Государственное регулирование национальной экономики: современные парадигмы и механизмы развития российских регионов

© Буров М.П., 2018

© ООО ИТК «Дашков и К°», 2018

Введение

Современное сложное кризисное состояние мировой экономики, существенное ухудшение конъюнктуры на рынках сырья и энергоносителей в очередной раз подтвердили необходимость изменения нашей страной своей экономической модели, адекватной новым технологическим и социально-экономическим вызовам (чрезмерный уровень бедности, научно-технологическое отставание, международная изоляция, боязнь перемен, появление и функционирование новых валют, в частности биткоина и др.).

России нужна понятная и последовательная структурная и институциональная модернизация, необходим продуманный и научно-обоснованный переход на инновационный путь развития.

Сегодняшняя ситуация в России характеризуется переплетением ряда кризисов. Это глобальный структурный кризис, охвативший с 2008 г. все развитые и некоторые развивающиеся страны, это стандартный циклический кризис и кризис внешних шоков (санкции и падение цен на нефть). Некоторые европейские и американские компании в настоящее время начинают ограничивать свои контакты с российским бизнесом, опасаясь попасть под новый санкционный закон США. В результате, по скромным подсчетам, наша страна теряет до 1 % прироста ВВП, что сдерживает и замедляет экономический рост.

Также начиная с 2008 г. в России убывает трудоспособное население, увеличивается число пенсионеров, а выход на пенсию в настоящих условиях более чем в три раза снижает качество жизни россиян старшего поколения. По подсчетам Росстата, сегодня доходы населения ниже прожиточного минимума имеют 22 млн. человек, в том числе и работающие, что составляет более 15 %. До 2035 г. на 10 млн. сократится количество молодых людей в возрасте от 20 до 40 лет – то есть наиболее активных и восприимчивых членов общества к новому и передовому. В этой связи нужны меры по стимулированию рождаемости. После «беби бума» 2000 года она начала падать: за январь-сентябрь 2017 г. в годовом выражении практически не росла, а естественная убыль населения превысила 100 тыс. человек против естественного прироста за тот же период 2016 г. на 18 тыс. человек.

Вместе с тем наша страна подошла к критической черте по качеству инноваций и вложений в научно-исследовательские и опытно-конструкторские разработки. Мы никак не можем занять свое достойное место на современных рынках и, в первую очередь, в сфере информационных технологий, цифровой трансформации профессиональных коммуникаций. По темпам цифровизации Россия, к сожалению, отстает от передовых стран в три-четыре раза. Сегодня у нас существенно не хватает грамотных программистов, менеджеров по управлению проектами и др., то есть не хватает человеческого капитала.

Темпы роста российской экономики остаются низкими, гораздо ниже их «естественного» уровня. Но экономический рост важен не сам по себе, а как показатель, повышающий благосостояние и занятость населения. Вопрос выхода на траекторию устойчивого роста давно уже заботит наших политиков и экономистов. Нужны свежие и прорывные идеи. Сложно искать вдохновение в концепциях, которые доминируют десятилетиями, но практическая реализация которых уже не дает нужного результата.

Что же нужно в этих условиях российской экономике в первую очередь? Цифровизация экономики или крупные долгосрочные экономические проекты инновационного характера? Доступ реального сектора к инвестициям или хорошие институты? Необходимы или опасны серьезные реформы в социальной сфере, когда расходы на нее выросли по сравнению с 2000 годом в три раза, а структурно она не поменялась?

Экономическая система будущего многими учеными и хозяйственными деятелями характеризуется превращением знаний в главный экономический ресурс.

Зарождающаяся цифровая экономика, конечно, подтягивает определенные специфические отрасли производства, инфраструктуру, но в основе своей сокращает рабочие места, чем создает, и не в состоянии заменить всю остальную экономику, поскольку цифровая экономика создает, в основном, виртуальные, а не реальные вещи, которые все равно кто-то должен производить. Цифровая экономика – это очень хорошо и замечательно, когда она будет стимулировать обучение высококвалифицированных специалистов и давать рабочие места соответствующего качества, но это будет только для узкоспециализированной незначительной части населения страны.

