Innovación pública: Experiencias y retos en Colombia
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El autor señala como clave del proceso de innovación el lograr que las ideas implementadas cumplan una función acorde con los objetivos de la organización, de manera que las mejoras sean pertinentes para el usuario. En todo caso, esta perspectiva continúa apegada a una visión economicista y eficientista de los procesos de innovación. Incluso puede percibirse cierta ponderación entre los logros administrativos del sector público y privado, ya que se orienta al mejoramiento de servicios; principalmente, proveen mejores valores para la competencia y solamente se tiene en cuenta el apoyo de los funcionarios de la organización. De esta manera, los esfuerzos se centran únicamente en la estructura interna del Gobierno.
En resumen, la innovación en el sector público se concentra en la mejora de procesos, servicios y productos con base en las dinámicas organizacionales internas del Gobierno. Allí, desde la generación de ideas hasta la implementación de estas depende únicamente de la organización y de sus funcionarios sin tener en cuenta a los demás actores y, en el caso de los ciudadanos, su interacción es unidireccional y, en el mejor de los casos, solo consultiva. El anterior balance no pretende rechazar los avances de la innovación en el sector público, ya que perseguir la eficiencia es fundamental cuando se trata de la administración de los recursos públicos. No obstante, esta lógica no transforma ningún relacionamiento del Estado con otros actores; solo los integra de manera funcional a la formulación de nuevas políticas públicas.
En cambio, con la innovación pública no solo se trata de incluir nuevos conocimientos o metodologías en el proceso administrativo, sino que se trata de orientar los procesos hacia una gobernanza colaborativa que tenga como objetivo la creación de valor público mediante la integración al proceso de la ciudadanía. Este concepto de innovación pública propone así renovar los procesos de la Administración Pública y la formulación, diseño e implementación de las políticas públicas a partir de un cambio en la relación saber-poder que sustenta el Estado, lo cual posibilitaría mayor democratización mediante la interacción de múltiples actores y saberes.
La gobernanza colaborativa como base de los procesos de innovación pública tiene sus antecedentes en el concepto de gobierno en red, que se fundamenta en la comunicación y articulación fluida entre las diferentes instituciones y niveles del Estado e incluye la integración de otros sectores al sistema (Moore, 2009). Este antecedente siembra una de las características principales de la innovación pública: la integración y participación activa, colaborativa, de diferentes actores sociales y la ciudadanía en el proceso de construcción de políticas públicas.
Debe quedar claro que no se trata de incluir nuevas perspectivas a la resolución de problemas públicos de manera consultiva o meramente formal, sino de establecer una colaboración fluida entre múltiples actores (cocreación) que puedan aportar su conocimiento, creatividad y recursos para generar una nueva solución que supere una simple sumatoria o promedio de perspectivas (Bommert, 2010, p. 4). Entender la innovación pública desde esta perspectiva implica abandonar la definición común de la innovación como un proceso o producto totalmente nuevo que surge de una invención, y más bien ampliar este concepto a cualquier conocimiento nuevo que permita nutrir una nueva forma de abordar, entender y replantear los problemas que buscamos resolver (Zurbriggen y González, 2014, p. 339). En definitiva, es introducir una nueva narrativa en la intervención de la realidad.
Lo anterior debe servirnos como punto de partida para comprender que la lógica con la cual abordamos los problemas no puede limitarse a la participación de múltiples actores, sino que se trata de lograr que su relacionamiento involucre un cambio en su racionalidad: debe ser encaminado a apartarse de las estructuras tecnocráticas y transitar hacia una nueva forma de conocimiento colectivo, que debe entenderse como un proceso deliberativo y democrático de intervención de la realidad. Esta nueva forma de relacionamiento conlleva un aspecto clave para la innovación pública: el rompimiento de la relación saber-poder clásica del Estado.
Para abordar este tema deben ser consideradas las implicaciones de ese cambio. En primer lugar, se trata de reconocer la importancia de una construcción conjunta de los problemas que se abordan y, por otro lado, el conocimiento limitado, parcial, que poseen las distintas instituciones del Estado. Asimismo, se debe considerar que el punto de partida se encuentra en el conocimiento no experto. Entonces, hay que entender que la innovación sucede al situar, reconocer y valorar el conocimiento de cada uno de los actores. En otras palabras, se trata de abordar los problemas públicos desde una perspectiva centrada en el ciudadano y no centrada en el Estado o el experto.
