Реализация принципа разделения властей в современном Кыргызстане

Введение

В результате распада СССР Кыргызстан обрел независимость и приступил к строительству собственной государственности. Перед новым государством с первых дней его существования возникли многочисленные проблемы. Наряду с осуществлением классического набора функций (экономической, культурно-воспитательной, социальной, поддержания порядка, обеспечения целостности и безопасности государства, сотрудничества с мировым сообществом и другими государствами) особо актуальным был вопрос обеспечения перехода общества в новое качественное состояние. Проблема сводилась к активному поиску оптимальных для Кыргызстана и отвечающих его историческим, экономическим, культурным, этническим особенностям моделей общественного развития и строительства независимого демократического государства. Чтобы решить сначала на научно-теоретическом, а затем и на практическом уровне возникшие задачи, необходимо было ответить на многочисленные и сложные вопросы: какой тип государственного устройства избрать? Какую модель государственной власти предстоит строить? Какой должна быть структура органов государственной власти? Каким будет механизм реализации принятых решений? На какие политические силы можно и следует опираться в осуществлении трансформации общества? Каково возможное сопротивление курсу реформирования? Как нейтрализовать указанные силы?

Острота этих и других вопросов усугублялась тем, что Кыргызстан к августу 1991 г. ни политически, ни экономически, ни психологически не был готов к независимости.

Президент Кыргызской Республики А. Акаев отмечал: «В современном Кыргызстане государственная независимость в полном смысле слова свалилась на общество, на его граждан, на политическую элиту. Причем значительная часть общества и не стремилась к этому новому положению, даже не задумывалась о нем, а тем более – никак не добивалась его»[1].

Причин неподготовленности Кыргызстана к государственной независимости много. С одной стороны, это динамичность развития народного хозяйства республики в составе СССР, реальные успехи в повышении материального и культурного благосостояния населения, приверженность правящей элиты существовавшему политическому строю и социально-экономическому укладу, а с другой – отсутствие демократических традиций, недостаточный уровень политической культуры населения, несформированность гражданского общества и реальных демократических институтов, в том числе оппозиционной ориентации, значительная экономическая зависимость республики от центра и т. д.

Но как бы там ни было, государственная независимость стала реальностью, нужно было находить ответы на возникшие вопросы, решать сложные задачи.

Надо прямо сказать, что с многими задачами Кыргызская Республика успешно справляется. В стране стабильная политическая обстановка, четко обозначился экономический рост, общество постепенно консолидируется вокруг общенародных приоритетов, укрепляется авторитет Кыргызской Республики в мировом сообществе. Благодаря взвешенной миролюбивой и многовекторной внешней политике Кыргызская Республика продолжает интегрироваться в мировые хозяйственные связи и международные процессы, что положительно сказывается на социально-экономическом развитии, успешном проведении демократических реформ.

Международное сотрудничество Кыргызстана строится и развивается на двух ведущих направлениях, объединенных единой стратегической целью. Одно из них – двусторонние соглашения, второе – взаимодействие в рамках международных организаций и финансово-кредитных учреждений.

При их определении немаловажно было иметь в виду уровень и тенденции двусторонних политических соглашений, реальный потенциал экономического сотрудничества, а также историческую, культурную, языковую и духовную общность.

Национальные интересы Кыргызстана обеспечивались внешнеполитическими акциями на высшем уровне. Интенсивно и плодотворно развиваются взаимоотношения Кыргызстана с Россией, основным стратегическим партнером. Хотелось бы отметить высокий уровень политического взаимопонимания и делового партнерства, который присущ этому сотрудничеству с первого дня установления дипломатических отношений.

Особые черты свойственны братским отношениям и углубляющемуся политическому и экономическому сотрудничеству Кыргызстана с Казахстаном и Узбекистаном. Это получило убедительное подтверждение на саммите трех государств в Бишкеке, кульминацией которого стало подписание Договора о вечной дружбе между Казахстаном, Кыргызстаном и Узбекистаном.

Укрепление сотрудничества во всех областях со странами СНГ является приоритетным направлением внешней политики Кыргызстана. Отношения с ними успешно развиваются как на двусторонней, так и на многосторонней основе.

Два года назад Кыргызстан присоединился к Таможенному союзу России, Беларуси и Казахстана. С этими же государствами был подписан Договор об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях.

