Ius Publicum Europaeum

1. Welchen Stellenwert hat sie? Welche Lehrveranstaltungen und welche Prüfungen gibt es?

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Die heutige verwaltungsrechtliche Ausbildung muss im Kontext des Systems Licence-Master-Doctorat (LMD) gesehen werden, das in Frankreich Anfang des 21. Jahrhunderts eingeführt wurde. Während der Licence gibt es in der Regel eine erste Einführung im zweiten Studienjahr durch eine zweisemestrige Vorlesung im Verwaltungsrecht (z.B. mit zweimal 36 Vorlesungsstunden), die von etwa gleich dimensionierten Fallbesprechungen (travaux dirigés) begleitet wird.[147] Jedes Semester wird mit einer Klausur (meist dreistündig) abgeschlossen; in den travaux dirigés gilt es, fortlaufend Leistungsnachweise zu erbringen. Dem geht im ersten Studienjahr eine Vorlesung im Verfassungsrecht voraus.[148] Als Grundlagenfach wird das Verwaltungsrecht an praktisch allen juristischen Fakultäten gelehrt, gleichberechtigt mit dem Zivilrecht. Aufgrund von Zeitknappheit scheint jedoch der Bereich der Verwaltungsressourcen (personeller und sachlicher Natur) oft ausgespart zu werden. Letzteres ist dafür im dritten Studienjahr oder während des Master Gegenstand einsemestriger Lehrveranstaltungen (gefolgt von einem schriftlichen oder mündlichen Leistungsnachweis). Ansonsten bleibt nur, an die bereits erwähnte Explosion der Fachgebiete zu erinnern.[149] Ein jedes kann potenzieller Gegenstand einer einsemestrigen Lehrveranstaltung oder Schwerpunktbereich eines Master 2 (M2) sein.[150] Was Letzteren anbelangt, so ist zwischen M2 professionnel, der direkt in einen Beruf mündet oder auf spezifische Auswahlverfahren (concours) vorbereitet, und M2 recherche zu unterscheiden, dem üblichen Weg zu einer Promotion oder universitären Laufbahn. Während Ersterer sich mehr oder weniger gleichbleibender Teilnehmerzahlen erfreut, kämpfen die M2 recherche um ihr Überleben und damit um die Zukunft der Ausbildung von Nachwuchswissenschaftlern.[151] Letztlich ist aber in allen Studiengängen eine mehr oder weniger zunehmende Praxisorientierung zu verzeichnen.

2. Konkreter Fall oder abstrakte Theorie? Wie Verwaltungsrecht gelehrt wird

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Die Ausbildung im zweiten Studienjahr entspricht sicherlich überwiegend dem, was von einem bestimmten verwaltungswissenschaftlichen Standpunkt aus so heftig kritisiert wird. Sie vermittelt den Gebrauch einer „juristischen Dogmatik“ „unter praxisorientierten Vorzeichen und propagiert eine Art juristisches Ingenieurswesen“.[152] Die Jahrbücher, in denen Klausurthemen veröffentlicht werden, bestätigen diese These:[153] Die dissertation générale (allgemeiner Aufsatz) nimmt einen gewissen Raum ein, häufiger ist jedoch die étude de cas (Fallbearbeitung), und die Königsdisziplin bleibt der commentaire de texte (Besprechung eines Textes, im Allgemeinen eines Urteils des Conseil d’État). Werden „die neuen Ufer des Verwaltungsrechts“ also insoweit ignoriert? Der von Jacques Caillosse so genannte „Wandel der Formen von Rechtsproduktion“ und die „fortschreitende Hybridisierung“ der Verwaltungsorganisation?[154] All das, was die Realität zunehmend komplexer macht und die Bedeutung des Verwaltungsrechts zu verändern scheint? Sicher nicht. Lehrkräfte und Studenten können die zahlreichen Publikationen nicht ignorieren, die den Wandel und die Schwächung der hergebrachten Verwaltungsrechtsstrukturen beschreiben und sich mit der Frage nach Erneuerungsmöglichkeiten beschäftigen.[155] Da mehr in Bewegung denn je, ist das Fach schwierig zu erfassen. Man wird aber nicht wirklich von einer Krise sprechen können. Es handelt sich wohl eher um ein vorübergehendes Unwohlsein.

