Борьба Канады за суверенитет в Арктике: история и современность

КАРТА 4. Расширение границ округов Юкон, Маккензи и Франклин (МВД Канады, 1897 год)

Источник: Library and Archives Canada

Примечание: данная карта являлась приложением к Указу-в-Совете 1897 года.

С этого момента (конец 1897 года) в ситуации с суверенитетом Канады на Крайнем Севере появляются два отдельных сюжета. С одной стороны, проблема суверенитета страны в этом регионе остаётся в поле зрения правительства, поскольку оно продолжает получать сообщения об американских китобоях на Канадском Севере. С другой – Ж. Бернье начинает кампанию за организацию экспедиции на Северный полюс[59]. В марте 1898 года он обращается с просьбой о поддержке к премьер-министру У. Лорье. Проект Бернье предусматривал длительный дрейф судна по Северному Ледовитому океану, а затем марш-бросок до Северного полюса. В правительстве, однако, посчитали это предложение неинтересным из-за того, что маршрут пролегал за пределами канадской территории, а расходы слишком высоки.

В тот момент (конец 1890-х – начало 1900-х годов) для правительства главным источником беспокойства на Канадском Севере по-прежнему оставалось присутствие американских китобоев у острова Хершел.

Получив очередную жалобу на действия американских китобоев, министр внутренних дел К. Сифтон в январе 1901 года обратился к контроллёру (Comptroller) СЗКП Ф. Уайту рассмотреть возможность создания поста полиции «в устье реки Маккензи или где-то поблизости»[60]. Однако реакция Уайта оказалась достаточно сдержанной. В своём ответном письме он напирал на финансовые соображения, отмечая, что ситуация с американскими китобоями у острова Хершел уже рассматривалась несколько лет назад, и было решено оставить всё как есть из-за слишком высоких расходов.

Тем временем сюжет, связанный с Бернье, развивался своим чередом. В 1901 году, после очередного отказа правительства поддержать его экспедицию на Северный полюс, он, по совету Л. Дэвиса, начал сбор средств по подписке. В мае 1901 года Бернье проинформировал Дэвиса, что смог заручиться поддержкой ряда известных канадских политиков и финансистов, включая генерал-губернатора Канады лорда Минто и верховного комиссара Канады в Великобритании лорда Стратконы[61].

В 1902 году к непрекращающимся сообщениям о нарушениях американских китобоев в Западной Арктике добавилась информация о хищническом истреблении овцебыков в Восточной Арктике. В ноябре СЗКП стало известно, что за один только этот год из района Репалс-Бей (северо-западное побережье Гудзонова залива) китобоями было вывезено 1 400 шкур овцебыков. Ссылаясь на этот случай, контроллёр СЗКП Ф. Уайт в письме к Сифтону подчёркивал необходимость «срочно укреплять канадский суверенитет над самыми северными канадскими водами – не только тех, до которых можно было добраться через Гудзоновы пролив и залив на Востоке, но также (и тех, которых можно достичь) через Берингов пролив на Западе»[62].

Письмо Уайта стало последней каплей, которое переполнило чашу терпения канадского руководства и вывело проблему суверенитета Канады в Арктике на политический уровень. Важным моментом в письме Уайта было восприятие ситуации как существование двух отдельных проблемных зон на востоке и на западе страны.

Получив указание Сифтона срочно разобраться с этим делом, его заместитель Дж. Смарт уже 15 декабря 1902 года доложил своему начальнику о проведении двух совещаний, в которых приняли участие главы или их заместители всех заинтересованных ведомств: Ф. Уайт (Северо-Западная конная полиция), Р. Белл (Геологическая служба Канады), Дж. Макдугалд (Таможенная служба Канады), Ф. Гурдо (Министерство торгового флота и рыболовства) и сам Маст (Министерство внутренних дел). По итогам этих заседаний был намечен конкретный план действий: назначение правительством двух комиссаров, соответственно для Западной и Восточной Арктики; отправка двух отдельных экспедиций в эти разные части Канады. Более детально была прописана организация экспедиции в Восточную Арктику: судно, отправляемое в Гудзонов залив, должно было иметь на борту таможенного офицера, геолога и топографа. После возвращения её руководитель должен был представить доклад о необходимости ежегодных таких экспедиций для укрепления суверенитета Канады на Крайнем Севере[63].

У Сифтона был принципиально иной подход. Вместо отправки ежегодных экспедиций он считал более эффективным постоянное присутствие полиции в проблемных зонах. Фактически его план возлагал на полицию решающую роль в обеспечении суверенитета Канады на Крайнем Севере. Именно из офицеров полиции должны были назначаться комиссары для двух арктических территорий. Помимо своих основных обязанностей, полицейские должны были также выполнять функции сборщиков таможенных пошлин и судей. Таким образом, отправка экспедиций для Сифтона была не целью, а средством создания постов полиции на Канадском Крайнем Севере.

