Innovación pública: Experiencias y retos en Colombia

Daniela Méndez Parra* André-Noël Roth Deubel**

A TRAVÉS DEL TIEMPO, LA GESTIÓN pública ha enfrentado diferentes reformas para alcanzar los objetivos públicos mediante el uso cada vez más eficiente de los escasos recursos del Estado (Roth, 2017; 2018). Sin embargo, los esfuerzos adelantados no han sido satisfactorios y es posible reconocer con facilidad la referencia weberiana en la que se enmarca la Administración Pública, con sus múltiples procesos medidos milimétricamente, que se transforman en prácticas, métodos y relaciones estandarizados y arrojan como resultado una administración burocrática excesivamente centralizada, rígida y vertical.

Con el avance de la globalización, las transformaciones tecnológicas y la conciencia de que los problemas son cada vez más complejos, es necesario crear nuevas formas de diseñar e implementar respuestas y actuaciones político-administrativas ante los cambios en el mundo contemporáneo. En este contexto, la Administración Pública no se puede quedar impasible ante la evolución de las problemáticas públicas y considerar que los procesos de innovación corresponden al sector privado. Para reducir la brecha persistente entre el Estado y la sociedad, han sido desarrolladas nuevas propuestas para involucrar de mejor manera a la ciudadanía en el diseño e implementación de las políticas, para superar o disolver las líneas divisorias entre sector privado y sector público, entre expertos y ciudadanía, así como en reconocer que el acceso al conocimiento se ha democratizado. De esta manera, la innovación pública ha surgido como una propuesta y una oportunidad para transformar las antiguas relaciones verticales de la Administración Pública con sus administrados hacia una relación más horizontal y colaborativa entre estos, con la ambición de construir una Administración Pública con y para los ciudadanos, o centrada en los ciudadanos.

En la actualidad, el tema de la innovación pública entró a ser parte del discurso gubernamental. Para la muestra, el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 del presidente colombiano Iván Duque desarrolla un capítulo sobre innovación pública, la cual es definida como un sistema que “busca nuevas maneras para crear valor público” (DNP, 2019, p. 486), en particular a través de la experimentación adaptativa, basada en evidencia y abierta (DNP, 2019, p. 487).

Alrededor de la innovación pública han sido construidas diversas conceptualizaciones, tipologías y metodologías de diversas fuentes, ya sea académicas o a partir de experiencias administrativas. El presente capítulo busca ofrecer una perspectiva integradora de las diferentes perspectivas sobre el tema y, a su vez, presentar el enfoque asumido por el Laboratorio de Innovación en Gobernanza, Gestión y Políticas Públicas (Goblab) como propuesta desarrollada por el Grupo de Investigación en Análisis de las Políticas Públicas y de la Gestión Pública (APPGP) de la Universidad Nacional de Colombia, sede Bogotá.

La necesidad de un cambio paradigmático

Actualmente, el Estado se ha enfrentado a nuevos problemas que se transforman en nuevos retos para la gestión pública y las políticas públicas. Estos cambios son fruto de distintas variables que incluyen desde las dinámicas rápidas de la globalización, pasando por la estructura misma del Estado, hasta el relacionamiento de este con otros actores. En la actualidad, el rol del Estado está orientado hacia la regulación del mercado, el cual tiene cambios dinámicos y rápidos. Sin embargo, su organización aún no se adapta al mismo ritmo y tampoco garantiza su éxito, lo cual problematiza la forma en que el Estado asume, integra y orienta los cambios en su entorno.

El ritmo paquidérmico del Estado está fundamentado en la conexión de la modernidad y la organización burocrática que él encarna. Esta orientación da como resultado una concepción científica e ingenieril a la administración de lo público: una racionalidad basada en el criterio de eficiencia y en una organización jerárquica, tal como fue caracterizada por Max Weber en su momento. Incluso con los diferentes cambios en los paradigmas de la gestión pública (desde las críticas de Herbert Simon (1962) hasta la nueva gestión pública), que han procurado incluir más variables a la ecuación, siguen ceñidas a los pilares de la lógica burocrática tradicional. Así las cosas, es apenas predecible que sigamos persiguiendo el deber ser de la administración como una gran máquina que ejecuta de manera técnica las decisiones tomadas en otros niveles de gobierno.

