Юстиция в государственном управлении. Сборник

2.2 Обязательная юридическая экспертиза нормативных правовых актов

Для того, чтобы эффективно контролировать вопросы взаимодействия общества между собой и с государством, нужны законы, которые не вступают в коллизию между собой. Необходимо поддержание порядка в целом. В процессе обновления законодательства становится актуальным вопрос правового деликта государственных актов между собой в правовой системе страны. Актуальность этого вопроса имеет большое значение, поэтому нормативные акты подлежат правовой экспертизе, ведь от того насколько совершенно национальное законодательство, зависит то, сколько оно будет существовать, так как правовые нормы есть основа государственного образования. От того факта, насколько эти нормы вступают между собой в противоречие, зависит вопрос легитимности государственности, издающего такие нормы права. Таким образом, экспертизы правовых актов является важным связующим звеном между принятием норм права и реализации их на практике.

Согласно законодательству, нормативный правовой акт есть «официальный документ установленной формы, принятый в пределах компетенции уполномоченного государственного органа или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение». [1] Однако, случается так, что одни и те же общественные отношения регулируются несколькими нормативными актами, хотя с другой стороны, это делается преднамеренно. Законодатель вводит такие понятия как аналогия закона и права в случае коллизии таких актов в системе законодательства, регулирующего одинаковые области общественных отношений. Аналогия закона есть ни что иное, как применение к общественным отношениям вследствие отсутствия норм законодательства, регулирующих данные общественные отношения, норм законодательства, регулирующих сходные общественные отношения, а аналогия права – применение к общественным отношениям вследствие отсутствия норм права, регулирующих не только данные, но и сходные общественные отношения, общих начал, смысла законодательства, общих принципов права и принципов конкретных отраслей права. В целях такого предупреждения коллизии непреднамеренной коллизии правовых норм, содержащихся в актах, регулирующих одни и те же общественные отношения, законодатель вводит экспертизу правовых актов. По сути, проблемы законодательства составляют большую часть всей теории государства и права, а правовая экспертиза нормативных актов является одной из главных составляющих такой теории, но понятие экспертизы законодательства включает в себя не только экспертизу уже принятых законов, а входит и в стадию нормотворческого процесса по подготовке проекта правового акта.

Таким образом, под «экспертизой» следует понимать ни что иное, как процесс проведения правового исследования и оценки специальными субъектами, обладающими определенными познаниями в области проведения такой оценки, который завершается в вынесении определенного заключения о результатах проведенного мероприятия, путем выражения в нем обоснованной информации о положительном либо отрицательном результате. Под понятием «эксперта» следует понимать субъекта экспертной деятельности, то есть отдельного профильного специалиста, обладающего определенным уровнем познания в специфической теме общественного отношения, который специально уполномочен на проведение такой правовой оценки. Другими словами, следует отличать понятия «специалист» и «эксперт», где последний обладает определенным объемом правомочий и обязательств по проведению правовой оценки, а первый – лишь обладает определенными специфическими знаниями в отдельной области, и в его обязанности не входит вынесение экспертного заключения.

На сегодняшний день существует множество различных правовых экспертиз: и юридическая, и криминологическая, и экологическая, и финансово-экономическая… В вопросах значения экспертизы как этапа нормотворческого процесса, по мнению главного специалиста управления обязательной юридической экспертизы и методологии ее проведения главного управления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов Министерства юстиции Республики Беларусь: Анастасии Белькович, «значение обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов заключается в повышении эффективности нормотворческой деятельности государственных органов и организаций, создании оптимальных условий для реализации гражданами их прав и законных интересов», [2] с чем, в принципе, нельзя не согласиться, однако более предметно об этом ниже.

