Кыргызстан на пути к демократии. Трансформация политической системы
- -
- 100%
- +
28 июня суд освободил А. Бекназарова, что снизило накал страстей. В тот же день парламент принял закон об амнистии всем участникам событий. Эта акция успокоила милиционеров, но подверглась осуждению со стороны протестовавших, ибо, по их мнению, от ответственности освобождались те, кто стрелял по мирным людям.
Наконец 26 августа в телевизионном обращении к народу Президент А. Акаев объявил о намерениях провести конституционную реформу15. 2 февраля 2003 г. состоялся общенародный референдум, одобривший новую редакцию Конституции Кыргызской Республики. Изменения и дополнения произошли в области прав и свобод человека и гражданина, структуры парламента и повышения его роли, восстановления депутатской неприкосновенности, более сбалансированного распределения полномочий между Президентом, Жогорку Кенешем и Правительством, повышения роли Правительства, совершенствования судебной системы и др. Внесенные в Конституцию изменения и дополнения свидетельствуют о переходе от президентской к президентско-парламентской республике. За принятие Конституции в новой редакции голосовали 75,5 % избирателей от общего числа принявших участие в референдуме.
В бюллетени для голосования был включен еще один вопрос: должен ли А. Акаев оставаться на посту Президента до окончания конституционного срока избрания, а именно до декабря 2005 г.? Положительно на него ответили 78,7 % избирателей, принявших участие в референдуме[90].
Движущими силами кризиса 2002 г. были прежде всего народные массы, преимущественно на юге страны, а также политическая оппозиция. Однако между собой они почти не контактировали, их требования не совпадали, и если участники массовых акций выступали за освобождение А. Бекназарова, то оппозиция – за отказ от авторитарных методов управления государством и более широкое свое представительство в политической системе[91].
Обращает на себя внимание тот факт, что ни участники акций протеста, ни политическая оппозиция в своих требованиях фактически не поднимали социальных вопросов. В ходе разрешения конфликта власть также не задавалась социальными проблемами. И поскольку ни одна из них не только не была решена, но даже не обсуждалась, это таит в себе опасность нового конфликта, теперь уже на социальной почве. Кстати отметим, что большинство участников акций протеста – безработные и безземельные либо малоземельные крестьяне.
Для устранения причин, вызвавших кризис 2002 г., и предотвращения подобных кризисов в будущем власть предприняла ряд мер. В частности, Законодательное собрание 23 июля приняло Закон «О праве граждан собираться мирно, без оружия, свободно проводить митинги и демонстрации»[92], а также Законы об Омбудсмене, о политическом экстремизме и др. Указом Президента от 5 марта 2003 г. образован Общественный совет демократической безопасности (положение о Совете утверждено Указом Президента от 15 мая 2003 г.[93]). Данный Совет разработал и опубликовал Демократический кодекс народов Кыргызстана (Общественный договор). Усилено внимание к реализации Национальной программы «Права человека», национальной идеи «Кыргызстан – страна прав человека». Впрочем, указанные меры вызывают неоднозначные оценки как со стороны международных экспертов, так и со стороны оппозиции.
Кризис 2002 г. показал, что государственные органы не имели планов выхода из кризисной ситуации, недооценивали накал общественного недовольства, надеялись, что обстановка стабилизируется сама собой. Кризис также показал разобщенность оппозиции и отсутствие у нее каких-либо планов переустройства общества. Политический кризис 2002 г. обнаружил слабость формирующейся политической системы, противоречивость трансформационных процессов. Независимая Кыргызская Республика получила в наследие от советской власти своеобразную политическую систему. Несмотря на все изъяны и недостатки, она демонстрировала достаточно высокую эффективность. Обладая тоталитарной властью, эта система могла мобилизовать материальные, финансовые, людские и другие ресурсы для решения прогрессивных задач – развития экономики, науки, культуры, здравоохранения, повышения материального уровня жизни населения.
Благодаря советской власти и советской политической системе кыргызский народ сохранился как этнос, объединился в рамках национального образования. В силу многих объективных и субъективных причин СССР распался, развалилась и его политическая система. Кыргызстан обрел независимость и провозгласил переход от тоталитаризма к демократии. Однако первые годы независимости показали, что ликвидация тоталитаризма и утверждение демократии не могут произойти в одночасье, для этого нужен более-менее длительный переходный период, в рамках которого должна произойти трансформация политической системы.