3. Die „Erzählung der Verwaltung über sich selbst“

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Schon aufgrund ihrer Herkunft oszillieren verwaltungsrechtswissenschaftliche Forschung und universitäre Lehre zwischen zwei Polen: Dem von ihnen konzipierten Verwaltungsrecht (das aus einzelnen Regeln besteht) und der Verwaltung. Je nach Standpunkt ist die Perspektive eine andere. Deshalb muss man feststellen, dass in einer auf das Recht zentrierten Ausbildung die Verwaltung „nur indirekt vorkommt“.[156] Sie ist zwar allgegenwärtig, aber nur als Zerrbild, gespiegelt in einem Recht voller Eigensinn, nicht in ihrer empirischen Realität.[157] Wenn man also ein gewisses Unwohlsein konstatieren kann, dann wohl wegen des diffusen Gefühls, dass noch eine andere Imagination am Werk ist, geprägt insbesondere durch die anglo-amerikanischen Management-Konzepte, Quellen neuer Mythen. Zunehmend im positiven Recht gegenwärtig und auch vielbeschrieben[158] sei hier die „Regulierung“ als Beispiel genannt, ein Konstrukt unserer Vorstellungskraft und vielleicht auch eine Glaubenssache. Werden wir also Zeugen einer veritablen „Umwälzung juristischen Denkens“?[159] Kann man noch von „Verwaltungsrecht“ sprechen? „ [Es] stellt sich nunmehr die Frage nach einer Bezeichnung für dieses namenlose rechtliche Phänomen: Nach und nach löst das ‚Recht des öffentlichen Handelns‘ das alte ‚Verwaltungsrecht‘ ab.“[160] Sicherlich tut sich an dieser Stelle ein Forschungsfeld auf, nicht nur in Frankreich.[161]

Erster Teil Landesspezifische Ausprägungen › § 59 Wissenschaft vom Verwaltungsrecht: Frankreich › IV. Die Europäisierung der Verwaltungsrechtswissenschaft

1. Wie kam es zur Europäisierung der Verwaltungsrechtswissenschaft und von welchen Konflikten wurde sie begleitet?

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Da die Verwaltungsrechtswissenschaft weiterhin größtenteils das Werk des Conseil d’État ist, ging ihre Europäisierung teilweise mit dem Wandel seiner Rechtsprechung und daher mit der Europäisierung des Verwaltungsrechts selbst einher. An dieser Stelle sind die Wissenschaft und ihr Gegenstand wieder einmal kaum voneinander zu trennen. Verallgemeinernd gesagt scheint sich die Mehrzahl der Verwaltungsrechtler in den Dienst der Europäisierung gestellt zu haben, die zunächst als Anpassung des französischen Verwaltungsrechts an das Europarecht begriffen wurde. Damit sei aber nicht gesagt, dass dies ohne Konflikte ablief. Einer der bedeutendsten entspann sich angesichts der gemeinschaftlichen Marktliberalisierungspolitik in Wirtschaftszweigen, die bisher von staatlichen Monopolunternehmen kontrolliert wurden. Der Begriff der Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (vgl. jetzt Art. 14 und 106 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union) stieß auf Unverständnis, und man sah bedroht, was man in Frankreich als services publics bezeichnet. Es gab Debatten über die Zukunft des so genannten „service public à la française“. Lehrbücher zum Recht der services publics wurden veröffentlicht und entsprechende Vorlesungen eingeführt;[162] Kolloquien wurden ebenso organisiert wie politische Demonstrationen und Podiumsdiskussionen. Ein Kommissionsbericht unter Vorsitz des Vizepräsidenten des Conseil d’État zeigte auf, dass zwischen dem „juristischen Dogma des service public“ und den zwischen 1930 und 1940 entstandenen „konkreten Organisationsstrukturen“ der services publics zu unterscheiden sei. Letztere wurden sehr wohl in Frage gestellt, das Dogma an sich jedoch, und das war die Hauptsache, blieb ungeschoren.[163] Gab die folgende Entwicklung diesem Verständnis Recht? Das ist eine Frage, die weiterhin offen bleibt.