Вообще надо понимать, что экономика в целом – это междисциплинарная наука о мозге, которая тесно и активно взаимодействует с такими дисциплинами, как нейрология, эпидемология и т. д. Таким образом, нам надо активно заниматься целенаправленным развитием реальной экономики и никоим образом не выдавать цифровую экономику за новый этап научно-технологического развития. Это опасная иллюзия, напоминающая нам уже более чем тридцатилетний период по проведению различных многочисленных, но не доведенных до конца, рыночных реформ и «невидимую руку рынка», которая якобы сама отрегулирует все проблемы.

В данной монографии рассматриваются методические, методологические и практические аспекты государственного регулирования и укрепления позиций национальной экономики в мировом экономическом пространстве. Особое внимание в масштабах экономик российских регионов уделено современным парадигмам и механизмам регионального развития, а также повышению их экономической активности.

Все эти и многие другие вопросы требуют обстоятельного обсуждения, но в любом случае придется начинать с осмысления объявленного курса на трансформацию экономических отношений, создание 25 млн. высокотехнологических рабочих мест, о необходимости которых заявил сам глава государства. Придется шаг за шагом пройти тернистый путь создания национального варианта системы государственного регулирования экономики, соответствующей российской специфике и задачам.

Начав демократические преобразования всех сторон жизни общества, государство обязательно должно поставить вопрос о необходимости исследований, определяющих допустимые уровни, скорость и продолжительность этих процессов, масштабы, темпы и пропорции их распространения. Результатом этой работы должна стать понятная населению и последовательная долгосрочная социально-экономическая стратегия и эффективная социальная политика страны.

Цель данного издания – дать в доступной форме системное представление о сложных проблемах государственного регулирования экономики – социально-экономического строя, который исторически обосновывается на свободной конкуренции.

Исследуя «правила игры» государства в рыночной экономике, автор последовательно рассматривает необходимость государственного регулирования экономики, взаимодействие хозяйственных интересов и государственной экономической политики, цели, средства, объекты, этапы и границы государственного регулирования.

Автор надеется, что книга найдет своего читателя в нашей стране и за рубежом, будет полезной для специалистов федеральных структур управления, региональных и муниципальных администраций, исследователей и научных работников, преподавателей, студентов и аспирантов высших учебных заведений, всех интересующихся актуальными проблемами национальной экономики и регионального развития.

Глава 1. Современные реалии и направления совершенствования государственного регулирования социально-экономического развития России и ее регионов

Задачи совершенствования государственного регулирования экономики и в целом государственного управления социально-экономическим развитием страны, к сожалению, формируются и рассматриваются раздельно, применительно к федеральному, региональному или же местному уровням функционирования с разных теоретических и практических позиций.

Так, на федеральном уровне управление национальной экономикой в основном рассматривается как элемент обеспечения устойчивого развития и повышения конкурентоспособности отдельных ее отраслей и производств. Парадигма развития человечества в XXI веке базируется на теории устойчивого развития. Однако, на практике в основе устойчивого развития и экономического роста почти не проявляется сбалансированность компонентов, охватывающих природу и общество, экономические и социальные аспекты, глобальные и региональные проблемы. Каждые из них имеют свои различные содержания, проблемы исследования и управления. Экономический рост по своей природе не дает выгоду всем в равной степени. Не случайно, в Китае, да и в России, за последние десятилетия вырос уровень неравенства только благодаря экономическому росту. Да и прогресс создает огромное неравенство не только между людьми, но и странами.

В настоящее время экономическая динамика в России базируется на нерациональной эксплуатации и потреблении природных ресурсов, на загрязнении окружающей среды, что приводит к деградации биосферы и ограничению экономического потенциала.

Сегодняшний экономический кризис является негативным результатом традиционной экономической политики и обусловлен весьма узким и корыстным пониманием значения максимизации прибыли. По этой причине капитал, прибыль выступают в экономической деятельности как всеобщий характер по отношению к экологии и интересам будущих поколений и биосферным угрозам их жизни. Одним словом, эти ценности выступают как императивы нашего времени и проявляются более приоритетно, нежели экологическая безопасность людей и нашей планеты.

В части касающейся теории конкуренции и свободной торговли, то она нуждается в доработке с учетом ограниченности ресурсов, протекционизма и лоббизма в XXI веке. Ограничения проявляют себя везде и всюду: ограничения, обусловленные материальными ресурсами; ограничения, обусловленные спросом и предложением; ограничения, обусловленные сбытом товаров; ограничения бюджетного характера; ограничения в росте государственных доходов и доходов населения и т. д. Эти ограничения не связаны с ростом экономики и перешагнули допустимые пределы. Поэтому рыночный механизм недостаточно связан с соответствующими макроэкономическими параметрами, системами экономической ответственности и экономическими интересами.

