначе и не могла развиваться местная администрация, преследующая не благоустройство местности, а удовлетворение военных и фискальных потребностей центра. Эта задача и отразилась на ее централизованном складе.

Сноски