- -
- 100%
- +
ПРЕДИСЛОВИЕ
Строительство партий «снизу» в России 1990-х годов напоминало броуновское движение молекул, из суеты которого заметно выделялись КПРФ и ЛДПР. Первая с легкостью восстановилась из обломков КПСС, полностью воспроизведя прежнюю структуру, и с тех пор, став непременной частью парламентского истеблишмента, медленно тает, несмотря на некоторый приток молодежи. Вторая, вопреки широко распространенному мнению о том, что, кроме персонального бренда Жириновского, в этой партии ничего и никого нет, сформировала довольно устойчивую систему отделений. Она стала частью того же истеблишмента, и в ходе ближайших выборов у нее есть шансы удержаться на плаву.
Возникшие чуть позже СПС и «Яблоко» давно маргинализовались и, несмотря на героические усилия Никиты Белых переформатировать СПС, будущее и для нее не просматривается, тогда как Григорий Явлинский с какой-то свирепой решимостью ведет «Яблоко» к самоликвидации. Прошла череда «партий власти», начиная от НДР и заканчивая нынешним «кремлевским проектом» – «Единой Россией». Последняя, однако, уже вышла из рамок «административного проекта» и стала партией широкого народного представительства.
Все это совершенно закономерно. Время идеологических партий во всем мире завершается, а с ним вместе исчезает само основание для той формы многопартийности, что исходно базировалась на противостоянии более или менее четких доктрин. На противостоянии контрастных образов будущего. Каких-то двадцать лет назад еще нельзя было и помыслить о возможности формирования устойчивой коалиции ХСС и СДПГ в Германии. Совсем недавно нельзя было представить, что голлист Саркози, победивший социалистов с не слишком внушительным перевесом, тут же предложит ряду соперников войти в правительство, а они это предложение примут. Британские лейбористы давно уже консервативнее консерваторов и т. д. Разумеется, есть оттеночные различия между верхами демократов и республиканцев в США, но эти различия уж точно не имеют отношения к базовой идеологии Pax Americana, которая у этих вечных оппонентов одна на двоих. И т. д. Случаются и вовсе любопытные ситуации, когда, как в Бельгии, никак не получалось сложить правительство по той причине, что в тупик зашли не партии как таковые, а валлонские и фламандские когорты во всех партиях.
Разумеется, процесс идет и неравномерно, и не слишком быстро, поскольку матрицы электорального поведения европейцев, унаследованного от дедов, штука довольно устойчивая, хотя и запутавшаяся в странном здании Европарламента. Так или иначе, но тренд вполне ясно прорисован что на Западе, что на Востоке.
В мире, где все и вся определяется экономико-технологическими картами, а люди в явном большинстве увлечены трудностями потребления товаров и услуг, внутри общества для массовой идеологии не осталось места. Осталось место для конкуренции проектов, каждый из которых означает контроль над финансовым потоком. Осталось место для конкуренции между носителями разных технологий осуществления проектов. У наиболее сильных стран или ассоциаций стран вроде Евросоюза это собственные проекты, которые разрабатываются с учетом чужих проектов. У слабых стран своих проектов не может быть, и они заняты конкуренцией с другими слабыми странами за то, чтобы им нашлось место в чужих проектах. Россия, у которой вновь появился шанс стать сильной – пока еще, впрочем, довольно скромный шанс, – должна сформировать свой проект, поскольку позиция надежного поставщика энергоресурсов – это проект чужой. Значит, перед нашей страной во весь рост встала проблема выбора, и не менее тяжела задача минимизации рисков при его осуществлении.
Даже коммунисты, зовущие назад, в социализм, прекрасно отдают себе отчет в том, что возврата нет. Федеральная бюрократия, опирающаяся на очень узкий экспертный круг, не в состоянии самостоятельно сделать выбор магистральной траектории движения. Эта бюрократия раздергивается в разные стороны под нажимом лоббистских интересов как экспортеров, так и импортеров, а те неизбежно завязаны на силовые линии глобального миропорядка, в котором и нормы, и стандарты, и правила игры созданы не нами и без нас. Наконец, эта бюрократия нуждается в легитимности избираемой траектории движения и в том, чтобы общество разделило с ней ответственность.
Здесь-то и есть главная задача партийного строительства, как она изложена в этой книге.