Пути совершенствования территориального управления обосновываются преимущественно с теоретических позиций развития и размещения производительных сил по территории страны, организации совершенствования территориальных систем расселения, унифицированных принципов управления системой межбюджетных отношений и др. Между тем, в последние годы из официальных документов и научных публикаций исчезли такие научные понятия, как «производительные силы общества», «территориальное разделение общественного труда», «размещение производительных сил». Не найти чего-либо связанного с такими научными понятиями ни у П. Самуэльсона, ни у Б. Селигмена, ни у М. Блауга, ниу В. Нордхауса, не говоряуже о Нобелевских лауреатах в области экономики последних десятилетий.

Вышеуказанные понятия легко заменены так называемыми новациями: «пространственная и региональная экономика», «пространственная организация экономики», а понятие «размещение производительных сил» заменило «пространственное распределение экономических ресурсов». Надо признать, что последнее не содержит главного – мобилизирующей силы, ориентированной на рост производства и производительности общественного труда, что особенно важно на современном этапе социально-экономического развития России.

Также в новой трактовке акцент делается на распределении экономических ресурсов. При всем этом подчеркнем, что в действительности за исключением природных ресурсов, которые человечество получило в дар свыше, все остальное создаётся умом и трудом людей, взаимодействующих с природой. Что касается распределения, то распределять возможно только те ресурсы, которые созданы. Далее, строго говоря, природные ресурсы в отношении которых под созданием материальных ценностей понимается, например, деятельность по обнаружению геологоразведчиками полезных ископаемых, а горнопромышленниками – минерального сырья, а также работы по установлению очередности освоения прогнозных природных ресурсов и регионов их размещения, конечно, подлежат распределению.

При этом в современной научной литературе дискутируются такие вопросы, как современная роль государства в решении задач планово-организуемого размещения производительных сил в интересах всего общества, соотнесение традиционных методов исследования и размещения производительных сил с новейшей практикой формирования кластеров, территорий опережающего развития, особых экономических зон и т. д. Также возникают вопросы относительно учета в составе производительных сил индустрии предоставления платных услуг, отечественных и иностранных частных инвестиций и соответствующих финансовых институтов.

Все это требует тщательных научно-методических и прикладных исследований для принятия соответствующих ответственных государственных решений, но в любом случае начинать необходимо с осмысления сути производительных сил и механизмов их размещения.

Вопросы совершенствования управления муниципальными образованиями в условиях отсутствия чёткой методологической и правовой базы, неадекватности организационных структур управления, что, естественно, приводит к выбору неэффективных путей и ведет к недоиспользованию всех институционально-экономических возможностей территорий, решаются на основе остаточного принципа финансирования.

В этих условиях, природно-ресурсный фактор социально-экономического развития страны и ее территориальных образований, как правило, игнорируется на всех уровнях управления и рассматривается как самореализующийся механизм развития. Это не позволяет всесторонне учесть особенности социально-экономического развития отдельных субъектов Федерации в национальном экономическом пространстве и не создаёт условий для обеспечения научно-технологического процесса в развитии отраслевых подсистем.

Понятие «саморегуляция» заимствовано из общей биологии и связано с биокибернетическими проблемами. Биологические и экономические системы коренным образом отличаются по характеру процессов входа и выхода информации и по их конечным результатам. Роль, значение и функции входа и выхода также различны в этих системах.

В системе рыночной экономики степень и сфера регулирования менее развита потому, что теория обратной связи, теория информации, теория систем и теория организации не нашли своё полное применение. Регулирование является условием стабилизации, сохранения самой системы, даёт возможность преодолеть отклонения, нарушения и носит скорее тактический, гибкий характер, нежели стратегический.

Важность учета природно-ресурсного фактора в экономике еще в 1960-1970 гг. с научной точки зрения предвидел академик Хачатуров Т.С. Однако, до настоящего времени оценка природно-ресурсного фактора не включена в экономический оборот на макроуровне. Такая практика существенно искажает оценку национального богатства страны, препятствует корректному анализу методологических положений, путей, направлений и механизмов государственного регулирования социально-экономического развития страны и её регионов.

