Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами

© С. Н. Чернов, 2004

© Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004

Введение

Становление реальных федеративных отношений в России фактически началось с подписания Федеративного Договора (1992 г.) и принятия Конституции РФ (1993 г.). В течение 10 лет шел процесс накопления опыта федеративного строительства. Последнее предполагает создание системы правовых инструментов, регламентирующих те или иные аспекты федеративных отношений.

Конституция, являясь актом прямого действия, сама регламентирует довольно широкий спектр федеративных отношений. В то же время она ориентирует законодателя на принятие целого ряда нормативных актов, появились и новые источники – договоры и соглашения, судебные решения. Требуют изучения международно-правовые источники.

Изучение конституционно-правового регулирования федеративных отношений между Российской Федерацией и ее субъектами в настоящее время приобретает особую значимость, так как решается вопрос, как разделить власть, чтобы она позволила государству эффективно осуществлять управление в интересах человека и общества.[1]

В то же время конфликт между законом и обществом охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов Федерации, низкое качество законодательства, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов. Отмечается малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти. Недостаточное внимание к этим проблемам усугубляется излишней «гибкостью» науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране.[2]

Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов – проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права, административного права и, конечно, конституционного права.

Российская Федерация, в силу особенностей формы государственного устройства, располагает сложной организацией государственной власти. Здесь существуют система федеральных органов и система органов субъектов Федерации. Каждая из систем строится и осуществляет свою деятельность в определенных рамках и должна учитывать наличие и прерогативы другой системы. Система органов власти субъектов Российской Федерации находится в зависимости от федеральной системы, построение и порядок деятельности которой не могут противоречить основным конституционным принципам государства в целом.

Определение правового статуса членов Федерации имеет чрезвычайное значение как для исследования всей федеративной системы в целом, так и для уяснения места в этой системе структурообразующих элементов.[3]

В настоящее время существует достаточно много дискуссионных проблем, которые касаются конституционной модели российского федерализма: в частности, в какой мере современная конституционная модель российского федерализма отвечает требованиям эффективности и демократизма государственной власти.

Возрастание ответственности носителей государственной власти и увеличение объема их функций и полномочий наблюдается во всем мире. В современном государстве должны сочетаться между собой такие отношения, которые основаны на централизации (самоуправлении), субсидирности (т. е. пропорциональном разделении компетенции при разграничении государственной власти), кооперации при взаимной ответственности сторон.

Россия – самая большая по составу субъектов федерация. Она отличается асимметрией, разнородностью демографических и социально-экономических характеристик входящих в нее субъектов, что влечет за собой сложность управления в целом.

Без преувеличения можно утверждать, что центральной проблемой федерализма является конституционный статус субъектов Федерации. Конституция Российской Федерации исходит из асимметричности статуса субъектов Федерации. Между тем международный опыт показал, что прочность и эффективность функционирования федеративного государства достигается лишь при равном конституционном статусе субъектов федерации, при котором и возможно обеспечить их фактическое равноправие. В Конституции же России заложены противоречивые положения, влекущие за собой сложные проблемы.

До последнего времени существовала достаточно высокая степень несоответствия конституций (уставов) и законодательства субъектов Российской Федерации положениям Конституции РФ.

Конституция РФ де-юре фиксирует равноправие субъектов Федерации, де-факто имеют место отклонения от этого принципа. Отсюда отличие отдельных видов субъектов. К сожалению, в Конституции РФ весьма непоследовательно осуществлено распределение компетенции между Федерацией и ее субъектами, что порождает множество противоречий и конфликтов.

Некоторые исследователи считают, что национальные федерации – тупиковый путь развития. А. С. Пиголкин отмечает: «Большинство международных конфликтов в настоящее время связано именно с этим; национальная федерация всегда в определенной мере порождает проблемы национализма и сепаратизма. В этой связи стоит подумать о том, нужна ли нам федерация. Может быть, следует задуматься о большей централизации и постепенно приближаться к унитарному государству. Представляется, что создание семи федеральных округов – в какой-то мере проявление именно такой тенденции. В будущем в России, конечно, должны учитываться и специфические национальные интересы, но только в рамках национальной автономии, причем в первую очередь национально-культурной автономии – не более того».[4]

Вторая проблема – сочетание государственной власти федерации и ее субъектов. Государство законодательно признало последнюю. По Конституции Российской Федерации одни субъекты Федерации – государства, другие – не являются ими. Анализируя источники, можно сказать, в федерации есть иерархия: верховная власть и власть ограниченная, подчиненная (субъектов).