Se cae con frecuencia en un exceso de procedimientos estandarizados, lineales y rígidos, que no pueden asumir alguna novedad en el proceso y sostienen una visión apegada al paradigma positivista, muy alejado de la comprensión de nuestra complejidad como seres humanos. Las implicaciones de este paradigma en la gestión pública son inmensas y se materializan especialmente en el sostenimiento de una relación saber-poder burocrática en todos los ámbitos. Esto conlleva asumir al ciudadano como un individuo racional, estable, predecible y estandarizado, hasta el punto de asumir que el conocimiento de las necesidades y demandas de este puede ser determinada sin su participación, con lo cual quedaría relegado a objeto pasivo de intervención.

Según los nuevos enfoques para la gestión pública y el análisis de política pública, la realidad social, así como los problemas públicos, no se dan por sentado; se construyen desde la interpretación. Ello implica reconocer que no existe una separación entre datos y valores, tal como asume con frecuencia la tradición tecnocrática dominante (Yanow, 1996, p. 4). De esta manera, es preciso que la gestión pública entienda que los problemas públicos no pueden ser considerados como estáticos o estables: estos sufren transformaciones rápidas a partir de creencias, argumentación, discursos y narrativas en los cuales cada acción (o no acción) tiene un valor simbólico. Sin embargo, esta construcción de problemas está indudablemente atravesada por luchas de poder, por posicionar una interpretación que favorece ciertos intereses en detrimento de otros.

Así las cosas, el Estado formula políticas públicas y privilegia algunas interpretaciones sobre otras a razón de dos factores importantes: primero, por el agotamiento de los mecanismos de representación política, que ya no logran transmitir adecuadamente las demandas y las necesidades de la ciudadanía; segundo, la influencia de los grupos de intereses económicos, políticos y científicos que orientan la toma de decisión hacia su propia legitimación y reproducción.

La legitimidad de las decisiones decrece y la ciudadanía se enfrenta pocas veces a resolver la situación, más allá del ejercicio cíclico y rutinario que implica la democracia liberal y el papel pasivo que esta concede a la ciudadanía; a pesar de ser el soberano del poder político, se encuentra apartado de la administración de lo público. Sin embargo, esto no quiere decir que la raíz de esta incapacidad del Estado recaiga únicamente en la relación del ciudadano con este, puesto que también es consecuencia de la lógica vertical, causal y unidireccional que asume el Estado y sus funcionarios frente a la sociedad que pretenden dominar y gobernar.

Vemos con frecuencia que se asume con seguridad que el Estado identifica, implementa y evalúa políticas con el objetivo de resolver problemáticas para la ciudadanía. Sin embargo, este proceso se formula desde una lógica vertical: de arriba hacia abajo, con un Estado frecuentemente capturado, que reproduce visiones dominantes que solo resuelven los problemas parcialmente (en el mejor de los casos) al entenderlos sin un contexto construido a partir de una deliberación plural, en pie de igualdad, entre las diversas interpretaciones existentes en la sociedad.

La innovación pública puede proveer oportunidades importantes para transformar y democratizar la gestión pública y el proceso de las políticas públicas, lo cual supera la predominante tecnocracia que ha asumido el Estado. Permite empoderar al ciudadano al reconocerlo como un actor central y transformar la tradicional relación saber-poder, lo cual implica fundamentalmente un cambio en la epistemología del funcionamiento del Estado y permite una redefinición y reconstrucción de lo público y del Estado mismo.

La variedad de las alternativas

Muchos autores han propuesto diferentes definiciones y tipologías sobre la innovación pública. En todo caso, se trata aquí de presentar un horizonte general de la diversidad de la innovación pública con el fin de delimitar el alcance de sus versiones en términos del objetivo que persigue. Para ello, es preciso acercarse a la forma como los laboratorios o centros de innovación definen su proceso y comprender la importancia de los actores involucrados en los procesos, así como el rol que asumen.