Innovar requiere valorar la producción de conocimiento colectivo como punto de partida para la cocreación, romper con el monopolio tradicional del conocimiento que usualmente encarnan las instituciones y el Estado (bajo el supuesto de acercarse a una realidad controlada de la que tienen total conocimiento) y, en cambio, asumir un conocimiento plural (Brugué, Blanco y Boada, 2014, p. 22).
La realidad está configurada desde diversas perspectivas que, a partir del intercambio, el disenso y el consenso, construyen conocimiento nuevo y refuerzan la idea de una construcción de lo público como un espacio común y de naturaleza política. Mediante un proceso deliberativo y participativo, este intercambio hará posible una organización distinta entre los actores, que emplee como principio organizador la colaboración entre ellos según la complejidad y la pluralidad de nuestra realidad social. Para ello es clave que los actores asuman un compromiso cívico con el proceso de generar valor público; esto incluye una ciudadanía organizada y activa y a los funcionarios en su rol de facilitadores.
La ciudadanía aparece también en un rol innovador, puesto que usualmente solo conocemos su rol como clientes o como usuarios; como administrado pasivo. En primera instancia, cuando se asume a la ciudadanía como un cliente, este debe depender aún del principio de la democracia representativa y solo toma decisiones cada vez que elige. Si este principio fracasa, continuamos en la tragicomedia del ciudadano teóricamente soberano del poder pero anulado en la toma de decisiones. Por otro lado, asumir al ciudadano como un usuario limita su posibilidad de participación a elegir un servicio o producto que se le ofrece eventualmente y lo encierra en una dinámica completamente individual (Agger y Hedensted, 2017).
La potencialidad del ciudadano como cocreador va más allá de la oportunidad de representarse directamente en la toma de decisiones con más frecuencia y sin necesidad de un intermediario para ello. Además de eso, le otorga un rol totalmente activo en la construcción del valor público y permite la entrada de un conocimiento situado y contextualizado al diseño de las políticas públicas, teniendo en cuenta que su trabajo en el proceso de cocreación implica necesariamente una lógica colectiva en la que se ven inmersos los actores (Agger y Hedensted, 2017, p. 22).
Asumir que el rol de cocreadores se limita al diseño únicamente, a pesar de que en la literatura no se diferencie frecuentemente y de manera explícita el rol que cumplen los ciudadanos, estos pueden involucrarse también en el proceso como coimplementadores, cocreadores y coproductores. En todo caso, es claro que la consecuencia de involucrar al ciudadano en estos términos genera valor público y su participación es considerada como tal en la medida en que profundiza y amplía la práctica democrática (Voorberg, Bekkers y Tummers, septiembre del 2013, p. 19). Lo anterior permite aumentar la potencialidad de un rol activo del ciudadano en más dimensiones de la política pública y, con ello, retornar una cierta legitimidad a la acción del Estado.
Para concluir, la innovación pública fundamentada en la gobernanza colaborativa debe proponerse la transformación de la relación saber-poder tradicional asumida por el Estado, a través de procesos institucionales de cocreación que deben ser necesariamente participativos y deliberativos. Eso implica un cambio en la lógica del conocimiento y la participación de múltiples actores y saberes en un abordaje transdisciplinar que favorece la construcción de lo público desde una perspectiva colectiva incluyente. Esto significa la necesidad de construir nuevas instituciones que permitan la generación de este nuevo tipo de colaboración entre funcionarios públicos y ciudadanos (Roth, 2017; 2018).
Referencias
Agger, A. y Hedensted, D. (2017). Collaborative Innovation in the Public Sector - ¿New Perspectives on the Role of Citizens? Scandinavian Journal of Public Administration, 21(3), 17-37.
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Bommert, B. (2010). Collaborative Innovation in the Public Sector. International Public Management Review, 11(1), 15-33.
Borins, S. (2012). Innovation in Business and Government: Looking Forward. Camberra: Australian National University.