Такую быструю и решительную реакцию канадского правительства на проблему чрезмерного отстрела овцебыков невозможно объяснить только заботой об этих животных. В 1902 году кардинально меняется обстановка вокруг канадских арктических владений. Главным предметом беспокойства официальной Оттавы стало открытие в 1900–1901 годы норвежской экспедицией под руководством О. Свердрупа трёх новых крупных островов (Аксель-Хейберг, Амунд-Рингнес, Эллеф-Рингнес) к западу от острова Элсмир[64]. Обнаружение внутри Арктического архипелага ранее неизвестных островов серьёзно подрывало суверенитет Канады над архипелагом как единым целым в том виде, в каком он был передан Канаде Великобританией. По праву открытия Норвегия сразу получала приоритет для предъявления своих прав на эти три острова. Со своей стороны, Свердруп сделал всё необходимое для этого: официально объявил о вступлении во владение островами от имени короля Норвегии, а затем добивался от Швеции[65] и Норвегии принять их в состав своей территории[66]. Канаде в какой-то степени повезло, что эти две скандинавские страны не проявили интереса к этим островам.

Известия об открытии новых островов в Арктическом архипелаге дошли до Оттавы только в конце 1902 года, когда экспедиция Свердрупа вернулась на родину. Однако, помимо возникновения «норвежской угрозы», в Канаде стали острее воспринимать и «американскую угрозу» в Арктике.

Главную роль в этом сыграл спор между Канадой и США о юго-восточной границе Аляски. Сама проблема уходила корнями ещё к англо-русской конвенции 1825 года, с помощью которой Россия и Великобритания разграничили свои владения в Северной Америке. После покупки Аляски Соединёнными Штатами (1867 г.) и вхождения Британской Колумбии в состав Канады (1871 г.) спор автоматически стал американо-канадским. В течение длительного времени для двух стран это был такой же третьестепенный вопрос, как раньше для Великобритании и России, однако открытие золота на Юконе в 1896 году и массовый наплыв в регион золотоискателей в последующие несколько лет сразу придали этой ситуации особенное значение. Суть спора заключалась в том, как отсчитывать границу на Тихоокеанском побережье от точки 54° с. ш. и 131–133° з. д. до точки, где эта граница достигает 141-го меридиана з. д. и уходит далее на Север под прямым углом. Конвенция устанавливала, что на участке от 56° с. ш. и до 141-го меридиана з. д. граница должна была проходить параллельно горному хребту, но не далее 10 морских лиг (55,5 км) от границы океана[67]. Американская сторона утверждала, что эти 10 морских лиг должны отсчитываться от самого материка, позволяя США сохранить контроль над всей прибрежной полосой. Канадцы предлагали отмерять это расстояние от западной границы островов, расположенных рядом с материком. В случае принятия её варианта Канада получала бы в своё распоряжение несколько заливов на оспариваемом участке и, таким образом, кратчайший путь на Юкон.

Хотя сам вердикт будет вынесен только в конце 1903 года, уже в 1902 году стороны договорились передать решение этого спора специально созданному Международному трибуналу из шести человек[68].

Помимо появления норвежской и американской угроз, суверенитету Канады в Арктике, острая реакция канадского правительства именно в конце 1902 г. объяснялась ещё и тем, что до этого времени оно просто не имело возможности использовать в регионе полицию. Как поясняет М. Заслоу, «Северо-Западная конная полиция, которая в обычных условиях играла бы главную роль, была поглощена золотой лихорадкой на Клондайке, а после – Бурской войной»[69]. Об этом же говорит и У. Моррисон, по мнению которого «лишь после 1900 года правительство и полиция могли начать серьёзно думать о распространении закона и суверенитета на Север, и не ранее 1903 года экспедиция могла быть реально отправлена»[70]. Это, в свою очередь, объясняет тот резкий поворот в отношении руководства полиции к проблеме суверенитета: от сдержанно-негативной реакции на предложение создать посты полиции в Канадской Арктике (конец 1890-х годов) до обращения к правительству в конце 1902 года о необходимости принимать срочные меры.