Книга о технологии, но под каждой технологией есть основание. Дело в том, что печальный опыт КПСС отнюдь еще не выветрился из сознания, и пока еще людям трудно смириться с тем, что «партий власти» может и должно быть несколько. Тем важнее, чтобы читатель задумался о природе создания партий в эпоху их общего спада. О необходимости строить партийную систему с одной доминирующей партией и несколькими партиями поменьше. Дело в том, что в наших специфических условиях и впрямь необходимо достижение консенсуса относительно выбора наиболее практической стратегии из ряда стратегий мыслимых – так или иначе, но мост нужно строить не вдоль реки, а поперек, однако конструкция моста не предопределена одной лишь этой необходимостью.
Чтобы выбор конструктивного решения мог состояться не импульсивно, не по старым чертежам и не по чужим чертежам чужих мостов, вопросы выбора должны быть погружены в реальное публичное пространство, задать которое можно только в системе партий, группирующих и элиты, и сильную их поддержку по новым основаниям. Это не могут быть классовые основания, поскольку таковых больше нет, а лозунг «отнять и поделить», хотя и симпатичен многим, непродуктивен уже потому, что при теоретической дележке на нос пришлось бы до обидного мало. Группирование по региональным, этническим, религиозным или профессиональным основаниям, к счастью, запрещено законом.
Значит, остается одно: группирование по избранным моделям большого проекта для страны. Таких моделей не может быть много – уж очень мы зажаты обстоятельствами, будь то демографическое сжатие, или дефицит компетенций в инженерной сфере, или привычка принимать законы, играющие роль проектов, вместо законов, задающих рамки для самостоятельной разработки проектов бизнесом, городами или некоммерческими организациями. Строить такого рода партии трудно, и это наконец уяснили в штабах, отчего и возникли молодежные организации и движения, с которых может стартовать кадровый лифт. Отсюда же разумный разворот в сторону проблем местного значения, который совершили и «Единая Россия», поддержавшая формирование Всероссийского совета местного самоуправления, и – с опозданием, но энергично – «Справедливая Россия». Кстати, именно по той причине, что они не стали «городскими» партиями, утратили опору под ногами и СПС, и «Яблоко».
Очень трудно строить партии нового для России типа, тем более в любопытной исходной ситуации, когда в большинстве случаев не партийный лидер становится мэром или губернатором, а, напротив, мэр или губернатор становится членом партии или, хуже того, возглавляет партийный список перед выборами.
Автор книги ограничивает задачу, стремясь описать некое идеальное состояние некой идеальной партии. Это не слишком согласуется с опытом, данным в ощущениях, но это единственно возможный путь для построения учебного пособия, каким книга и является. Время для больших сопоставительных исследований реалий партийного строительства еще не пришло. Это можно будет сделать через пару электоральных циклов, да и то лишь в том случае, если исследователи успеют разработать пригодный для этого инструментарий.
Вячеслав Глазычев,
генеральный директор издательства «Европа»,
председатель Комиссии Общественной палаты
по вопросам регионального развития
и местного самоуправления
ВВЕДЕНИЕ В ПРОБЛЕМАТИКУ. ПАРТИЯ В НАЦИОНАЛЬНОЙ ПОЛИТИКЕ
Партия как часть общественного организма
Политические конфликты, компромиссы и коалиции участников политического процесса – неотъемлемая часть любой действующей демократии. Неверно, что общество, лишенное внутренних противоречий, не нуждается в делении по политическому признаку. Однако все политические группировки и принципы их взаимодействия должны быть облечены в признанные законом формы. Начиная с конца XIX века такой формой стала партийно-политическая жизнь.
Социальный конфликт неизбежно присущ любому обществу: вследствие естественного неравенства людей, неизбежно приводящего и усиливающего социальное неравенство. Социальный конфликт порождает психологическую неудовлетворенность и напряженность в отношениях между индивидами и группами. Искусственное подавление этого конфликта приводит к застою общества: нет смысла идти на риск или жертвы, принимать на себя лишнюю ответственность, если каждый в итоге получит «по потребностям», вне зависимости от своего вклада в общественное. В обществе, где социальный конфликт как идея не признан и даже отвергается, не существует и налаженных путей решения конфликтных ситуаций. В этом случае повышается вероятность революционных кризисов, полностью ломающих политическую и общественную систему.