Выдающийся экономист – разработчик системы межотраслевых балансов Леонтьев В.В. в свои статистические таблицы межотраслевых потоков включал загрязнение окружающей среды. Необходимость отражать природно-ресурсный фактор в национальных счетах признаётся в последнее время и на международном уровне. Статистическая комиссия ООН в 2012-2014 г.г. разработала новые походы по экологизации системы национальных счетов, значительно расширяющие сферу экологического учета, в том числе важнейшие аспекты ресурсоэффективности. В результате многие страны предполагают распространить существующие системы национальных счетов на потоки природных ресурсов.

В действующей системе государственного управления естественными монополиями также недостаточно учитываются особенности экономических отношений и, в первую очередь, земельно-имущественных.

Использование земли как технологического ресурса в производстве подразумевает рациональную эксплуатацию народнохозяйственных параметров земельного фонда, обеспечивающую соединение общественных и частных интересов в вопросе достижения эффективности функционирования хозяйственной системы, ориентированной на использование земельных ресурсов для воспроизводства проживающего здесь населения.

Использование земли как товара подразумевает, что земля, приобретая рыночную стоимость, становится движущей силой экономики и универсальным производственным фактором, основополагающим объектом развития системы общественно-хозяйственных и воспроизводственно-демографических отношений в стране.

Эти и другие особенности экономических отношений порождают различные виды земельной ренты, которая изымается через систему платности землепользования, что позволяет перевести землю в сферы воспроизводства, социальных и рыночных ориентиров. Все это обусловливает необходимость создания уникальной системы государственного управления земельными ресурсами с имеющимися и вновь создаваемыми на данной территории активами.

Государственное регулирование – это не просто экономическая или организационно-управленческая, но и социальная проблема. Государственное регулирование, как составляющая государственного управления, в широком смысле слова включает прогнозирование, планирование, финансирование, бюджетирование, налогообложение, кредитование, администрирование, учет, контроль.

Регулирование является многогранной и многоаспектной сложной проблемой экономики, которая воплощает в себе детерминированные стороны не только экономических систем, но и административно-государственных, правовых, социальных, психологических, политологических и др. Здесь отсутствует однозначность при подходе к той или иной стороне проблемы. И этому служит много причин. Главная из них заключается в различии экономических теорий, подходов, моделей, а также различии интересов и уровней логических суждений. Заинтересованность в регулировании во многом обусловлена определенными интересами. А интересы, в свою очередь, в современных условиях имеют и свои субинституциональные особенности иерархичности, обусловлены интересами населения. Они бывают идентифицированными и не идентифицированными, а также импликационными.

В последние годы ряд российских исследователей регулирование экономических процессов оценивают чуть ли не как тотальный контроль над ними. Если регулирование способствует определенному порядку в экономике, то это нельзя назвать тотальным регулированием. Кроме того, регулирование способствует координации отдельных экономических процессов, краткосрочных и долгосрочных задач экономического развития. Этим целям способствует наука об экономическом регулировании.

Наука об экономическом регулировании требует системного преобразования экономических процессов не в условиях разрушения национальной экономики, потери рынка товаров, как это случилось в постсоветских странах, а в условиях стабильности.

Под государственным регулированием мы понимаем систему взаимосвязанных методов и экономических рычагов, воздействующих на все сферы социально-экономической жизни страны, в том числе и на производство, распределение, обмен и потребление произведенной продукции. Управленческое воздействие составляет лишь одну сторону механизма регулирования. Главное его содержание определяется целевым предназначением системы, целевыми функциями каждого элемента и его взаимодействиями с другими элементами системы государственного регулирования.

Сложившиеся к настоящему времени в стране система и механизмы государственного регулирования и государственного управления экономикой, ее корпоративными, отраслевыми, региональными и муниципальными звеньями во многом несут в себе черты и принципы централизованного управления, недооценивают роль и значение природно-ресурсного фактора в обеспечении устойчивости развития экономики и повышения жизненного уровня населения. В результате у нас отсутствует эффективная земельная и аграрная политика на национальном и региональных уровнях.

Российское село стремительно деградирует, огромное число сел и деревень исчезают, хотя имеются регионы, как Краснодарский край, Северный Кавказ, Татарстан, где село ежегодно прирастает численностью населения. Демографические проблемы, стремительное сокращение сельских поселений и снижение количества сельских жителей в стране до 26 % тянут за собой проблемы неосвоения огромных площадей плодородных земель. В результате социально-экономических потрясений, за последние десятилетия Россия теряет свой земельно-ресурсный потенциал, а посевные площади за 1990-2005 г.г. сократились на 42 млн. га, а с 1980 по 2016 г.г. более чем на 46 млн. га.