Тем временем, пока в Оттаве вырабатывалась новая, более активная стратегия по обеспечению суверенитета над арктическими территориями, Ж. Бернье продолжал бомбардировать правительство просьбами о поддержке его экспедиции на Северный полюс. Он также обратил внимание на экспедицию Свердрупа и решил использовать её как аргумент в пользу своей экспедиции. В письме 18 февраля 1903 года министру торгового флота и рыболовства Р. Префонтеню он фактически объединил в единое целое обеспечение суверенитета Канады в Арктике и своё достижение Северного полюса. Ссылаясь на то, что после получения в 1880 году от Великобритании арктических островов Канада не объявила их своими, а также на огромные запасы угля на этих островах, он предложил «вернуть эти северные острова и этот угольный пояс Канаде в ходе (своего) путешествия на Северный полюс»[71].

С начала 1903 года обстановка на самых северных территориях Канады находится под постоянным контролем Сифтона. В марте 1903 года, будучи в Лондоне на заседании Международного трибунала по установлению американо-канадской границы на Аляске, он был поглощён не только этим спором, но и ситуацией с арктическими островами. В письме к Смарту 31 марта 1903 года он подчёркивает необходимость скорейшей отправки экспедиций в Восточную и Западную Арктику. В своём письме Сифтон пошагово разъясняет многие важные детали для обеспечения максимальной секретности цели этих экспедиций: выделение средств в парламенте должно было проходить без обсуждения; суда должны были отплывать с запечатанными приказами, и никто, кроме руководителей экспедиций, не должен был знать о характере инструкций[72].

В полной мере план Сифтона по отправке двух экспедиций в Арктику реализовать не удалось. Из-за невозможности зафрахтовать подходящее судно экспедиция в Западную Арктику оказалась крайне скромной. В мае 1903 года по реке Маккензи в Форт-Макферсон был отправлен небольшой отряд полиции во главе с офицером Константином с задачей создать полицейский пост. Однако по прибытии на место Константину было сказано, что китобои уже не используют остров Хершел и, соответственно, нет необходимости в создании такого поста[73]. После отъезда Константина из Форт-Макферсон постоянное присутствие СЗКП в этом районе обеспечивал сержант полиции Ф. Фицджеральд, находившийся на острове Хершел.

Более успешно обстояло дело с экспедицией в Восточную Арктику. В начале 1903 года в Сент-Джонсе (Ньюфаундленд) было зафрахтовано судно «Нептун». Крайне важно, что организация экспедиции проходила во время работы Международного трибунала по границе на Аляске, что заставляло прессу, политиков и общественность проецировать ситуацию на Аляске на Канадскую Арктику. Так, 12 мая 1903 года депутат от Консервативной партии У. Маклин призвал правительство утвердить верховенство Канады над Гудзоновым заливом и переименовать его в Канадское море[74].

На этом фоне 28 июля 1903 года Сифтон отправляет Смарту специальную записку об экспедиции в Восточную Арктику. Экспедиция должна была провести патрулирование северо-западного побережья Гудзонова залива и островов к северу от него. Столкнувшись с тем, что на заседаниях Международного трибунала по Аляске американская сторона очень успешно использовала «принцип давности» (тот факт, что Канада длительное время публично не оспаривала границу на Аляске), Сифтон стремился исключить такую возможность для США в отношении канадских арктических островов. Как пояснял он в своём письме, «если американским гражданам позволят высаживаться и заниматься китобойным промыслом, рыбной ловлей и торговлей с индейцами без соблюдения таможенных законов Канады и без какого-либо утверждения суверенитета со стороны Канады, безосновательные и беспокоящие притязания могут возникнуть в будущем»[75].

Хотя формальным руководителем экспедиции был назначен геолог А. Лоу, решающую роль должен был играть офицер полиции Дж. Муди. Именно на Муди, под началом которого должны были находиться несколько констеблей, была возложена задача по созданию поста полиции в Восточной Арктике, и он же должен был выполнять обязанности сборщика пошлин и судьи.

Экспедиция Лоу продолжалась с 23 августа 1903 года по 12 октября 1904 года. «Нептун» проследовал по маршруту Галифакс – Порт-Беруэлл – залив Камберленд – Гудзонов пролив – Фуллертон. В Фуллертоне судно осталось на зимовку, и там же был открыт пост полиции. На обратном пути из Фуллертона Лоу высадился на острове Элсмир и объявил о вступлении во владение островом от имени Канады, заложив соответствующую декларацию в специально сооружённый гурий. 15 августа 1904 года Лоу проделал такую же процедуру на острове Бичи, а 17 августа – на острове Сомерсет[76].

Пока проходила экспедиция Лоу, 20 октября 1903 года Международный трибунал по границе Аляски четырьмя голосами (трое американских судей и один британский) против двух (оба – канадские судьи) вынес решение в пользу США. Это стало настоящим шоком для всего канадского общества. В тот же день канадский сенатор П. Пуарье призвал правительство к отправке экспедиции для достижения Северного полюса и приобретению Гренландии у Дании. Вынуждено было реагировать и само правительство. Хотя гнев канадского общества был направлен главным образом против Великобритании, чей представитель и обеспечил победу США в этом споре, правительство Лорье понимало, что общество не простит ему новую подобную неудачу.