Углубляются и расширяются двусторонние отношения Кыргызстана с Украиной. Это касается прежде всего экономики. Среди основных видов украинского экспорта в Кыргызстан – продукция АПК, черной и цветной металлургии, машиностроения, химической промышленности. Руководители обеих стран осознают, что достигнутый уровень внешнеторговых отношений не соответствует ни потенциальным возможностям, ни существующим потребностям. Поэтому уже в текущем и последующих годах следует ожидать заметного увеличения объема межгосударственных торговых операций.

Взаимовыгодное экономическое сотрудничество развивается не только на общегосударственном, но и на региональном уровнях. К настоящему времени уже подписаны соглашения о сотрудничестве между Бишкеком и Киевом, Чуйской и Киевской, Ошской и Херсонской областями, между Свердловским районом кыргызской столицы и Шевченковским районом столицы Украины. Кыргызские хозяйственники и предприниматели установили прямые связи с Винницкой, Запорожской, Черкасской областями.

Расширяются и укрепляются связи в области культуры, образования, науки. Примером может служить «круглый стол», проведенный на базе Института национальных отношений и политологии НАН Украины при непосредственном участии Посольства Кыргызской Республики в Украине, который был посвящен вопросам трансформации политических структур в Кыргызской Республике и Украине[2]. Налаживается сотрудничество между парламентами двух стран.

Дальнейшее углубление политических и экономических связей Кыргызстана и Украины, придание им нового качества на современном этапе – результат прошедшего в июне 1996 г. визита в Украину Президента Кыргызской Республики А. Акаева. Встречи с высшими должностными лицами Украины, совместно подписанные документы определяют стратегию взаимоотношений Кыргызстана и Украины на длительное время. Особое значение имеет подписанный в ходе визита Договор о дружбе и сотрудничестве между Кыргызской Республикой и Украиной.

15—16 октября 1997 года Президент Украины Л. Кучма посетил Кыргызстан с официальным визитом, встретился с Президентом А. Акаевым, Премьер-министром А. Джумагуловым, спикерами Законодательного Собрания и Собрания Народных Представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики У. Мукамбаевым и А. Матубраимовым.

Во время визита главы государств А. Акаев и Л. Кучма пришли к единому мнению относительно поиска путей совершенствования торгово-экономического взаимодействия, которое пока сдерживается ввиду отсутствия согласованности по оформлению единого транспортного и экономического пространства в рамках всего СНГ, в частности не выработан общий подход по железнодорожным тарифам. В этой связи стороны подчеркнули наличие перспектив по взаимодействию в рамках проекта ТРАСЕКА (Транспортный коридор: Европа – Кавказ – Азия). Кыргызская сторона выразила заинтересованность в создании совместных предприятий по изготовлению базальтового волокна, производству искусственных алмазов на базе использования значительных запасов графита в Кыргызстане, в поставке турбин, запасных частей к ним, а также в привлечении украинских специалистов для ремонта и обслуживания гидроэлектростанций. В свою очередь украинская сторона предложила осуществлять поставки сахара, спирта, пищевых жиров.

Развитие и укрепление связей между двумя странами способствует усилению взаимного интереса к внутриполитической жизни другой страны, к происходящим в ней социально-экономическим процессам, к трансформации политических систем и политических структур в условиях государственной независимости. Тем более, что в обоих государствах многие вопросы переустройства общества еще ждут и научно-теоретического осмысления, и практического решения.

Организовать и осуществить переустройство общества, его трансформацию призвано государство, ибо оно является единственным элементом политической системы, обладающим властью, т. е. реальной возможностью оказывать решающее воздействие на поведение, деятельность отдельных людей, групп, институтов. Государство способно осуществлять власть, потому что обладает необходимыми ресурсами: демографическими, материальными, финансовыми, информационными, принудительными – и механизмами, способствующими мобилизации указанных ресурсов.

Власть всегда целостна и неделима. Но в то же время она направляется на разные объекты, преследует при этом отдельные, часто не связанные между собой цели и в силу этого осуществляется разными институтами. В связи с этим возникает вопрос о взаимоотношениях институтов власти.