Но поскольку стратегия, а по большому счету и цели такой трансформации не были четко обозначены, то из-за серьезных противоречий между высшими органами государственной власти, а по существу внутри общества, в 1993–1996 гг. разразился глубокий кризис власти. В ходе его преодоления были реформированы высшие органы государственной власти, что создало благоприятные условия для формирования новой политической системы, а в первую очередь – для трансформации государства.
Вместе с тем сокращение полномочий представительных органов, значительное усиление роли Президента и усиление исполнительной власти вкупе с бедственным положением основной массы населения привели к обострению внутриполитической обстановки и возникновению в 2002 г. нового политического кризиса.
В ходе разрешения этого кризиса власть пошла на некоторые уступки. Были приняты законы, направленные на защиту политических прав граждан, демократизацию общественной жизни. 2 февраля 2003 г. состоялся референдум, который утвердил новую редакцию Конституции Кыргызской Республики, несколько ограничивающую полномочия Президента и расширяющую полномочия Жогорку Кенеша, а также расширяющую нормы о правах и свободах человека и гражданина и др. Новая редакция Конституции знаменует переход Кыргызстана от президентской к президентско-парламентской республике.
В дополнение к принятым властью мерам с целью дальнейшего развития кыргызской государственности и укрепления демократических начал в государственном строительстве нам представляется целесообразным:
1. Расширить представительство простого народа и соперничающей элиты (особенно из числа выходцев с юга) в политической системе. Расширить полномочия и роль представительных органов.
2. Сделать невозможным любое нарушение прав и свобод человека и гражданина, установленных и гарантированных Конституцией.
3. Повысить внимание органов власти на всех уровнях к нуждам простых людей. Особое внимание обратить на повышение материального уровня жизни населения (за счет создания новых рабочих мест и сокращения безработицы, увеличения земельных наделов малоземельных крестьян и др.).
4. Наладить нормальный диалог с оппозицией, расширить ее представительство в политической системе.
Власть должна уяснить, что главные причины, породившие кризис 2002 г., не устранены. И она должна сделать все зависящее от нее, чтобы не допустить нового кризиса, ибо в случае его возникновения последствия могут быть более тяжелыми по сравнению с 2002 г.
Глава 3
Трансформация Кыргызского государства и его институтов
3.1. Политологическая теория государства
Государство как базовый политический институт возникло несколько тысячелетий назад, однако в науке длительное время не было единой концепции, его происхождения. В разное время определенное распространение получили теории общественного договора (Т. Гоббс, Дж. Локк, Ж.-Ж. Руссо), сакрального (магического) происхождения государства (Дж. Фрезер), теория, согласно которой возникновение государства обусловлено ростом населения (Т. Мальтус), теория насилия (Л. Гумплович, Ф. Оппенгеймер и др.), географического детерминизма (И. Мечников, Э. Хантингтон и др.), классовая концепция (Т. Мор, К. Маркс, Ф. Энгельс, В. Ленин) и др. Современная политология в вопросе происхождения государства исходит из того, что оно возникло в результате определенных процессов, происходивших внутри первобытно-общинного общества, и связано прежде всего с развитием общественного производства1. Вследствие развития производства, обмена, необходимости защиты своих территорий и населения от агрессивных устремлений соседних племен появляются аппарат управляющих производством, купцы, воины, а позже – ремесленники. Таким образом, производящее хозяйство вело к общественному разделению труда. Происходило это в период неолитической революции.
Другим важным социальным следствием неолитической революции явился переход от родовой общины к соседской. Уже не община, а отдельные семьи выступали собственниками орудий и продуктов труда. На территории соседской общины могли проживать не только кровные родственники, но и чужаки – купцы, ремесленники, мореплаватели и др. Новые условия требовали и новой, территориальной организации, включающей права и обязанности всего населения, в том числе и так называемых чужаков.
В период неолитической революции возросло значение войн, которые, по Ф. Энгельсу, сделались средством постоянного обогащения за счет захвата стад и рабов[94]. Войны велись также и для защиты своих территорий и своего имущества, которое приобретало формы частной собственности.