Обязательная юридическая экспертиза в зависимости от вида нормативного акта проводится соответствующим органом власти, по решению которого проект нормативного акта может быть подвергнут другой экспертизе, а по ее результатам подготавливается заключение, которое должно содержать выводы на основании критериев оценки проекта акта. Она входит в стадию подготовки проекта нормативного акта. Так нормотворческие органы направляют проекты своих актов для проведения обязательной юридической экспертизы в Министерство юстиции, а структуре которого обязательную юридическую экспертизу осуществляет Главное управление обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов. В составе данного Управления находятся два подразделения: Управление обязательной юридической экспертизы и методологии ее проведения и Управление контроля и обязательной юридической экспертизы. В целом, их основные задачи схожи, разница лишь в том, что к компетенции первого относится оказание нормотворческим органам государственного управления методологической помощи посредством проведения образовательных семинаров, и направление методических рекомендаций по проблемным вопросам при подготовке нормативных актов и проведении юридической экспертизы. К функциям последнего – принятие мер по осуществлению согласования кандидатур на должности работников главных управлений юстиции облисполкомов, и анализ сведений о результатах рассмотрения материалов по вопросу осуществления главными управлениями юстиции облисполкомов обязательной юридической экспертизы по формам ведомственной отчетности. По результатам ее проведения, Министерством юстиции выносится заключение о соответствии акта системе законодательства и внесению в реестр нормативных актов. Не подлежат оценке лишь установленные в таких актах различного рода индексы, коэффициенты, нормативы, формулы их расчета, и так далее. Исключением будет лишь оценка соответствия показателям, установленным правовыми актами большей юридической силы. После размещения Национальных центром правовой информации одобренного акта в их общий реестр, оригинал такого акта и положительное заключение направляются обратно нормотворческим органам. Акты, не подлежащие включению в Национальный реестр, возвращаются обратно нормотворческому органу, и не вступают в силу. В процессе своего развития, данный институт не стоит на месте, совершенствуя методы своей работы. Так, в связи с изданием Указа Главы государства, [3] изменились критерии осуществления оценки нормативного акта при проведении правовой экспертизы, а также появился переход на электронный документооборот. Например, «С 1 января 2017 года представление ведомственных нормативных правовых актов, за исключением содержащих информацию ограниченного распространения, на обязательную юридическую экспертизу, а также их последующее направление для включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь осуществляется только в виде электронных документов или электронных копий правовых актов». [4] Другими словами, такие документы представляются в виде электронных документов, или в виде файлов с текстами этих документов, но самое главное, чтобы они были удостоверены электронной цифровой подписью, что позволяет сократить делопроизводственный процесс в целом, поднимая его на новый уровень развития с одной стороны, а возможность осуществления усовершенствованного контроля работы над такими документами – с другой. В целом, это очень удобно и актуально, ведь получение информации становится все более быстрым, что дает системе определенную гибкость, но, как и все новое несовершенно, и нуждается в постоянной доработке в процессе развития общества, так и здесь есть свои недостатки. Например, электронное удостоверение подписи подразумевает под собой одобрение решения определенным лицом, но в процессе развития информационных технологий данный способ приобретает и некоторую уязвимость.

В процессе осуществления функций по проведению экспертизы нормативных актов, периодически могут возникать обстоятельства, которые не согласуются с основными задачами экспертной оценки. Среди них:

1 Проблема эксперта. Одной из основных проблем в процессе реализации правовой экспертизы нормативных актов является проблема субъективной экспертной оценки. Исключение субъективизма в процессе вынесения правовых заключений может регулировать менее либеральная политика на качество выносимых решений эксперта, а также применение соответствующих локальных актов и персонифицированный отбор кадрового учета.

2 Проблема административного влияния. Важно, чтобы необходимый объем знаний и умений эксперта не был подвержен административному влиянию. Выявление административных препятствий, а также разработка методов борьбы с ними могут быть основаны на мониторинге действующего и вновь принимаемого законодательства, а также проведения учета локальных актов, пресечения попыток административного влияния, причем законодательная и правоприменительная деятельность должна быть систематизирована в комплексе.

3 Проблема дополнительного образования. Вопрос дополнительного образования весьма актуален, так как постоянное совершенствование навыков эксперта помогает повысить уровень его профессионализма. Необходимо обратить внимание на сам процесс подготовки специалиста на уровне дополнительного образования. Например, – курсы повышения квалификации, либо прохождение различного рода тренингов. Причем на стадии получения первого высшего образования оставить все как есть, ведь необходимо получение комплекса профессиональных знаний. И только после освоения основной программы, после получения полноценного комплекса необходимых знаний, стоит обеспечивать приобретение профессиональных навыков.