Членство граждан в разных политических партиях, соотносимое и с голосованием за эти партии на выборах, и с участием населения в партийной жизни между выборами, показывает, что общество в целом является жизнеспособным социальным организмом. Регламентированная партийная жизнь, включающая не только ограничения, но и дополнительные возможности влияния на политическую сферу, является индикатором использования общественно признанных способов обсуждения и регулирования проблем. Наличие таких способов, в свою очередь, это показатель свободы общества.
Борьба за политическую власть – первейшая цель партии – в этом контексте становится единственным возможным путем для переосмысления приоритетов общества в целом, снимая излишки социального напряжения в рамках существующего политического строя, не разрушая его устои (как это сделала бы революция). Партийная борьба отличается от революционной именно тем, что партия является частью существующей политической системы, играет по правилам, которые на данный момент существуют в обществе, а не пытается их разрушить. В то же время революционная работа направлена на разрушение существующего социального порядка, коренную ломку действующих правил поведения и моделей управления. Партия для достижения поставленных целей стремится внедриться в действующую власть, включить людей, разделяющих идеи партии, на все этажи властной иерархии.
Политическая жизнь, ведущаяся в форме партийно-политической борьбы, охватывает множество площадок на самых разных уровнях и в самых разных ветвях власти. В России она присутствует повсюду: от встроенной в структуру федеральной власти Государственной Думы до общественных дискуссионных площадок на базе муниципальных образований. Самый распространенный способ перевода политической активности граждан как раз заключается в членстве в партии и активной партийной работе.
Партийно-политическая жизнь России регулируется Федеральным законом «О политических партиях» № 95-ФЗ, принятым в 2001 году. За время действия закона в нем несколько раз делались существенные изменения, меняющие партийный ландшафт страны. При этом основная идея закона, выраженная в его преамбуле, остается неизменной:
«В Российской Федерации признаются политическое многообразие, многопартийность. Исходя из этого конституционного принципа государством гарантируется равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач.
Государством обеспечивается соблюдение прав и законных интересов политических партий».
Основная цель политической партии – участвовать и побеждать в выборах, работать для избирателей. В законе об этом сказано так:
«Политическая партия – это общественное объединение, созданное в целях участия граждан Российской Федерации в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления».
То, что партия признается общественным объединением, указывает на важнейшую ее особенность – неразрывную связь с обществом, ответственность перед ним. Государство в формулировке закона прямо указывает на то, что партия формируется в недрах гражданского общества, выражает политически значимые интересы каких-либо слоев общества и стремится представлять эти интересы в органах государственной власти. До некоторой степени этим государство сознательно дистанцирует себя от внутреннего содержания партийной жизни. Пересечение государственной и партийно-политической плоскостей социальной жизни начнется только после того, как партия сможет доказать свое право на участие в принятии решений и государственном управлении – достигнув определенных результатов на выборах.
См. правила проведения учредительного съезда партии
Политическая партия свободна в выборе идеологии, целей и задач, которые прописаны в ее учредительных и программных документах. Единственное, что прямо оговорено на уровне законодательства – запрет создавать партии для того, чтобы вести экстремистскую деятельность, заниматься разжиганием межнациональной розни. Законом запрещено указание в уставе и программе целей защиты профессиональных, расовых, национальных или религиозных интересов, а также реализация этих целей. Активность политической партии должна быть сосредоточена в сфере защиты социальной справедливости. А то, как понимать социальную справедливость, решает сама партия – существуют партии, нацеленные на защиту интересов только определенных, узких групп (к примеру, только малых предпринимателей); тем не менее их программные цели не противоречат законодательству.
Вопрос об идеологии не зря оставлен «на откуп» самой партии. Наиболее эффективно удержание и привлечение новых сторонников партии возможно как раз на базе понятной и разделяемой гражданами идеологии. Привлечение социальных, политических технологий и техник манипуляций общественным сознанием в данном случае показывает неспособность партии сформулировать четкую идеологическую позицию. Этот путь не является эффективным в долгосрочной перспективе и является почти непременным признаком политической несостоятельности партии в будущем.