Brugué, Q., Blanco, I. y Boada, J. (2014). Entorno y motores para la innovación en las políticas públicas. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 59, 5-34.
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Roth, A.-N. (2018). Políticas de gestión pública: desarrollos conceptuales y traducción en Colombia. El estado del Estado, 08. Recuperado de http://www.funcionpublica.gov.co/web/eva/biblioteca-virtual/-/document_library/bGsp2IjUBdeu/view_file/34518816
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Zurbriggen, C. y González, M. (2014). Innovación y co-creación: nuevos desafíos para las políticas públicas. Revista de Gestión Pública, 3(2), 329-361.
* Politóloga egresada de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: dmendezp@unal.edu.co.
** Politólogo, magíster en Ciencias Políticas y doctor en Ciencias Económicas y Sociales. Profesor e investigador titular del Departamento de Ciencia Política de la Universidad Nacional de Colombia. Correo electrónico: anrothd@unal.edu.co
Hacia un nuevo paradigma de la innovación pública: transformación resiliente
Cristina Zurbriggen*
ESTAMOS VIVIENDO UNA ÉPOCA DE TRANSICIÓN desde una sociedad industrial a una nueva era socioambiental, la cual responde a una coyuntura particular con pleno potencial de conducir a puntos de bifurcación y transformación. El cambio de época en que nos encontramos nos obliga a pensar y actuar de otra manera. No solo necesitamos ser capaces de reaccionar; la clave está en cuán rápido vamos a ser capaces de hacer el cambio y de abordar decididamente la complejidad de las problemáticas del siglo XXI, para avanzar hacia un futuro socioambiental más sostenible y democrático.
El gran interrogante que se presenta es cómo los diseñadores de políticas públicas pueden navegar en un paisaje complejo, incierto y con una multiplicidad de actores con intereses divergentes. Las urgencias que nos toca vivir tienen una característica transversal:
tienden a ser problemáticas interdependientes y complejas, que generalmente no pueden resolverse desde la perspectiva y el conocimiento de una sola disciplina o un solo actor (público, privado o social). Por tanto, nos ponen en situaciones en las que debemos actuar en contextos de incertidumbre, sin tener un panorama completo o toda la información necesaria para guiarnos.
El desafío está en generar una nueva metanarrativa (Roe, 1994)1 de la innovación pública para interpretar y actuar en este mundo complejo, con lo cual nos alejaremos de las formas dominantes de pensar y hacer. Por ello partimos de la hipótesis de que, para articular el cambio social, los funcionarios públicos no solo deben operar desde cada innovación específica y mediante diseño de instrumentos, sino que se necesita un cambio cultural y un nuevo paradigma para avanzar en los procesos de transformación y desarrollar nuevas capacidades en los gobiernos para la innovación pública. En este proceso, los laboratorios de innovación pública pueden desempeñar un rol importante.
Sin embargo, poco se ha reflexionado sobre las características o capacidades necesarias para el cambio. Por ello, el propósito de este capítulo es explorar algunas dimensiones que podrían hacer que el término innovación pública comience a ser significativo entre quienes lo usan para describir una nueva práctica de innovación pública. Para ello hemos encontrado útil el aporte reciente de Vargo y Lusch (2016), quienes se han esforzado para dar forma a un discurso emergente sobre la lógica de un nuevo servicio basada en la cocreación y se lo presenta como teoría de alcance medio, que tiene el efecto de dar sentido a los fenómenos y prácticas que son más persuasivos que los conceptos existentes.
Con este objetivo intentamos evitar cualquier definición prematura sobre innovación pública y, más bien, ofrecer un marco dentro del cual los investigadores y funcionarios de Gobierno puedan discutir los aspectos y las características que están comenzando a caracterizar un discurso emergente sobre las capacidades de transformación para innovar en el sector público. En segundo lugar, al igual que Vargo y Lusch (2016), proponemos una posible inversión conceptual. El discurso emergente en la academia y las intervenciones públicas sobre la innovación pública, centrado en procesos de cocreación, todavía parece novedoso y se basa en establecer una distinción con respecto a lo que es normal. Sin embargo, sugerimos tentativamente que sería valioso invertir esas suposiciones y promover una reflexión para avanzar en el desarrollo de una teoría y práctica de rango medio que explique y guíe los abordajes de innovación pública. Con otras palabras, entender las barreras y los puntos de apalancamiento (tipping points) (Meadows et al., 1972) para catalizar y alimentar procesos de transformación pública que puedan provocar, impulsar y diseminar el cambio sistémico.