4 Проблема бюрократизма. Также можно выделить еще одну из основных проблем на современном этапе: пресечение бюрократического течения. Когда экспертные места замещаются лицами не на основе профессиональных навыков и знаний, а благодаря административному или родословному воздействию. В итоге – очередная множественность ошибок при получении навыков, увеличение правового несоответствия актов, а также потеря квалификационных кадров.

5 Проблема узкой направленности. Данная проблема очень тесно связана с вопросом как основного, так и дополнительного образования, но она проявляется в более узком подходе. Все дело в том, что эксперты, как высоко квалифицированные специалисты, должны постоянно получать и совершенствовать свои навыки в той сфере деятельности, в которой проводится правовая экспертиза, а проводить правовую оценку в той области, в которой получено образование. Например, эксперт в сфере экономического права гораздо больше разбирается в актах экономического содержания нежели специалист в области экологии. Важно также понимать, что совершенствование профессиональных навыков должно согласовываться с основным комплексом полученных знаний. Продолжая пример: эксперт в сфере экологии вряд ли начнет сильно разбираться в сфере экономического права после прохождения нескольких тренингов нежели специалист, изначально имеющий первоначальный комплекс знаний. К тому же, к правовой экспертизе необходимо привлекать не только юристов, но и высококвалифицированных специалистов в области финансов, экологии и так далее, чтобы результат такой экспертизы был наилучшим.

6 Проблема оценки ранее принятой нормативной базы. В настоящее время, законодательно не установлена обязательность проведения правовой экспертизы ранее принятых, но все еще действующих нормативных правовых актов. С одной стороны, может показаться несколько неразумным проведение периодической правовой оценки ранее принятых актов, ведь новые законы принимаются на основе старых, периодически внося некоторые изменения, то есть фактически, небольшая работа в этом направлении ведется. Но с другой стороны, никаким документом не регламентирован вопрос периодической проверки ранее принятых актов по мере роста их количества с позже принимаемыми. В чем – то можно и согласиться, что такая работа важна, но с практической стороны, и ввиду масштабов обновляемого законодательства, данной проблемой можно в некотором роде пренебречь.

7 Проблема нагрузки. В процессе монотонной работы по обеспечению анализа правовых актов, проблема нагрузки эксперта играет большое значение. Кроме того, он несет ответственность за вынесенные заключения и конфиденциальность информации. Его главной целью является не только правовая экспертиза на соответствие акта национальному законодательству, но и оценка предстоящих изменений, которые следует ожидать после вступления такого акта в силу. Таким образом, чтобы обеспечить адекватную оценку объекта экспертизы, необходимо рационально распределять нагрузку среди специалистов, а также обеспечить эффективное использование рабочего времени.

8 Правовая сила заключения эксперта. Весьма примечательным фактом в результате проведения правовой оценки нормативного акта является то, что все выносимые заключения как итог такой экспертизы обязательны лишь для рассмотрения, но никак не для исполнения, ведь, по своей сути, они носят лишь рекомендательный характер. В какой-то мере, данный подход достаточно неплох, но для того, чтобы повысить качество принимаемых актов, необходимо отнести и последний этап к компетенции эксперта. Так, если после одобрения такого акта специалистом, проводящим его правовую оценку, он сразу бы подлежал принятию, тогда это смогло бы позволить сделать несколько гибче законодательство, и увеличить скорость в принимаемых решениях.

По результатам обобщения итогов проведения обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов за 2018 год, отмечается, что Министерством юстиции рассмотрено 1804 акта, из которых по 1323 нормативным правовым актам вынесены положительные заключения, из них 811 актов дорабатывались в ходе экспертизы. Вынесено 15 отрицательных заключений. 249 нормативных правовых актов были отозваны нормотворческими органами, 217 актов – возвращены по основаниям, предусмотренным законодательством. [5] Таким образом, некоторые проблемы по проведению экспертизы все еще имеют место, но постоянно совершенствуются и подходы к их решению путем применения законодательной и правоприменительной практики.

[1] О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь, 10 января 2000 г., №361-З // Консультант Плюс: Беларусь Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – Минск, 2019.