Третья проблема – понимание суверенитета. В конституционном праве стран мира (начиная еще со Щвейцарии 1847 г., затем США 1865 г.) признано, что субъекты федерации не имеют государственного суверенитета. Попытки лидеров некоторых республик в составе РФ сохранить это слово в своих конституциях связаны с недостаточно четкой трактовкой слова «суверенитет». Система власти в субъектах Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, однако эта самостоятельность ограничена принципами, которые заложены в российской Конституции, федеральных законах и отдельных решениях Конституционного Суда РФ.

Российская Конституция содержит требование соответствия региональных систем органов государственной власти основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые устанавливаются федеральным законом.

При изучении конституционного права более тщательному анализу, как правило, подвергаются вертикальные отношения в федеративной системе.

В то же время отношения между субъектами федерации, или горизонтальные федеративные отношения, представляют собой не менее важный и самостоятельный предмет исследования. Рассматривая эти правоотношения, можно судить как о природе той или иной федеративной системы, степени самостоятельности ее структурных элементов, тенденциях развития, так и о правах ее членов.

Будучи одной из важнейших сторон всего комплекса общественных отношений, федеративные отношения испытывают мощное правовое воздействие. Осуществляется оно различными юридическими способами. В частности, есть такие виды правового регулирования федеративных отношений, как конституционное, законодательное и подзаконное. Наряду с указанными существуют такие специфические нормы, как договорно-правовые.

Такое регулирование может быть как вертикальным (договоры и соглашения, заключенные между федеральным центром и субъектами Российской Федерации), так и горизонтальными (договоры и соглашения, заключаемые между субъектами Российской Федерации).

В российской правовой системе в недавнем прошлом существовали такие формы регулирования общественных отношений, в том числе федеративных, как судебные решения. С появлением конституционной юстиции, как на федеральном, так и на региональном уровнях, формируется судебно-правовая база, включающая в себя еще одни специфические источники права, такие, как судебные акты. К ним относятся решения Конституционного Суда РФ по делам о толковании Конституции РФ, о проверке конституционности оспариваемых нормативных актов, а также соответствующих решений региональных и уставных конституционных судов, принятых в рамках их компетенции.

Распределение предметов ведения и полномочий в рамках федеративной системы – ключевой аспект жизнедеятельности любой федерации. От того, как проведено это распределение, зависит функциональная дееспособность не только структурных элементов системы (центра и субъектов), но и самой системы в целом.

Необходимо дать оценку экономическому федерализму, т. е. системе экономических федеративных отношений, связей, главным образом вертикальных (между центром и субъектами Российской Федерации).

Роль государства состоит в том, чтобы обеспечить сосредоточение всех ресурсов страны для решения основных государственных функций (деятельность в пределах общества) и внешних (связанных с межгосударственными отношениями).

Исследуя федерализм, необходимо применять комплексный подход.

Российская Федерация во многих отношениях представляет собой уникальное государство. Оно одно из самых больших по территории, населению и одно из самых многонациональных федеративных государств в мире.

Особенность Российской Федерации периода СССР состояла в том, что ее субъекты были не только национальными государствами, но имели и другие формы национальной государственности. Отличие России от других федеративных государств заключалось в том, что она была основана на автономии, т. е. ее субъектами были автономные государства – автономные республики, а также автономные области и автономные округа – специфические формы национальной автономной государственности. Из 21 государства, имевшихся в России, 15 были созданы в результате преобразования автономных областей в соответствующие государства.

Каждый субъект Российской Федерации обладает правом издавать законы. В государстве 90 законодателей. Это влечет за собой многие проблемы, которые связаны с существенными противоречиями между конституциями субъектов Федерации и Конституцией России.

Указы Президента Российской Федерации, принятые по вопросам образования федеральных округов, изменения порядка формирования Совета Федерации, создания Госсовета, обеспечения соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации федеральной Конституции и федеральным законам, воспринимаются неоднозначно.

Современная юриспруденция должна разработать комплекс вопросов, относящихся к взаимоотношениям Российской Федерации и ее субъектов.

Актуальными являются следующие аспекты рассматриваемой проблемы:

1. Эволюция конституционных моделей в Российской Федерации. История и современность.

2. Сам характер Российской Федерации (конституционный или договорный).

3. Конституционный статус и равноправие ее субъектов.

4. Суверенитет республик.

5. Оптимизация территориальной организации власти и укрупнение субъектов Федерации.

6. Правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.

7. Участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне.

8. Развитие института конституционной ответственности.

9. Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации как инструменты обеспечения конституционной законности.

10. Регулирование бюджетных и экономических прав субъектов Российской Федерации.

11. Состояние и перспективы развития федеральных округов РФ.

12. Укрепление вертикали государственной власти.

13. Региональный государственный контроль.

Большой интерес и с теоретической, и с практической точек зрения представляет анализ эволюции конституционных моделей федерации в нашей стране. Важно не только констатировать, к какой модели (договорной, конституционно-договорной или конституционной) относится в данный конкретный момент Российская Федерация, но и выявить тенденцию ее развития.

В конституционном праве различают симметричные и асимметричные федерации. В асимметричной федерации субъекты имеют разный объем полномочий. Россия занимает в этом вопросе промежуточное положение.[5]

Один из актуальных вопросов федерализма связан с Советом Федерации РФ. Именно в верхней палате сконцентрированы самые острые и самые существенные проблемы федерализации. Именно тут возникают противоречия между представительством граждан и представительством регионов как субъектов Федерации. В Совете Федерации видно неискоренимое противоречие между интересами конкретных регионов и интересами страны в целом, а также базовое расхождение между первичностью субъектов Федерации как «учредителей» государства и национальным суверенитетом.[6]

Начиная с 2000 г., подход к федеративному устройству в России кардинально изменился. Изменились стратегия и тактика. Если ранее действия властей складывались из действий регионов и определялись ими, то в последнее время направление движения определяется Центром.

Качественно изменились стратегия и тактика действий центральных властей. Взяв инициативу в свои руки, центр стал определять не только какую федерацию следует строить (конституционную, а не конституционно-договорную с элементами конфедерации), но и как ее следует формировать.

Новая стратегия реализуется и через новую тактику. Выражается она в том, что формирование некоторых органов власти, и прежде всего Совета Федерации, стало осуществляться по-новому; в структуре центральных органов власти появился новый орган – Государственный Совет, формируемый фактически самим Президентом РФ. Отношения между Центром и субъектами Федерации формируются теперь по-иному. Это выражается в резком ограничении договорной практики и в праве вышестоящих руководителей отстранять нижестоящих от занимаемой должности за нарушение федерального законодательства.

В вертикали власти появились новые субъекты – полномочные представители Президента и новые структуры – федеральные округа. В этих округах формируется все больше структур, непосредственно представляющих интересы Федерации. Образованы, в частности, структуры, представляющие интересы Генеральной прокуратуры РФ, Федеральные управления Министерства юстиции РФ по федеральному округу.

В решении конкретных вопросов, касающихся отношений между Центром и регионами, часто используются такие методы, как жесткий контроль, проверки, прямое административное вмешательство.

«Концепция государственной национальной политики», утвержденная Указом Президента в 1996 г., была отрывочной, не имела стратегии и была направлена на погашение конфликтов. Современная концепция основана на иной национальной доктрине государственного строительства. Ее суть заключается в том, что национальная политика до 2010 г. должна быть нацеленной на предотвращение наиболее опасных этнополитических тенденций и в то же время целостной, т. е. быть составной частью общей поэтапной стратегии развития России.

Для укрепления российской государственности существенное значение имеет упорядочение федеративной структуры законодательства. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов. До сих пор многие из этих вопросов в ряде субъектов Федерации вообще не регламентированы либо урегулированы явно недостаточно.

«Нужно признать, – констатировалось в Послании Президента 8 июля 2000 г., – в России федеративные отношения недостроены и неразвиты. Региональная самостоятельность часто трактуется как санкция на дезинтеграцию государства. Мы все время говорим о федерации и ее укрупнении, годами об этом же говорим. Однако надо признать: у нас еще нет полноценного федеративного государства. Хочу это подчеркнуть: у нас есть, у нас создано децентрализованное государство».[7]

Далее Президент, оценивая ситуацию в России в целом, отметил: «Мы создали “острова” и отдельные “островки” власти, но не возвели между ними надежных мостов. У нас до сих пор не построено эффективного взаимодействия между разными уровнями власти… Центр и территории, региональные и местные власти все еще соревнуются между собой, соревнуются за полномочия».[8]

Проблема взаимной конституционной ответственности Федерации и ее субъектов за правонарушения в сфере правотворчества – один из сложнейших вопросов для России как федеративного государства. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» создал серьезную законодательную базу для решения актуальных вопросов.