Взаимоотношения этих институтов – очень сложный и в то же время принципиально важный вопрос. Дело в том, что каждый из институтов власти действует как бы самостоятельно, независимо от других, ибо его деятельность направлена на свои объекты, при этом используются свои ресурсы, преследуются свои цели, хотя последние в конечном итоге подчинены общей цели. Но одновременно, как показывает мировой опыт, каждый институт власти стремится расширить свои полномочия, узурпировать полномочия других институтов и в конечном итоге овладеть всей полнотой власти. Чтобы избежать подобных посягательств, обеспечить равновесие власти в обществе, в мире используется идея разделения власти на отдельные ветви: законодательную, исполнительную и судебную, а также идея разделения власти по вертикали.

С проблемой разделения власти столкнулся и Кыргызстан в процессе государственного строительства, причем подчас эта проблема и борьба вокруг нее приобретала поистине драматический характер.

Основные вопросы разделения власти в Кыргызской Республике уже решены. Но далеко не все узкие места «расшиты», в действующем законодательстве имеется немало юридических тупиков, много сложностей во взаимоотношениях общегосударственных и местных институтов.

Устранить эти недоработки и сложности призвана административная реформа, осуществляемая в республике по инициативе Президента А. Акаева. Чтобы идти дальше, необходимо осмыслить пройденный путь, выявить успехи, недоработки и ошибки с тем, чтобы яснее видеть перспективы, находить оптимальные решения. С этой точки зрения полезно не только в познавательном, но и в практическом плане проанализировать опыт реализации идеи разделения власти в Кыргызстане на современном этапе, чему и посвящена настоящая работа. Исходя из перспектив предстоящей административной реформы, автор сознательно обошел молчанием вопрос разделения власти по вертикали, а остановился на функциях и взаимоотношениях законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти на общегосударственном уровне.

Автор понимает, что не все вопросы названной темы освещены в полном объеме, не на все вопросы даны исчерпывающие ответы, и будет благодарен всем, кто, прочитав эту работу, выскажет конструктивные замечания и предложения.

Из истории теории разделения властей

Идея разделения властей в государстве имеет столь же давнюю историю, как и само государство. Еще Платон основным принципом «идеального общества», представляющего собой «единый и неделимый организм», считал разделение труда между различными сословиями. Говоря о законодательстве, управлении и правосудии, древнегреческий мыслитель утверждал, что хотя они и направлены на один и тот же предмет, все же отличны друг от друга.

Аристотель, рассматривая государство как сложное целое, единство во множестве, различал три элемента всякого политического устройства. Первый – это законосовещательный орган, в осуществлении функций которого должны принимать участие все свободные граждане. Второй – правительственный орган, наделенный полномочиями повелевать. Третий элемент – судебные органы, которые вершат правосудие.

Древнегреческий историк Полибий, признавая разграничение власти, особое внимание уделял установлению динамического равновесия между ветвями власти. При этом каждая из них должна оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие. По его мнению, каждый из государственных органов должен сдерживать власть другого.

Еще в древние времена сложилась довольно четкая теория, которая, исходя из единства власти, отстаивала ее разделение на отдельные, независимые друг от друга ветви. В то же время отстаивалась идея динамического равновесия между ветвями власти, которое должно обеспечиваться определенными механизмами сдержек и противовесов.

Как целостная доктрина теория разделения властей сформировалась в XVII–XVIII вв. Основные ее положения были разработаны Д. Локком и Ш Монтескье. По мнению Д. Локка, чтобы обеспечить основные права человека, необходимо ограничить политическую власть, ввести ее в определенные рамки, а чтобы предотвратить концентрацию всей полноты власти в руках одних и тех же людей, надо эту власть разделить. Английский философ различал три вида власти: законодательную (создает законы для общественного блага), исполнительную (обеспечивает исполнение законов), федеративную (ведает отношениями с другими государствами). Судебную власть он не обозначал как отдельную, а считал ее составным элементом исполнительной власти. По Д. Локку, основу концепции разделения властей составляет идея взаимной связи, сбалансированности и определенной соподчиненности властей. При этом даже законодательная власть не является абсолютной, она всего лишь «доверенная власть», подчиненная народу, у которого остается верховная власть отстранить или изменить состав законодательной власти.

Французский философ Ш. Монтескье обосновал разделение властей необходимостью создать условия, которые бы не допускали злоупотребления властью. Необходимо, утверждал он, чтобы законодательная, исполнительная и судебная власти были разделены и могли взаимно сдерживать друг друга. При этом недопустимо, чтобы одни и те же лица принимали участие в осуществлении функций более чем одного из трех органов правления. Ключевое значение, по мнению Ш. Монтескье, имеет идея равновесия властей.