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Nachdem man sich einmal auf die „Europa-Kompatibilität“ des Verwaltungsrechts eingelassen hatte, gestaltete es sich „schwierig angesichts der komplexen Materie“,[164] die Dynamik der Europäisierung in ihrer Tragweite einzuschätzen. Zweifellos stellt sie eine traditionelle Definition des Verwaltungsrechts, die nicht quellenorientiert erfolgt,[165] nicht in Frage. Genauso wenig steht sie der Annahme von Sonderregimen im Allgemeininteresse entgegen. Zwar ist möglicherweise der Umfang jener Bereiche im Europarecht und im französischen Recht nicht deckungsgleich und in der Folge der europäische Verwaltungsbegriff ein anderer als der französische. Das wirkt sich jedoch nur insofern aus, als damit eine altbekannte Debatte neues Leben erhält, gab es doch in Frankreich selbst nie eine gesicherte Antwort auf diese Frage. Die mythenhafte Eigenständigkeit des Verwaltungsrechts, die in Wirklichkeit vor allem die Eigenständigkeit des Conseil d’État gegenüber der Cour de cassation betraf, hat heute sicherlich ihre Bedeutung verloren. Das spielt aber keine große Rolle, zumal der Conseil d’État sich selbst in einem System verortet, in dem er außer mit dem Conseil constitutionnel auch noch mit den europäischen Gerichten zu einer Koexistenz finden muss. Was das materielle Recht anbelangt, so bringen die europäischen Normen einige Umwälzungen mit sich, von denen gesagt wurde, die französische Lehre habe sie noch gar nicht registriert.[166]

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Unter diesen Umwälzungen, die zwar nicht ausschließlich auf die Europäisierung zurückzuführen, aber doch sicherlich durch sie beschleunigt worden sind, kann man hervorheben, was gerne als „Subjektivierung der juristischen Diskussion“ bezeichnet wird und gewissermaßen, freilich in anderem Zusammenhang (Rechtsstaats- und Demokratieprinzip), zu den Ursprüngen zurückzuführen scheint:[167] Der Verwaltungsrichter „hat nicht mehr nur die Gesetzeskonformität einer Verwaltungsentscheidung zu überprüfen, er muss vielmehr über die Gesamtheit der Rechte befinden, die eine Privatperson gegenüber der Verwaltung in einem bestimmten Rechtsstreit geltend machen kann.“ Infolgedessen „wird sich in den kommenden fünfzehn oder zwanzig Jahren […] die Rolle der französischen Verwaltungsgerichte radikal ändern. Ihr Schwerpunkt wird sich von der Verteidigung der objektiven Legalität hin zum Schutz individueller Rechte derjenigen verschieben, die man noch vor kurzem ‚Verwaltungsunterworfene [administrés]‘ nannte und die es nun als Privatpersonen anzuerkennen gilt.“[168]

2. Die Auswirkungen auf Ausbildungsinhalte und -einrichtungen sowie wissenschaftliche Veröffentlichungen

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Zeitgleich mit der Zunahme der Verwaltungsrechtsvorlesungen (in denen dem Europarecht ein immer größerer Stellenwert zukommt) wurden an den juristischen Fakultäten neue Lehrveranstaltungen eingeführt, z.B. „Europäische Institutionen“ oder „Materielles Gemeinschaftsrecht“. Im Titel einiger Masterstudiengänge firmiert jetzt das „Europarecht“, meist im Zusammenhang mit „öffentlichem Recht“ oder „Völkerrecht“. Einige sind der „europäischen Rechtsvergleichung“ gewidmet, allerdings, Irrtümer oder aktuelle Entwicklungen vorbehalten, gibt es keinen zum „europäischen Verwaltungsrecht“.