Существенное влияние на объединение отдельных родов и племен в единые народы, на процесс образования государства оказала религия. В период объединения племен новые властители стремились утвердить и общие религиозные каноны. С помощью религии утверждалось, что вожди, правители получают власть от бога, оправдывалась передача ее по наследству. Таким образом, развитие производительных сил и общественное разделение труда, социальная дифференциация, распад родовой общины и ее преобразование в соседскую, переход к территориальной организации населения, учащение войн, усиление военной организации племен, воздействие религии содействовали разложению первобытно-общинного строя и преобразованию родоплеменной власти в государство[95]. Так возник политический институт, хотя, что касается его сущности, в научной литературе имеется несколько подходов к ее пониманию. При нормативном подходе государство рассматривается как совокупность норм, регулирующих поведение граждан, политические отношения. При институциональном подходе государство понимается как институт власти, имеющий сложную природу и существующий в форме иерархической структуры. Социологический подход позволяет рассматривать государство с позиций социальной дифференциации общества, классовых отношений, где оно выступает орудием классового господства. При юридическом подходе основание государства видится в правах народов, власть связывается с правами человека, а само государство рассматривается как правовая форма организации и функционирования политической власти[96].
Чтобы понять сущность государства, необходимо определить его признаки. Обобщая имеющиеся в политологической, юридической, исторической литературе классификации признаков государства, их можно свести к следующим:
1. Государство объединяет своей властью и защитой всех людей, населяющих его территорию. Постоянное население данной территории имеет, как правило, устойчивую связь с государством в виде подданства или гражданства и пользуется его защитой как внутри страны, так и за ее пределами. Заметим сразу же, что в политологии имеется и несколько иная точка зрения относительно населения. Согласно ей и опираясь на юридическое понимание сущности государства, считая при этом население одним из его признаков, можно говорить не вообще о населении как таковом, а о народе как этнической общности, как нации, имеющей право на политическое самоопределение5. Очевидно, такое утверждение правомерно по отношению к современным этносам, осознавшим себя как нация и стремящихся к самоопределению. Но если смотреть на эти понятия в исторической ретроспективе, когда государства только складывались, то вести речь о политической нации, ее праве на самоопределение не совсем корректно.
2. Государство существует на определенной территории, на которую распространяется его юрисдикция, а власть и законы имеют обязательный характер для всех граждан и институтов. Территорию государства определяют границы с другими государствами, устанавливаемые на основе двусторонних и многосторонних договоров.
3. Государство обладает суверенитетом, т. е. высшей и неограниченной властью по отношению к внутренним субъектам. Этот суверенитет должны уважать и другие государства.
4. Государство функционирует в пределах установленного им правопорядка, выступающего регулятором общественной жизни. В общественной жизни право выступает в форме законов и других нормативных актов.
5. Государство, обладая властью, располагает монополией на легальное применение силы, принуждения, для чего имеет соответствующие органы – армию, полицию, службы безопасности, суд, прокуратуру и специальные средства – оружие, тюрьмы.
6. Государство имеет монопольное право на взимание налогов, сборов с населения и институтов. В результате денежных поступлений формируется бюджет государства, необходимый для выполнения государством его функций.
7. Государство имеет аппарат, который от его имени осуществляет функции государственной власти (управление, регулирование, контроль). Государственная власть отделена от общества и реализует свои полномочия через бюрократию – управленцев.
Исходя из названных признаков, можно согласиться с латиноамериканским политологом Л.С. Санистебаном, автором книги «Основы политической науки», одним из первых давшим современное обобщенное определение государства: государство – это политическая целостность, образуемая национальной или многонациональной общностью, закрепленной на определенной территории, где поддерживается юридический порядок, установленный правящей политической группой (элитой), которая монополизирует институционализированную власть, обладая законным правом применения принуждения[97].
Государство является главным орудием политической власти в обществе, средством установления и поддержания общественного порядка, согласования интересов различных слоев населения. В качестве такового государство обладает сложной институциональной структурой, выполняет специфические функции, характеризуется определенными формами устройства и типологическими чертами.
В самом общем виде государство выполняет две функции: руководство и управление. Руководство связано с выработкой стратегии, общих ориентиров жизни и развития общества, включая направления и принципы, методы решения экономических, социальных, политических, национальных и культурных вопросов, проблем. Управление направлено на выработку и применение конкретных механизмов реализации общих замыслов, задач путем выработки и принятия решений, планирования и прогнозирования деятельности, осуществления контроля и координации, использования кадрового фактора и др.