Открытый всем идеологиям, закон «О политических партиях» тем не менее четко регулирует формальные аспекты деятельности политических партий. Это касается таких аспектов, как государственная регистрация партии, ее численность, взаимоотношения с государством и СМИ, участие партии в выборах и ее финансирование. Для того чтобы ориентироваться в соответствующих нюансах, кроме закона «О политических партиях» нелишним будет знать отдельные статьи из Трудового и Гражданского кодексов РФ, а также Федеральных законов «О средствах массовой информации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации», «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», «О референдуме Российской Федерации». Для работы региональных и местных отделений необходимо знать особенности и отслеживать изменения в региональных законодательствах.
См. примеры регистрационных бланков партии
В целом, в общефедеральной политической партии должно состоять не менее пятидесяти тысяч членов. Кроме того, более чем в половине субъектов Российской Федерации политическая партия должна иметь региональные отделения численностью не менее пятисот членов. Численность каждого из остальных региональных отделений не может составлять менее двухсот пятидесяти членов. Более чем в половине субъектов Российской Федерации должны существовать региональные отделения партии, имеющие статус юридического лица.
Нормы, касающиеся наличия отделений партии в регионах страны и численности этих отделений, появились в законодательстве РФ в декабре 2004 года и вступили в силу с 1 января 2006 года. До этого они были дополнительно проверены на соответствие Конституции. В феврале 2005 года Конституционный суд признал эти нормы не противоречащими Основному закону страны.
Несмотря на обширную критику, в защиту норм, регулирующих численность партии, можно найти беспроигрышный аргумент. Законодательное определение минимально необходимой численности является одним из множества возможных фильтров на состоятельность тех людей, которые решили называть себя «партией». А требования необходимой численности в пятьдесят тысяч человек, распределенных по сорока пяти региональным отделениям численностью от пятисот человек в каждом, не являются чрезмерно жесткими для политической силы, готовящей себя к руководству огромной страной.
В каждом субъекте Федерации может быть создано только одно региональное отделение данной политической партии. Как юридическое лицо, региональное отделение партии в данном регионе участвует в гражданском экономическом обороте, то есть имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество (то есть имеет право владеть, распоряжаться или пользоваться чем-либо по собственному усмотрению) и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, а также может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и лично-неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
В то же время регионы России – это огромные пространства и большое число населения. Необходимость оперативно решать вопросы субрегионального уровня, касающиеся гражданских, имущественных, трудовых отношений, учтена в законодательстве: согласно своему уставу, партия может наделять свойствами юридического лица и другие свои подразделения. При этом центром партийной жизни своего уровня все равно остается региональное отделение, венчая собой партийную иерархию в регионе.
Для того чтобы не создавать излишних помех в функционировании партии, государство устанавливает специальные ограничения в деятельности своих уполномоченных контрольных органов, призванных надзирать за деятельностью партий. Об этом необходимо помнить партийным руководителям и активистам, чтобы грамотно защищать свои права в случае их нарушения. Так, уполномоченные органы периодически проводят проверку численности партии. В целях недопущения злоупотреблений частота проверок ограничивается: их можно проводить не чаще одного раза в год.
Необходимо ясно понимать подчиненность общественных сфер. Борьба за политическую власть и влияние на государственную политику является основной целью партии, но партийно-политическая жизнь включает всего лишь часть функций общественного организма. Государство не должно полностью регламентировать или подавлять свободу деятельности партий: именно в партийной свободе и самодеятельном творчестве заложен импульс развития самого государства.
Партийная работа как часть общенациональной политики
Иногда говорят, что в современной демократии власть принадлежит народу только в тот момент, когда человек держит в руках заполненный избирательный бюллетень, готовясь опустить его в урну для голосования. Из этого афористического высказывания совсем не следует, что народ отстранен от политического процесса. В первую очередь оно фиксирует, что в современном сложно-организованном мире политикой в промежутках между выборами занимаются особым образом избранные (то есть делегированные во власть) представители общества. Так усложнение и дифференциация общества и общественных функций, неизбежно следующие за превращением общества в индустриальное, приводят к появлению группы профессиональных политиков.