[2] Белькович, А. Значение обязательной юридической экспертизы как этапа нормотворческого процесса / А. Белькович // Журнал «Юстиция Беларуси»: научно-практический журнал. – 2016. – №11. – С. 14.

[3] О внесении дополнений и изменений в Указ Президента Республики Беларусь: утверждено Указом Президента Республики Беларусь, 23 августа 2016 г., №316 // Консультант Плюс: Беларусь Технология Проф. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр», Национальный центр правовой информации Республики Беларусь. – Минск, 2019.

[4] Винярская, И. К вопросу о проведении обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов» / И. Винярская // Журнал «Юстиция Беларуси»: научно-практический журнал. – 2017. – №4. – С. 15.

[5] Обобщение итогов проведения обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов [Электронный ресурс] // Министерство юстиции Республики Беларусь. – Режим доступа: https://minjust.gov.by/directions/mandatory_legal/generalization. – Дата доступа: 25.04.2019.

2.3 Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей

Одним из важных институтов правовой системы любого государства является государственная регистрация участников предпринимательской деятельности. К таким участникам относятся юридические лица и индивидуальные предприниматели. Ценность такой процедуры проявляется в ее официальном характере, ведь возникновение, изменение или прекращение правосубъектности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, наступает только с момента государственной регистрации, что одновременно способствует развитию и упорядочиванию правового и экономического оборота страны в целом. Другими словами, предпринимательскую деятельность в стране могут вести только субъекты, зарегистрированные в установленном порядке. Согласно п.4 Положения «О государственной регистрации субъектов хозяйствования», государственная регистрация юридического лица производится по месту его нахождения, а индивидуального предпринимателя – по его месту жительства. [1]

В свою очередь, государственная регистрация субъектов хозяйствования осуществляется различными государственными органами. Например, регистрация банков и небанковских кредитно-финансовых организаций осуществляется Национальным банком Республики Беларусь, а регистрация страховых организаций, страховых брокеров, или объединений страховщиков – Министерством финансов. Если это торгово-промышленная палата, ее регистрация осуществляется Министерством юстиции Республики Беларусь, а если это различные хозяйственные организации или индивидуальные предприниматели, – их регистрацию вправе производить соответствующие областные или городские исполкомы. Стоить отметить, что облисполкомы вправе делегировать свои полномочия по регистрации субъектов хозяйствования горисполкомам, а последние – соответствующим администрациям районов в городах. Например, основная часть действий по регистрации и ликвидации индивидуальных предпринимателей в городе Гомеле осуществляется соответствующими местными районными администрациями, а юридических лиц – горисполкомами.

Регистрирующие органы в соответствии со своей компетенцией согласовывают наименования субъектов хозяйствования, осуществляют их государственную регистрацию, включая изменений и дополнения, вносимые в их документы, обеспечивают систематизацию и хранение этих данных, а затем представляют в Министерство юстиции все необходимые сведения о таких субъектах для включения их в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, или исключения из него. Ведение такого регистра, предоставление из него информации, а также государственная регистрация и ликвидация субъектов хозяйствования, включая координацию деятельности регистрирующих органов, осуществляется Управлением единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей Министерства юстиции Республики Беларусь. Важным новшеством в процессе развития правовых отношений и упрощения процедуры регистрации субъектов хозяйствования в Республике Беларусь, является то, что документы для такой регистрации могут быть представлены в регистрирующий орган не только путем личного обращения, но и посредством веб-портала Единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, владельцем которого и является Министерство юстиции. Целостность и подлинность документов, представляемых в электронном виде в регистрирующий орган посредством веб-портала Единого государственного регистра юридических лиц и индивидуальных предпринимателей для государственной регистрации подтверждаются электронной цифровой подписью. Причем для обеспечения государственной регистрации субъектов хозяйствования на основании документов, представленных в регистрирующий орган в электронном виде, Министерство внутренних дел предоставляет Министерству юстиции доступ к автоматизированной системе «Паспорт». Стоит отметить, что до подачи в регистрирующий орган для регистрации своих учредительных документов, субъекты хозяйствования должны согласовать с регистрирующим органом наименование организации, определить ее предполагаемое местонахождение, а также принять решение о ее создании.