Надо, писал он, чтобы они, самостоятельно решая государственные задачи, могли уравновешивать одна другую, предотвращая тем самым возможную узурпацию полномочий власти каким-либо учреждением. В то же время ни одна ветвь власти не должна вторгаться в компетенцию другой, но каждая из них вправе контролировать и сдерживать другую, предотвращая превышение полномочий, злоупотребления и деспотизм.

Однако не все теоретики и политики того времени одобряли идею разделения властей. Так, французский просветитель Ж.-Ж. Руссо писал, что суверенитет неотчуждаем, един и неделим. Исходя из этого, он критикует идею разделения властей. По его мнению, те права, которые нередко принимают за части суверенитета, на самом деле все ему подчинены и всегда предполагают наличие единой высшей воли, гегемонию верховной власти, которую нельзя разделить, не уничтожив. Концепцию Ш. Монтескье о взаимном сдерживании противопоставленных друг другу ветвей власти Ж.-Ж. Руссо считал неприемлемой, ибо она, по его мнению, ведет к враждебным отношениям, к раздроблению государства. Тем не менее необходимо разделение государственных функций и разграничение компетенции государственных органов, а равновесие всех сфер власти, их согласованная деятельность должны обеспечиваться исключительно преобладанием верховной законодательной власти, воплощающей суверенитет народа.

Идею разделения властей поддерживали и разрабатывали И. Кант, Г. Гегель и другие философы. И. Кант выводил необходимость разделения властей из требований «чистого разума». В каждом государстве существуют три власти – законодательная, исполнительная, судебная. Все они, по его мнению, выражают соединенную волю народа, но в соответствии со спецификой своих функций организационно разделяются для предотвращения деспотизма. Ни одна из ветвей власти не может принять на себя функции другой, но и действовать обособленно также не в состоянии. Власти должны взаимно дополнять друг друга, сохраняя при этом необходимую связь и согласованность для блага государства.

Г. Гегель выделял такие ветви власти в государстве: законодательную, правительственную и власть правителя. По его мнению, идея разделения властей имеет «реальную разумность», но одновременно философ предостерегал от «абсолютной самостоятельности» властей, ибо это может привести их к взаимной враждебности, страху и противодействию.

В конце XIX – начале XX вв. во многих развитых странах наметилась тенденция к укреплению исполнительной власти, поэтому дискуссия о разделении властей приобретала неожиданно острый характер, сам принцип разделения властей был подвергнут критике (Л. Дюги, М. Вебер). Раздавались голоса о том, что свободному государству необходимо следовать принципу разделения властей, но его реализация сопряжена с большими трудностями (А. Эсмен).

В первой половине XX в. принцип разделения властей подвергся всесторонней критике. Она была вызвана острым кризисом традиционных социальных и политических институтов. Многие исследователи доказывали теоретическую невозможность его реализации и практическую неэффективность в условиях централизации политической власти. По оценке кыргызского исследователя Т. О. Ожукеевой, в то время «принцип разделения властей сводился только к рационализации административной системы, проведению функционального разграничения компетенции государственных органов»[3].

Однако с 50-х гг. западная политическая мысль по-новому подходит к принципу разделения властей, видя в нем краеугольный камень демократического строя. Главное в современных концепциях состоит в системном анализе политического режима, при котором основное внимание уделяется механизму власти, движущим силам, структуре и функциям. По мнению западных политологов, разделение властей дает возможность обеспечить свободы общества и индивида перед лицом власти. Но эти гарантии действуют не автоматически. Обеспечение свобод зависит от структуры власти и механизма управления в каждом конкретном обществе.

В то же время многие исследователи, отстаивая принцип разделения властей, полагают, что его абсолютная реализация не всегда способствует установлению либеральной демократии. В традиционных, нерационализированных, неправовых политических системах она создает анархию, политический вакуум, способствует установлению авторитарного режима.

Все же, несмотря на теоретические разногласия, принцип разделения властей утвердился в абсолютном большинстве демократических государств, он является одним из компонентов правового государства. Однако в радикальной форме разделение властей не осуществлено нигде в мире. И происходит это не из-за неумения или нежелания политических деятелей, а в значительной мере потому, что реальное развитие общества противится подгонке под абстрактные схемы.