En este proceso, un primer desafío es hacer dialogar el paradigma de la transformación, que incluye aportes de la ciencia de la sustentabilidad (Miller et al., 2014) y el pensamiento de resiliencia (Folke, 2016) de las transiciones sociotécnicas (Geels y Kemp, 2006) así como la innovación social (Manzini, 2015; Westley et al. 2013), con los nacientes enfoques de diseño (Peters, 2017) y experimentación en política pública (Ansell y Geyer, 2017), enfoque que tienen en común con uno de sus precursores, John Dewey (1927; Zurbriggen, 2017). Estos abordajes nos invitan a aprender a vivir con el cambio y la incertidumbre, aumentar la diversidad de todos los componentes de un sistema (como la diversidad de actores involucrados), combinar diferentes tipos de conocimiento y aprendizaje, y crear oportunidades para la transformación social a pesar del poder de las estructuras que perpetúan las inequidades sociales. Por tanto, reflexionar sobre la innovación pública dentro del paradigma de la resiliencia de la transformación y el rol de los laboratorios nos puede aportar una brújula que identifique las capacidades para desarrollar una infraestructura más robusta de innovación pública.
Innovación pública: cocreando políticas
y servicios públicos
Si bien encontramos diferentes aproximaciones entre las investigaciones académicas y las intervenciones sobre innovación pública (por ejemplo, Pestoff, 2009; Boyle, 2010; Bason, 2010; Bovaird y Loeffler, 2012; Manzini y Staszowski, 2013), todos reconocen que la cocreación de conocimiento y el cambio impulsado por la intervención en situaciones de alta complejidad social son inevitablemente funciones de múltiples actores y múltiples perspectivas, que ayudan a abordar los problemas desde las necesidades de los ciudadanos.
Una de las definiciones más difundidas de innovación pública es la desarrollada por Christian Bason (2010, p. 8), quién define la innovación pública como el proceso de crear nuevas ideas y convertirlas en valor para la sociedad. El impulsor del cambio es el proceso de cocreación, entendido como un proceso creativo que involucra a las personas e implica una forma diferente de generar conocimiento para innovar en el sector público y para la toma de decisiones. Por su parte, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) ha convertido la innovación pública en el tema central de muchas conferencias recientes e investigaciones, y define la innovación pública como “nuevas ideas que crean valor público para los individuos y la sociedad”, para lo cual sugiere el enfoque de diseño abierto (open design approach) como el medio para fortalecerla (OCDE, 2017a; 2017b).
Uno de los debates terminológicos se centra en diferenciar la cocreación de la coproducción. Mientras que Bason (2010, p. 157) señala que la cocreación concierne a cómo las soluciones son diseñadas y la coproducción a cómo son ejecutadas, otros investigadores no se adhieren a esta distinción, como por ejemplo Boyle (2010). Voorberg, Bekkers y Thomas (2014), quien lidera el proyecto sobre innovación pública Learning from Innovation in Public Sector Environments (Lipse, 2019), abandona el intento de distinguir entre coproducción y cocreación en su revisión de la literatura sobre innovación pública; afirma que parecen estar relacionadas e incluso se podrían usar de forma intercambiable.
En América Latina, la discusión en torno a la innovación pública toma como bases conceptuales la innovación abierta (Chesbrough, 2003), la innovación social (Mulgan, et al., 2007), los procesos co-laborativos de cocreación de servicios y políticas públicas (Bason, 2010; Nesta, 2016), los laboratorios de innovación pública como el MindLab de Dinamarca (Bason, 2010; Nesta, 2014, 2016; Acevedo y Dassen, 2016) y los datos abiertos.