Los actores involucrados son determinantes tanto para definir el alcance como la vocación misma de la innovación y el sentido de su desarrollo a través del tiempo. Aquella orientación inicial se encuentra en quiénes la promueven y cómo hacen que ocurra en un ambiente específico. Las iniciativas de innovación pública pueden nacer en cualquier sector de la sociedad, ya que fundamentalmente su materia prima son problemas identificados por algunos actores como necesitados de intervención, o cuyas soluciones no han sido satisfactorias para la comunidad en general.

A grandes rasgos, podemos identificar que la innovación pública puede ser gestionada por políticos, funcionarios, empresarios, académicos u organizaciones no gubernamentales. El sello que cada uno imprime en la innovación es distinto. En el caso de los políticos, la lógica que predomina es la representación de cierto sector de la sociedad que lo elige periódicamente para que este trabaje por sus intereses. Es posible que, en su camino, algunos tomen la decisión de proponer cambios innovadores en la forma de abordar un problema o simplemente de posicionarlo en la agenda de trabajo. Los funcionarios se caracterizan por incentivar procesos innovadores, en su mayoría, en función de un reconocimiento tanto dentro de la organización como por actores externos implicados en la problemática; esto es similar al papel que desempeña la academia en el posicionamiento de nuevo conocimiento. Por último, los empresarios intervienen y promueven la innovación, usualmente con la intención de mejorar su beneficio con el cambio de alguna noción o intervención específica en el problema público (Mulgan, 2007, pp. 9-11).

Si bien la innovación puede ser impulsada con diversos intereses y motivaciones, su objetivo o reto principal se enfoca en algún elemento de la situación construida como problemática. Buena parte de la literatura se enfoca en definir la innovación o la mejor metodología para alcanzarla. A partir de ello se pueden resaltar, en general, tres grandes tipos de innovación: de proceso, producto o servicio e innovaciones en gobernanza (Carstensen y Bason, 2012, p. 19). Cada una de ellas comprende una lógica distinta de funcionamiento, actores y metodologías que no constituyen una regla universal, sino más bien un factor común de las experiencias encontradas:

• Proceso: el objetivo primordial consiste en encontrar una nueva forma de ejecutar un proceso, ya sea interno o externo a la organización. Para algunos autores esto no implica un proceso totalmente nuevo, sino que puede implicar una mejora incremental que aumente su eficiencia. Esto aplica no solo para procesos de producción que impliquen cambios tecnológicos, sino también para los procesos administrativos (Vries, Bekkers y Tummers, 2014, p. 6). Esta perspectiva se enfoca en una solución orientada al individuo y a su rol en el desarrollo del proceso. Para Carstensen y Bason (2012), estos constituyen una primera generación de laboratorios de innovación que desarrolla en su mayoría plataformas creativas e integra a los actores pertenecientes al proceso.

• Producto o servicio: es clave para entender que los cambios en este tipo de innovación deben estar orientados a generar valor. Por ello el proceso se concentra en el usuario, lo cual implica conectar actores lo suficientemente diversos para que puedan lograr una mejora en la satisfacción del usuario. Esto implica que el proceso de innovación debe ir más allá de los límites de la organización.

Para Carstensen y Bason (2012, pp. 12-14), estos componen una segunda generación de unidades de innovación que mejoran el relacionamiento de los actores en torno a una situación, como es el caso del MindLab de Dinamarca. Dicha unidad desarrolló una metodología que incluía la participación de actores del sector público, privado y académico en torno a una problemática, proceso que incluía experimentación y pilotaje. Este modelo puede conectar diversas redes de actores, pero el rol del usuario se limita a la aprobación o negación de una innovación.