Сущность теории разделения властей

Принцип разделения властей состоит прежде всего в том, что различные органы и учреждения механизма государственной власти четко специализируются в осуществлении властных полномочий. В классическом варианте разделения властей целостный механизм государственной власти представлен институтами законодательной (парламент и представительные органы местного самоуправления), исполнительной (правительство и исполнительные учреждения на местах) и судебной (органы правосудия и надзора) ветвей власти. При этом предполагается, что парламент принимает законы, соответствующие требованию права. Никаких исполнительных функций он не осуществляет. Исполнительная власть призвана оперативно управлять обществом в строгом соответствии с принятыми законами.

Никаких законодательных функций на нее не возлагается.

Судебная власть призвана защищать права, обеспечивать соблюдение законности в деятельности всех субъектов права. Взаимопроникновение различных ветвей власти может происходить лишь в «пограничных» областях и только в случаях, предусмотренных законом. В пределах своей компетенции каждая ветвь власти самостоятельна, независима от других в осуществлении своих полномочий, подчиняясь только закону.

Принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей не означает, однако, их абсолютной независимости друг от друга. В структуре механизма государственной власти первичный, верховенствующий характер имеет законодательная власть. Устанавливаемые ею правовые нормы являются основой деятельности институтов других ветвей власти. Исполнительная власть, хотя и действует в рамках своих полномочий самостоятельно, имеет по своей сути вторичный, производный характер. Все ее действия и акты основываются на законах и направлены на исполнение законов. Закон является основой функционирования и судебной власти. Однако в осуществлении правосудия суд действует независимо от законодательной и исполнительной властей и должен подчиняться только закону. Одновременно суд призван выполнять функции арбитра в спорах других ветвей власти. В этой связи существенное значение в системе судебной власти имеет институт конституционно-правового контроля за правомерностью актов и действий всех ветвей власти. Конституционный суд призван защищать право от любых форм его нормативного нарушения.

К сказанному следует добавить, что и исполнительная, и судебная ветви власти отнюдь не пассивны по отношению к законодательной. Они в пределах своей компетенции обладают правом законодательной инициативы, могут вносить соответствующие законопроекты в парламент и тем самым принимать участие в законотворческом процессе.

Разделение властей ни в коем случае нельзя понимать как их противопоставление. Напротив Конституция, законодательство, повседневная политическая практика должны исключать такую возможность. Каждая из властей имеет свое предназначение и наделяется соответствующей компетенцией, ни одна из них не может принять на себя функции другой, но действовать обособленно она также не в состоянии. Поэтому власти должны взаимно дополнять друг друга, сохранять необходимую связь, образуя единый политический организм, функционирующий в интересах народа.

Организационно-правовое выражение принципа разделения властей предполагает наличие системы сдержек и противовесов. Элементами такой системы являются: срочность полномочий должностных лиц; несовместимость депутатского мандата с занимаемой ответственной должностью в аппарате управления; право вето на законопроекты; право роспуска парламента; право досрочного прекращения полномочий президента и отставки правительства; подотчетность и подконтрольность правительства; контроль за законодательной властью, осуществляемый народом в ходе выборов; независимость судебной власти и ее обязанность руководствоваться законом и др.

Таким образом, основной смысл принципа разделения властей состоит в создании организационных, правовых и других условий, исключающих монополизацию власти в руках одного лица, органа или социального слоя и обеспечивающих соответствие всей системы публичной власти требованиям права. Принцип разделения властей в более-менее полном виде может быть реализован в любой демократической политической системе. В частности, в докладе экспертов ОБСЕ по демократическим институтам (ноябрь 1991 г.) отмечалось, что «хотя классическая доктрина разделения властей в ее чистом виде воплощается в жизнь главным образом в системах с президентским правлением, суть ее находит отражение и в практике многих иных политических систем»[4].

Одновременно необходимо подчеркнуть, что реализация принципа разделения властей не должна превращаться в некий фетиш или абстрактное теоретизирование. В каждомконкретном случае должны учитываться исторический опыт и традиции государства; внутриполитическая обстановка; уровень политической культуры населения; сформированность гражданского общества и его структурализация; наличие (или отсутствие) демократических институтов; задачи, которые решает государство на конкретном этапе своего развития.

«Разделение властей» в СССР

В СССР, в отличие от демократических государств, принцип разделения ветвей власти не только не был реализован, но даже теоретически не признавался. Ему противопоставлялся принцип единства власти трудового народа, якобы воплощенный в Советах. Это утверждение в полной мере касается и бывших советских союзных республик, в том числе и Киргизской ССР.