Говоря о функциях государства в обобщенном виде, иногда называют еще посредническую функцию, имея в виду, что государство выступает как орудие регулирования противоречий и конфликтов, возникающих в обществе, разделенном на социальные группы, а также разрешения внешних конфликтов, обеспечения развития отношений с зарубежными государствами. Если же конкретизировать функции государства, то в зависимости от их направленности различают внутренние и внешние функции. К внутренним функциям относятся политическая, правовая, организаторская, экономическая, социальная, образовательная, культурно-воспитательная.
Политическая функция связана с осуществлением политической власти: поддержание политического господства доминирующего в экономике класса, обеспечение политической стабильности, регулирование национальных отношений, взаимодействие с политическими партиями и другими общественными организациями, а также выработка программно-стратегических целей и задач развития общества.
Правовая функция состоит в правотворчестве, выработке и установлении правовых законов и норм, регулирующих общественные отношения, поведение граждан. Правовую функцию иногда еще называют функцией поддержания порядка, добавляя к сказанному гарантирование правопорядка и защиту общественного строя от политической дестабилизации и деструкции.
Организаторская функция – это выработка, принятие и исполнение решений, формирование и использование кадрового корпуса управленцев, осуществление контроля за исполнением законов, решений, информационное обеспечение политики, координация деятельности различных субъектов политической системы и др.
Экономическая функция проявляется в управлении государственным имуществом, выработке и осуществлении налоговой политики, выделении кредитов, использовании экономических санкций и стимулов в развитии отдельных отраслей экономики, планировании экономического развития и др.
Социальная функция проявляется в заботе о человеке: удовлетворение потребностей людей в работе, жилье, образовании, охрана здоровья, социальная защита престарелых, инвалидов, детей, безработных, страхование жизни и собственности.
Образовательная функция состоит в разработке государственных стандартов образования от дошкольного до университетского, подготовке кадров, создании соответствующей учебно-материальной базы, регулировании отношений в области образования и т. п.
Культурно-воспитательная функция – это создание условий для удовлетворения культурных запросов людей, формирование высокой духовности и гражданственности.
Внешние функции государства состоят в защите границ, территории страны, осуществлении и поддержании внешней торговли, участии в международных организациях, блоках, союзах.
Говоря о функциях государства, нельзя обойти молчанием оригинальную точку зрения кыргызского исследователя К. Боконтаева. В своих рассуждениях он исходит из того, что высшей ценностью является человек, а в основе природы человека лежат три качества: инстинкт самосохранения, разум и воля. Инстинкт самосохранения человека проявляется трояко: это инстинкт сохранения как вида, как рода и как индивида. Инстинкт сохранения как индивида проявляется в потребности в пище, одежде, жилье. Для сохранения себя как рода человек создает семью и рожает детей, растит и воспитывает их. Для сохранения себя как вида люди, стремясь выжить в неблагоприятных условиях, объединяются в группы, формирующие человеческое общество, создают различные общественные институты и организации (община, племя, союз, государство и др.). Отсюда, по К. Боконтаеву, следует, что функции государства вытекают из инстинкта самосохранения человека как вида. Такими основными функциями являются: функционирование всех ветвей власти; оборона страны; общественный порядок и безопасность; внешняя политика; статистическая деятельность; сбор налогов; управление государственной собственностью; транспортные и информационные коммуникации общегосударственного значения; научные исследования общегосударственного значения; контроль над неосновными функциями. А такие функции, как образование, здравоохранение, социальное обеспечение и страхование, культура, развитие науки, не вытекают из инстинкта самосохранения человека как вида, они вытекают большей частью из инстинкта самосохранения человека как индивида и как рода. Соответственно они являются функциями не государства, а общества. Местное самоуправление, негосударственное образование и здравоохранение, негосударственные пенсионные фонды, негосударственные исследовательские центры, шоу-бизнес – это и есть формы реализации названных функций. И только тоталитарное государство за счет тотального перераспределения доходов и собственности стремится взять на себя все эти функции. Посттоталитарные государства определенное время не могут осуществить отделение функций государства от функций общества. А поскольку реализация всех этих функций финансируется за счет средств налогов и займов и этих средств не хватает для полноценного выполнения всех функций, то происходит ослабление государства, оно становится неспособным следовать инстинкту самосохранения человека как вида, и тогда сам инстинкт начинает разрушать государство[98].