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Die Zukunft scheint der Schaffung integrierter, von mehreren Universitäten getragener Studiengänge zu gehören. Als Beispiel sei hier der Master of European Governance and Administration (MEGA) der Universitäten Potsdam und Paris I in Zusammenarbeit mit verschiedenen Partnern genannt.[169] Auch wenn dieser Master als „Ausbildung zukünftiger Führungskräfte für den öffentlichen Dienst“ und nicht rechtswissenschaftlich angelegt ist, lohnt sich seine Erwähnung, weil er zwangsläufig auf die von der Verwaltungswissenschaft aufgeworfenen Fragen verweist.[170] Wie soll im Zeitalter der governance die Lehre eines europäischen Verwaltungsrechts aussehen? Mit dieser Frage sind, auf die eine oder andere Weise, die länderübergreifenden Forschergruppen konfrontiert, an denen auch die französischen Verwaltungsrechtler, Professoren und Praktiker teilnehmen.[171] Dem sei nur noch hinzugefügt, dass sich infolge dieser Sensibilisierung für das Thema die traditionelle verwaltungsrechtliche Literatur[172] für Publikationen zum „europäischen Verwaltungsrecht“ geöffnet hat.[173]

3. Das Zusammenspiel zwischen nationaler und europäischer Verwaltungsrechtswissenschaft

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Die Sonderausgabe der Zeitschrift AJDA[174] von 1996 erschien mit einem Untertitel, der übersetzt lautet: „Von wechselseitigen Einflüssen zur Perspektive eines europäischen Verwaltungsrechts: Stand der heutigen Diskussion“. Während Jürgen Schwarze nach den Konvergenzen und Divergenzen suchte, behandelte ein anderer deutscher Professor, Eberhard Schmidt-Aßmann, die „Wechselbeziehungen zwischen nationalen Rechtsordnungen und europäischem Verwaltungsrecht“. Er unterschied vier europäische Normkategorien (das Recht der Verwaltung auf Gemeinschaftsebene, gemeinschaftsrechtliche Vorgaben für die nationale Verwaltung, Verwaltungsrecht sonstigen völkervertraglichen Ursprungs sowie das mitgliedstaatliche Verwaltungsrecht) und betonte die Vielfalt an Formen gegenseitiger Beeinflussung. Er beklagte den Mangel an Strukturierung und fuhr fort: „Wenn die Verwaltungsrechtswissenschaft eine Systematisierungsaufgabe hat, dann findet sie hier ihre Spielwiese!“ Jean-Claude Bonichot, Mitglied des Conseil d’État und universitärer Lehrbeauftragter, kam zu einer ähnlichen Schlussfolgerung: „Die Herausforderung der Juristen von morgen besteht in der Vielfalt der Rechtssysteme mit ihrer jeweils eigenen Logik und Organstruktur.“ Wenn die Aufgabe also identifiziert und Gegenstand von Publikationen ist,[175] so muss gleichwohl bezweifelt werden, dass man sie im Jahre 2010 auch schon gemeistert hat!