Завоевание политической власти, получение депутатских мандатов, избрание в органы власти партийных чиновников -в современном мире это едва ли основная цель ответственных политиков. Для каждого политика выборы – это важный рубеж, показывающий уровень доверия к нему со стороны людей. Успешное прохождение через выборы показывает, что точку зрения политика готовы поддержать как минимум его избиратели и этих избирателей достаточно для того, чтобы позволить политику претендовать на пост в органах власти в большей мере, чем всем его конкурентам.
В дальнейшем политики взаимодействуют с другими представителями власти и общества, используя доверие избирателей в качестве основного аргумента. Именно к этому доверию общества апеллирует практика, оформленная законодательными актами, когда главу выборного органа власти (или главу соответствующей территории) предлагает та партия, которая в этом органе составляет большинство. К примеру, большинство в Законодательном собрании региона может предложить кандидатуру спикера (председателя собрания). Реформы, последовавшие за программной речью Президента Путина 13 сентября 2004 года, привели к тому, что кандидатуру губернатора региона (предложенную Президентом) также утверждает Законодательное собрание.
Будучи избранными населением (то есть имея на руках мандат народного доверия) или избранными на руководящие должности в партии (что показывает их вес, влияние среди членов партии), политики могут рассчитывать на повышенное внимание к своим словам как со стороны других органов власти, так и со стороны представителей общества.
Мандат народного или партийного доверия обязывает политиков основной своей деятельностью считать защиту народных интересов. В то же время политики, работающие в органах власти, должны выполнять не только «сервисные» функции, выступая проводниками волеизъявления граждан. Такое понимание деятельности политика серьезно сужает его возможности. В большей степени верно то, что политик, участвующий в работе государственного аппарата, сам может выступить в роли творца политической повестки.
Будучи уполномоченным осуществлять властные полномочия в течение продолжительного срока, как правило – от двух до четырех лет, политик неизбежно сталкивается с тем, что актуальная повестка дня, стоящая перед обществом, со временем изменяется. Причинами этих изменений может стать внутренняя общественная динамика, смена приоритетов развития общества. Или же внешняя среда, то есть смена вызовов извне и благоприятных возможностей, предоставляемых конкурентами и партнерами, а также текущей конъюнктурой. Собственная активность политика должна в максимальной мере влиять на общественно значимую проблематику. Более того, это должно быть не ситуативное влияние, а направленное, осуществляющееся на основе долговременной стратегии. Эта стратегия – воплощаемая в действие предвыборная программа кандидата, с которой политик шел на выборы.
Отношения партийных политиков и общества взаимосвязаны. Через своих представителей по результатам выборов партия обеспечивает формирование и осуществление решений государственной власти. Целенаправленная активность по формированию курса развития страны, региона, города – главная задача человека, занятого партийно-политической работой. Рядовые граждане, доверяя политикам решение долговременных политических задач, сами устраняются от политического действия в своей повседневной жизни. Но каждый компонент стратегии развития общества политики должны выстраивать с той ответственностью, которая определяется народным доверием.
В случае, когда проводимая политиками работа устраивает население страны, оно ограничивает поле своей активности собственной семьей, домом, проблемами первичной социальной группы. Политическая активность общества в этом случае ограниченна, а ее проявления носят конструктивный характер. Проявление политического недовольства масс, в свою очередь, отличает неконструктивный характер. Таким образом, ответственное политическое творчество, которое может направить нацию на иной путь развития, нежели был избран до того, либо послужить источником стратегического прорыва нации при сохранении текущего политического курса и социально-экономических параметров, – задача именно политиков. Задача эта реализуется, в первую очередь, в отстаивании интересов граждан и организаций и законотворчестве.
См. правила действий партии в сфере госуправления
Конечно, основные задачи политики можно решать и не будучи профессиональным политиком и тем более политиком партийным. Но все же для партийного активиста решение подобных задач в наибольшей мере облегчено. На это было направлено совершенствование института партии на протяжении более сотни лет. Партии, появившиеся на политической арене, будь они элитистскими или массовыми, защищающими интересы собственников или наемных работников, получающими финансирование из «денежных мешков» или при помощи членских взносов, – все эти партии были направлены на одно. Цель современной партии – реализовывать всеобщее избирательное право граждан и завоевывать парламентское большинство при помощи установленных политических институтов и признанных в государстве демократических правил. На повышение эффективности работы направлена не только объединяющая идеология партии, но и ее функциональное строение.