В то же время с учетом ежегодного прироста населения Земли в 80-90 млн. человек, постоянно растет конкуренция за доступ к плодородной почве и чистой воде. За последние 15 лет население мира увеличилось на 18 %, а площадь обрабатываемых земель на 1 человека уменьшилась на 44 %. Затраты на введение в оборот 1 га продуктивных земель сегодня составляют в пределах до 100 тыс. долл. США.

В настоящее время стратегические решения о развитии национального хозяйства на всех уровнях, как правило, принимаются без учета оценок масштаба, структуры, эффективности использования продовольственного потенциала. Такие оценки отсутствуют по причине несоответствия действующей системы статистического наблюдения и учета требованиям рынка и международных стандартов и из-за недостаточной разработанности теории и методологии управления развитием страны и ее регионов, особенно в условиях последнего мирового финансового кризиса и его афтершоков. Методология определения самодостаточности или дефицитности территории, земельного пространства, сельскохозяйственных угодий для создания комфортных условий проживания населения и обеспечения продовольственной безопасности страны пока еще в экономической науке недостаточно разработана.

Ученые-экономисты, включая А.Смита, К.Маркса, Д.Кейнса понимали, что первопричина многих экономических проблем кроется в бесконтрольном земельном рынке, а также в способе присвоения дохода от земли между людьми, где основная составляющая – земельная рента. Ясно, что в нашей стране еще не создан цивилизованный земельный рынок, так как сфера земельного оборота сильно коррумпирована, её информационная открытость крайне недостаточна, а вседозволенность и беспредел чиновничьего аппарата настолько велики, что существующий земельный рынок вызывает у россиян только неприятие и неудовлетворенность его функционированием.

Современные теоретические воззрения на землепользование обосновывают необходимость учета в процессе управления ряда новых тенденций и особенностей. В частности, отмечается, что во многих регионах планеты ее ресурсы исчерпаны и дальнейшее увеличение доли агросферы в общественном производстве невозможно. Подсчитано, что за последние 40-45 лет глобальная продуктивность зерновых возросла примерно в 2,3 раза, но для этого потребовалось увеличить внесение азотных удобрений в 10 раз, фосфорных удобрений – в 7,5 раз, а расход воды – в 2 раза.

Россия имеет огромный потенциал продуктивных сельскохозяйственных земель и по данным Почвенного института им. В.В. Докучаева РАН, ВНИИ агрохимии и Государственного центра агрохимической службы, занимает 4-е место в мире по их запасам (124 млн. га пашни) после США – 176 млн. га, Индии – 162 млн. га и Китая – 143 млн. га и 4-е место в мире по наличию пахотных земель на 1 жителя (0,86 га) после Австралии – 2,47 га, Канады – 1,46 га и Аргентины – 0,89 га. По этим же данным, возможности России по биоклиматическому потенциалу земледельческой территории значительно (примерно в 3 раза) ниже возможностей стран Западной Европы и США. Площадь пахотных земель, сопоставимых по качеству, в расчете на одного жителя в России составляет 0,31 га и немного превышает среднюю фактическую площадь пашни, приходящуюся на 1 жителя в мире, равную 0,22 га и, соответствует площади пашни, приходящейся на 1 жителя Франции (0,31 га). Однако, затраты на получение сельскохозяйственной продукции с сопоставимого по качеству российского гектара составляют гораздо большую величину, чем затраты на продукцию, производимую на 1 га во Франции.

В указе Президента РФ «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации» от 31.12.2015 г. № 683 определены национальные интересы на долгосрочную перспективу (ст. 30), обеспечение которых осуществляется посредством реализации стратегических национальных приоритетов, включая оборону страны; государственную и общественную безопасность; повышение качества жизни российских граждан; экономический рост; науку, технологии и оборудование; здравоохранение; культуру; экологию живых систем и рациональное природопользование; стратегическую стабильность и равноправное стратегическое партнерство (ст. 31). Повышение качества жизни граждан гарантируется за счет обеспечения продовольственной безопасности, включая «повышение плодородия почв, предотвращение истощения и сокращения площадей сельскохозяйственных земель и пахотных угодий» (статьи 52, 54).