Размышления К. Боконтаева, в основе которых лежит антропологический подход, заслуживают внимания. Вместе с тем мы не можем согласиться с ними в полной мере. Они в определенной степени перекликаются с идеями об ослаблении роли современного государства. Однако опыт развитых стран, мировая политологическая мысль не подтверждают такой вывод.
Сегодня в мире насчитывается свыше 200 государств, и поскольку каждое из них носит конкретно-исторический характер, все они различаются между собой. Но есть такие критерии, по которым все существующие государства поддаются определенной классификации. Главнейшим критерием является форма государства, которая выступает как единство трех основных элементов: формы государственного правления, формы государственного устройства и формы политического режима.
Под формой государственного правления понимают организацию верховной государственной власти, ее структуру, правовой (конституционный) статус, взаимоотношения между высшими органами государственной власти, организацию и механизм их деятельности.
Известно несколько схем классификации форм правления. Одна из них выделяет азиатскую, тоталитарную, диктаторскую и другие формы. Марксистская доктрина, исходя из определяющей роли общественно-экономического базиса, различала первобытно-общинную (правда, тогда государства не было), рабовладельческую, феодальную, буржуазную и социалистическую формы. Современная политическая наука разли-ает две основные формы государственного правления: монархию и республику. Вспомним в этой связи, что еще Н. Макиавелли писал: «Все государства, все державы, обладавшие или обладающие властью над людьми, были и суть либо республики, либо государства, управляемые единовластно»[99]. Рассмотрим эти две формы.
Монархия – такая форма правления, при которой верховная власть в государстве полностью или частично осуществляется одним лицом. Власть монарха является пожизненной и передается по наследству в строго установленном порядке. В современном мире монархическая форма правления сохранилась в 11 развитых и 23 так называемых развивающихся странах. Среди них есть и абсолютные монархии, и конституционные (или парламентские), и теократические, где светская власть сосредоточена в руках духовенства, и выборные.
Наибольшее распространение получила конституционная монархия. В зависимости от полномочий монарха различают два ее типа: дуалистическую, когда монарх наделен преимущественно исполнительной и лишь частично законодательной властью, и парламентскую, когда монарх обладает в основном представительскими функциями.
Говоря о монархизме и считая его в определенной мере историческим анахронизмом, не можем не обратить внимания на один парадокс. Речь идет о некотором росте интереса к монархической идее в конце XX – начале XXI в. Коронованное лицо при этом обычно воспринимается как своеобразная государственно-правовая институция, которая может сосуществовать с другими, но в то же время быть символом, олицетворением нации и чем-то вроде третейского судьи. Монархические идеи получили некоторое распространение в постсоциалистических и некоторых других странах – Австрии, Албании, Болгарии, Греции, России, Румынии, Югославии. Повышение интереса к монархии исследователи объясняют прогрессирующим дефицитом духовных ценностей, нарастанием ностальгии по идеалам, стремлением видеть в короне символ единства нации, благополучия граждан.
Вторая основная форма государственного правления – республика. В идее республиканизма нашли воплощение три главных элемента политической структуры общества: выборность, коллегиальность, краткосрочность полномочий властных институтов.
Республиканская форма правления предполагает признание народа носителем верховной власти, сувереном, который делегирует власть своим представителям на строго определенный срок. В республике глава государства и все органы власти являются выборными и сменяемыми, а исполнительная власть – производной от представительного органа или избирателей. При этом граждане в полной мере обладают соответствующими политическими правами, имеют возможность влиять на власть и ее решения.
Современная политология выделяет три основные разновидности республики: парламентскую, президентскую и смешанную, или полупрезидентскую. Различаются они способом организации высшей государственной власти.
В парламентской республике высшая власть принадлежит парламенту. Глава государства – президент – избирается парламентом, либо коллегией выборщиков, либо путем прямого голосования избирателей. Он считается главой государства, гарантом государственного единства и независимости. Однако в системе органов власти он занимает скромное место, его фактические прерогативы зачастую сводятся к представительским: он репрезентует страну в межгосударственных отношениях, может обращаться к народу с посланиями, скрепляет своей подписью принятые парламентом законы, пользуется правом отлагательного вето на принятые законы, по согласованию с парламентом назначает премьер-министра и членов кабинета.