Sin embargo, estas conceptualizaciones no nos ayudan a identificar dónde están las dinámicas de cambio que dan sentido a estos fenómenos. Por ello, consideramos útil reflexionar con responsabilidad y criterio sobre los aportes del pensamiento resiliente en la transformación de nuestras organizaciones públicas, en un mundo complejo, dinámico e incierto.
Pensamiento resiliente, ciencia
de la sostenibilidad y nueva forma de pensar
El pensamiento resiliente forma parte de un movimiento más amplio: la ciencia de la sostenibilidad. Esta última ha surgido como una solución orientada a trascender los límites disciplinarios, busca involucrar a científicos y no científicos con un compromiso ético y tiene el fin de buscar soluciones a los problemas que enfrenta la humanidad: pobreza, cambio climático, migraciones, desigualdad social, entre otras tantas. Desde este enfoque se critica el arraigo de las perspectivas disciplinarias tradicionales que alimentan conceptualizaciones atomizadas de la realidad, en las cuales los aspectos económicos, sociales, biofísicos y sociales se analizan de forma separada en lugar de fomentar la interacción. Una de las características comunes de tales encuadres es la crítica a considerar los problemas de sostenibilidad sin incorporar la cultura, los valores y las relaciones de poder que sustentan las causas más profundas de los problemas socio-ambientales.
Si bien el abordaje sistémico no es nuevo, podemos encontrar aportes de la economía (por ejemplo, Arthur, 1994), la administración pública (por ejemplo, Kickert et al., 1999) y las ciencias sociales (por ejemplo, Ostrom, 2009). El pensamiento resiliente (Folke, 2016), el enfoque de la gestión de las transiciones (por ejemplo, Pahl-Wostl, 2007) y la investigación sobre la sostenibilidad transformacional (Wiek y Lang, 2016) han dado un fuerte impulso a las ciencias de la sostenibilidad con un nuevo paradigma, en el cual el compromiso ético de los investigadores desempeña un rol fundamental en los procesos de transformación hacia un mundo más sostenible.
En este proceso, es importante reconocer que nos encontramos en medio de una profunda transformación de paradigma: hay un tránsito de una cosmovisión del mundo mecanicista, lineal y determinista, a una cosmovisión sistémica, que es compleja, adaptativa, dinámica, emergente, interdependiente y nunca en equilibrio (Meadows et al., 1972; Folke et al., 2002). La narrativa dominante proviene del mundo industrial y explica el mundo como una máquina newtoniana, a la manera de un mecanismo de relojería perfectamente previsible, racional, lineal, determinista, capaz de descubrir una fórmula para calcular y prever todo proceso de cambio. Estas ideas son la base de la concepción determinista del paradigma positivista. Esta concepción del mundo se expresa en el diseño de políticas públicas en un modelo de arriba a abajo (top-down), centralizado y jerárquico, con centro en la planificación, control y evaluación de resultado, y una de sus herramientas dominantes es el marco lógico. Muchos críticos plantean que este modelo mecanicista despolitiza el conocimiento, hace caso omiso a los valores públicos y resta importancia a la deliberación democrática sobre estos que requiere la formulación de una política pública.
El gran desafío está en reconceptualizar esta transición de soluciones puntuales, reactivas, mecánicas, concebidas a partir de una perspectiva de sistemas en equilibrio, e implementada de manera descendente (jerárquica), de predicción y control, a la transformación de todo el sistema, que se concibe desde una visión no lineal, no equilibrada, anticipatoria, creativa, adaptable, imbuido de agencia e implementada a través de la experimentación y redes sociales de aprendizaje. Este último cambio resuena con énfasis en la teoría de la resiliencia de la transformación (Ziervogel, Cowen y Ziniades, 2016).
Pensamiento resiliente
La transformación asociada a la resiliencia se está institucionalizando gradualmente en el vocabulario de los académicos y hacedores de política2 (Feola, 2015). Entonces, surgen interrogantes como ¿es la resiliencia simplemente una moda o es una nueva forma de pensar acerca de las relaciones entre el hombre y el medio ambiente y de la gobernanza de estas relaciones?, ¿tiene un poder real de permanencia?, ¿es la resiliencia un concepto despolitizante que neutraliza la incipiente actividad política o clave para promover formas más empoderantes, emancipadoras y participativas de transformación social?