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Innerhalb des Ganzen war die Gemeinschaftsverwaltung für sich schon eine Herausforderung, die sicher ihrerseits in Frankreich nicht immer auf Gegenliebe stieß und einige Enttäuschung verursachte. In der Tat nennt diese Verwaltung,[176] gelinde gesagt, einige Funktionsweisen ihr Eigen, deren Logik ähnlich irritierend erscheinen mochte, wie die eines Stammes mit fremdartigen Gebräuchen. Dies trieb auch den Conseil d’État noch in seinem Jahresbericht 2007 um.[177]

4. Die Entwicklung der Rechtsvergleichung und die Frage einer Reform des Verwaltungsrechts

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Die Geschichte zeichnet das Bild einer Verwaltungsrechtswissenschaft, die ohne die Auseinandersetzung mit anderen Rechtstraditionen, insbesondere der englischen und der deutschen, nicht zu dem geworden wäre, was sie im 19. und Anfang des 20. Jahrhunderts war. Heute ist die Perspektive diejenige eines europäischen Verwaltungsrechts, bislang noch im Wesentlichen verstanden als „Erkundung dessen, was man als Verwaltungsrechtsgemeinschaft bezeichnen kann, in der sich die europäischen Staaten um einige grundsätzliche Richtungsentscheidungen scharen“. Dies geschieht durch „Beschreibung der Analogien, Unterschiede und wechselseitigen Beeinflussungen der verschiedenen Rechtsordnungen“,[178] entweder aus einer allgemeinen Perspektive, um zum Verständnis der jeweiligen rechtlichen Grundbegriffe und zu deren Annäherung beizutragen,[179] oder zu speziellen Einzelthemen, wie z.B. der Verwaltungsgerichtsbarkeit (ein Modethema).[180] In diesem Kontext dominiert die Theorie von der Konvergenz der Rechtsordnungen, weil alle Verwaltungsrechtsordnungen, so wird behauptet, dem gleichen Prozess der Europäisierung unterlägen und die zu lösenden Probleme sich überall glichen. Aus diesem Anlass macht man sich auch Gedanken über die Positionierung Frankreichs im Wettbewerb der Rechtssysteme.[181]

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Gewiss, man kann manchen Gebrauch der Rechtsvergleichung in Frage stellen:[182] „Das rechtsvergleichende Argument ist immer selektiv, häufig zurechtgebogen, sehr häufig instrumentalisiert zur Selbstbestätigung.“[183] Allerdings ist auch festzuhalten, dass in den großen kontinentaleuropäischen Rechtskulturen, der deutschen, spanischen und italienischen, „zweifellos das französische Verwaltungsrechtssystem als historisch bedeutender Beitrag angesehen [wird], aber auch als heute überholt und ergänzungsbedürftig um die Errungenschaften anderer Rechtsordnungen, z.B. der deutschen und spanischen, insbesondere auf dem Gebiet der Rechtsstaatlichkeit und des Grundrechtsschutzes.“[184] Letzteres ist auch der Standpunkt Eberhard Schmidt-Aßmanns. Für ihn steht es zu erwarten, dass das europäische Verwaltungsrecht dem Einzelnen eine stärkere Rolle im Verhältnis zur Verwaltung zuweist, „entgegen der alten französischen Konzeption, die das Verwaltungsrecht der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft prägte. Damit werden mittelbar auch die dahinter stehenden Werte des heutigen deutschen Verwaltungsrechts übernommen, das am Individualrechtsschutz ausgerichtet ist.“[185]

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Die Sache scheint also ausgemacht. Aber vielleicht müsste man doch etwas eingehender auf das Beispiel Frankreichs zurückkommen, als das hier möglich war: „Die Geschichte der Verwaltungsrechtswissenschaft ist ein weites Forschungsfeld, das noch bestellt werden muss, aber reiche Ernte verspricht.“[186] Gleichzeitig ist die Frage nach einer Reform des Verwaltungsrechts unumgänglich. Intensiven Nachdenkens bedarf dabei die Methodenfrage, insbesondere die notwendige rechtsvergleichende Dimension, worüber freilich die Reformziele nicht aus dem Blick geraten dürfen. Intuitiv richtig scheint das Plädoyer für eine Verwaltungsrechtswissenschaft als Leitwissenschaft, mit dem Anspruch, gesellschaftliche Prozesse wirksam zu steuern.[187] Allerdings mag es auch für Irritationen bei Juristen vom Schlage eines Charles Eisenmann sorgen, der seinen Vorlesungen vorauszuschicken pflegte, dass „der theoretische oder wissenschaftliche Impetus deutlich gegenüber praktischen und anwendungsorientierten Anliegen im Vordergrund“ steht.[188] Keinen Widerspruch wird man demgegenüber mit den Thesen ernten, es sei wichtig, „die Konzepte des Verwaltungsrechts und der öffentlichen Verwaltung“ zu überdenken, einen „Perspektivenwechsel im Verwaltungsrecht“ einzuleiten und zudem „das methodologische Selbstverständnis der Verwaltungsrechtswissenschaft im Allgemeinen und ihrer Beziehungen zu den Nachbardisziplinen im Besonderen“ zu erhellen.[189]