Многие вопросы взаимной конституционной ответственности центра и субъектов Федерации не отражены в Конституции Российской Федерации. Укрепление российской государственности, взаимоотношения Федерации и ее субъектов во многом связаны с деятельностью Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов в регионах. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии законов и иных нормативных правовых актов (договоров) Конституции России, тогда как деятельность конституционных (уставных) судов связана с проверкой нормативных правовых актов, издаваемых законодательными и исполнительными органами данного субъекта и органами местного самоуправления, конституции (уставу) субъекта Федерации.

Однако указанные проблемы в науке еще не подвергались основательному, комплексному исследованию.

Вопросы взаимоотношений Российской Федерации с ее субъектами в разной степени получили разработку в трудах российских и зарубежных ученых.

Вопросам федерализма посвятили свои работы Р. Г. Абдулатипов, С. А. Авакьян, Г. В. Атаманчук, А. Н. Аринин, Г. В. Марченко, М. В. Баглай, И. Н. Барциц, А. А. Белкин, К. С. Бельский, Л. Ф. Болтенкова, С. Д. Валентей, Р. Вильямс, Н. В. Витрук, В. Г. Вишняков, В. В. Володин, Г. А. Гаджиев, Н. М. Добрынин, А. Н. Домрин, А. А. Жученко, Д. Л. Златопольский, М. В. Золотарева, В. В. Иванов, А. Е. Козлов, А. Н. Кокотов, Р. М. Кочкаров, М. А. Краснов, Б. С. Крылов, В. А. Кряжков, О. Е. Кутафин, А. А. Ливеровский, В. О. Лучин, В. Н. Лысенко, Г. В. Мальцев, И. А. Умнова, В. Е. Чиркин, М. С. Саликов, А. С. Соломаткин, Л. А. Тихомиров, Д. Тэпс, Б. Н. Топорнин, В. Е. Чиркин, А. Шохин и др.

Бюджетному (финансовому, экономическому) федерализму посвящены работы Г. А. Гаджиева, Г. А. Глазьева, Н. Н. Гончара, В. П. Гореглянц, Г. Ковалева, В. М. Кокова, Л. Н. Лыкова, Ю. Дюбимцева, Э. Уокера и др.

Конституционному (уставному) законодательству субъектов Российской Федерации посвящены исследования Р. Г. Абдулатипова, Л. Ф. Болтенковой, Н. А. Бобровой, И. В. Выдрина, Г. В. Игнатенко, Б. Л. Железнова, Д. Л. Златопольского, В. А. Кряжкова, В. П. Малкова, М. А. Митюкова, М. С. Саликова, С. Самойлова, Т. Ф. Сойфер, Ю. А. Шульженко, Б. С. Эбзеева.

Вопросы автономии, национальные проблемы поднимаются в работах А. Х. Абашидзе, Т. И. Васильева, Н. В. Витрук, К. В. Калинина, Л. М. Карапетян, В. А. Кряжкова, Л. А. Морозовой, Е. В. Пономаренко, A. О. Савельева, О. И. Чистякова, А. А. Югова.

Реализации международных и внешнеэкономических полномочий субъектов Российской Федерации посвящены работы Г. В. Игнатенко, Н. Ю. Климова, А. И. Ковалева, В. В. Пустогарова, А. П. Суркова, B. Л. Толстых, Ю. И. Федорова, В. Е. Чиркина.

Очень важную тему зарубежного и сравнительного федерализма осветили в своих работах В. В. Бойцова и Л. В. Бойцова, И. Бусыгина, В. И. Васильев, Д. Дж. Елазар, А. Н. Козлов, С. В. Кулешов, А. А. Мелкумов, А. Митропольский, Е. Г. Морозова, А. М. Осавелюк, П. Пернталер, В. С. Рывкин, М. С. Саликов, Т. М. Фадеева, М. Х. Фарукшин, В. Е. Чиркин, Е. Б. Шестопал, В. Е. Шило.

Необходимо отметить, что труды перечисленных авторов, выполненные в разные годы и не по всем вопросам, в настоящее время актуальны. Тем не менее они полезны в научном плане.

В основу работы положен теоретический анализ взглядов различных ученых в области общей теории права, конституционного и иных отраслей права, которые способствовали формированию позиции автора по исследованным вопросам. Многие проблемы федерализма до настоящего времени, несмотря на пристальное внимание к данной тематике, не исследованы. Настоящая работа является по существу комплексным исследованием проблем взаимоотношения Федерации и ее субъектов.

Глава 1

Историко-правовыеосновы государственности Российской Федерации