Este tipo de innovación concuerda con conceptos que escuchamos con frecuencia como la innovación social y las nuevas tendencias de gobierno abierto, las cuales han impulsado diferentes unidades de innovación. En este punto es necesario tener en cuenta que la forma como se institucionalizan las innovaciones influye en gran medida en el alcance que estas tengan y sus posibilidades de im-plementación, y depende en buena medida del actor que se haya encargado de promover la innovación como se mencionó anteriormente.

• Gobernanza: esta perspectiva se caracteriza por buscar la transformación de la relación entre las organizaciones y el ciudadano. De esta manera, se trata de desarrollar nuevas formas de abordar los problemas sociales mediante redes más amplias, no solo de actores sino de organizaciones. Así se diluye un poco el límite de los cambios intra o extraorganizacionales y es introducida una visión más sistémica del relacionamiento en la realidad social. Para autores como Bason, en este tipo de innovación es clave incluir la cocreación como un elemento fundamental para su desarrollo.

Usualmente es difícil determinar si un cambio es incremental o realmente disruptivo frente a esa transformación que se planteó anteriormente. Sin embargo, para esta última perspectiva, es posible señalar los primeros indicios de que está teniendo lugar un cambio sustancial en la forma de intervenir sobre una situación que consideramos problemática: superar los límites de la organización mediante la inclusión de múltiples actores, movilizar nuevos recursos y, por último, redistribuir en varios actores la capacidad de definir y evaluar el valor que se crea en este proceso (Moore y Hartley, 2008, pp. 14-18), el cual es necesariamente un valor público.

Esta tipología permite enmarcar y diferenciar claramente el alcance que es posible lograr mediante la exploración de las múltiples alternativas y formas que nos ofrece el tema.

Innovación pública, una nueva

relación de saber-poder

La propuesta de Goblab de la Universidad Nacional de Colombia se inscribe en el último grupo de la tipología general propuesta, con lo cual asume el potencial transformador de la innovación pública; para ello es preciso reconstruir su conceptualización y diferenciar nuestra posición con otras vertientes de la innovación pública. Inicialmente, el concepto de innovación se desarrolla en la literatura proveniente del sector privado y las aproximaciones retoman en su mayoría los estudios de Schumpeter. Los procesos de innovación son dotados de una fuerte base capitalista enfocada en la competitividad y el mercado. Sin embargo, su desarrollo en el ámbito público comprende dos vertientes a distinguir: la innovación en el sector público y la innovación pública.

Es necesario señalar que estas dos perspectivas parten del reconocimiento de la respuesta insuficiente del Estado a problemas cada vez más complejos debido a su rápida evolución, la diversidad de actores que intervienen en ellos y su carácter global, que trasciende la tradicional organización territorial del Estado. Ante estas nuevas dinámicas la Administración Pública se ha quedado corta. Se ha sometido a debate la necesidad de buscar nuevas formas de enfrentar estas problemáticas; allí se establece una diferencia tajante entre las dos perspectivas antes mencionadas. La innovación en el sector público se orienta a mejorar la respuesta a los desafíos que se presentan, mientras que la innovación pública está en la búsqueda de cambiar la forma de resolver tales desafíos.

Ahora bien, Sandford Borins (2012) señala que:

[l]a innovación en el sector público por lo general, implica nuevos métodos de entrega de los servicios públicos. En ocasiones, el sector público desarrolla nuevos programas, que podía pensarse en ellos como análogos a los nuevos productos del sector privado. (p. 5)

La innovación en el sector público se enfoca principalmente en hacer perfectible la Administración Pública de acuerdo con los principios modernos que siempre ha abanderado: la eficiencia y la eficacia en las organizaciones públicas. Lo que pretende es una mejora que podría considerarse como incremental en los servicios y productos.

Si bien la innovación en el sector público retoma las características modernas de la Administración Pública, no está desprovista de un objetivo propio del sector público que consiste en crear valor público. Para Geoff Mulgan (2007),

[…] the simplest definition is that the public sector innovation is about new ideas that work at creating public value. The ideas have to be at least in part new (rather than improvements); they have to be taken up (rather than just being good ideas); and they have to be useful. (p. 6)