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Bibliographie

Anmerkungen

[1]

Der Beitrag wurde aus dem Französischen übersetzt von Matthias Kottmann. Die Überschrift ist einer Darstellung von François Burdeau, Histoire du droit administratif (de la Révolution au début des années 1970), 1995, S. 105 (Übersetzung), entnommen.

[2]

Dabei ist zu beachten, dass es „notwendigerweise eine Wechselwirkung oder gar eine innere Verknüpfung zwischen dem imaginären Konstrukt der sogenannten Rechtswissenschaft und der Rechtspraxis“ gibt, so Olivier Jouanjan über sein Buch „Une histoire de la pensée juridique en Allemagne 1800–1918“, Droits 42 (2006), S. 153 (Übersetzung), mit Anmerkungen von Olivier Beaud, Otto Pfersmann und Jacky Hummel.

[3]

Pierre Legendre, Histoire de l’Administration de 1750 à nos jours, 1968; Neuausgabe unter dem Titel „Trésor historique de l’État en France, l’administration classique“, 1992, ergänzt um verschiedene weitere Aufsätze, u.a. „La royauté du droit administratif“.

[4]

Prosper Weil/Dominique Pouyaud, Le droit administratif, 212007, S. 17 (Übersetzung).

[5]

Wie soll man also über diese „Wissenschaft“ berichten? Von welchem Standpunkt aus? Auf die Gefahr hin, den Leser zu enttäuschen, werden wir diese grundlegende Frage der Methode beiseite lassen. Damit sei gleichzeitig eingestanden, dass im Falle Frankreichs, zu dem wir hier einige Einblicke zu vermitteln hoffen (was dazu aus Sicht eines Nicht-Historikers gesagt und beobachtet werden kann), der Methodenfrage zu wenig Beachtung geschenkt wurde und immer noch wird. Hätte man, um einen häufig benutzten Begriff aufzugreifen, Paradigmen identifizieren, den Übergang von einem zum anderen dokumentieren und so nach Art Thomas Kuhns die Struktur wissenschaftlicher Revolutionen freilegen sollen? Gewiss! Allerdings ist „Paradigma“ auch ein mehrdeutiger Begriff. Hat ihn Kuhn am Ende nicht selbst aufgegeben, lieber von „disziplinärer Matrix“ gesprochen und damit auf ein seinerseits noch komplexeres und schwerer handhabbares Konzept verwiesen?

[6]

Legendre (Fn. 3), S. 513. Derselbe schreibt auf S. 510, dass sich bei der Entstehung des Verwaltungsrechts unter der monarchie administrative „in Frankreich und unter liberalen Vorzeichen die Meisterleistung wiederholt, die ursprünglich einmal von der mittelalterlichen Kanonistik erbracht wurde und die damals zur Begründung der ersten zentralisierten und absolutistischen Rechtsordnung geführt hat, dem öffentlichen Recht der römisch-katholischen Kirche“ (Übersetzung). An den Einfluss des Letzteren hat einst Gabriel Le Bras, Les origines canoniques du droit administratif, in: L’évolution du droit. Études en l’honneur d’Achille Mestre, 1956, S. 395 ff., erinnert.