Инициатором дискуссии в правительстве стал А. Ами из Геологической службы. 22 октября 1903 года он обратился с письмом к министру юстиции Ч. Фицпатрику, предложив, чтобы британский парламент принял официальную декларацию, что Арктический архипелаг является частью доминиона Канада. После разговора с Фитцпатриком 26 октября 1903 года Ами направил аналогичную записку Лорье. Два дня спустя внимание премьер-министра к этой теме привлёк и сенатор У. Эдвардс. Он считал, что после решения Международного трибунала необходимо переориентировать проект Бернье по достижению Северного полюса на более важную задачу – укрепление суверенитета страны. Если же, как отмечал сенатор, в ходе такой экспедиции «случайно будет обнаружен Северный полюс, то ничего плохого от этого не будет»[77]. Он указывал, что длительное присутствие американских китобоев в Гудзоновом заливе потенциально может вылиться в новый территориальный спор с США, но уже в Арктике. В этой связи он призывал, чтобы Канада перешла к скорейшему и решительному отстаиванию своих прав на Крайнем Севере, не рассчитывая при этом на Великобританию. В ответном письме Эдвардсу (29 октября 1903 года) Лорье изложил уже готовую стратегию по защите суверенитета на Канадском Севере. Касаясь предложения Ами, Лорье отмечал, что выпуск Великобританией официальной декларации о её владении арктическими островами «вызвал бы (политическую) бурю». Вместо этого, канадское правительство сделало ставку на создание постов полиции и «тихое утверждение юрисдикции во всех направлениях»[78]. В 1904 году это предполагалось дополнить отправкой судна «для патрулирования (арктических) вод и водружения нашего флага в каждой точке»[79]. После развёртывания полиции по всему Арктическому архипелагу должно было прийти время для издания официальной декларации о принадлежности этих островов Канаде. Таким образом, Лорье фактически изложил Эвардсу стратегию, разработанную Сифтоном в конце 1902 года и предусматривающую укрепление суверенитета в Арктике через постоянное присутствие полиции.

Более того, в декабре 1903 года Лорье обратился с письмом к британскому правительству посодействовать в покупке Гренландии. С точки зрения Лорье, её присоединение к Канаде позволило бы исключить аналогичное действие со стороны США и тем самым снизило бы опасность поглощения всей Канады Соединёнными Штатами. Однако британская сторона отнеслась к идее прохладно, прежде всего, из-за того, что информация об этом просочилась в канадскую прессу[80]. Тем не менее англичане связались с датчанами, однако в феврале 1904 года британский посланник в Копенгагене сообщил, что датское правительство не рассматривает продажу Гренландии.

Усиление личного контроля Лорье за ситуацией в Канадской Арктике показывало и то, что именно ему, а не Сифтону как раньше, контроллёр СЗКП Ф. Уайт направил 2 января 1904 года на утверждение стратегию по обеспечению суверенитета Канады на Крайнем Севере. Данная стратегия основывалась на тех мерах, которые были предложены в ходе межведомственных консультаций в декабре 1902 года, в том виде, в котором они тогда же были дополнены и одобрены Сифтоном. Общая стоимость предложенных мер была оценена в 200 тыс. долларов[81]. В конечном счёте 29 июля 1904 года Палата общин проголосовала за выделение данной суммы на «покупку, оснащение и обслуживание судов, которые будут использоваться для патрулирования вод в северной части Канады, а также на создание и поддержание полицейских и таможенных постов в таких местах на побережье или островах, какие могут быть признаны необходимыми время от времени»[82].

Возрастание роли премьер-министра в выработке политики по укреплению суверенитета на Крайнем Севере не означало отстранения от этой темы Сифтона. После решения Международного трибунала по границе Аляски Сифтон осознал, что для обеспечения суверенитета важны не только практические действия, но и наличие весомых аргументов с точки зрения международного права. 11 декабря 1903 года он поручил У. Кингу подготовить «исчерпывающий доклад» о правах Канады на все острова Арктического архипелага. При необходимости Кинг мог привлекать к этой работе сотрудников любых других ведомств.

Кинг подготовил два доклада: предварительный (23 января 1904 года) и окончательный (7 мая 1904 года). В первом, достаточно тревожном докладе, он указал на ряд обстоятельств, которые, по его мнению, делали «права Канады, по крайней мере, на некоторые северные острова неокончательными» (imperfect)[83]. В частности, он выражал некоторые сомнения в законности прав Великобритании на арктические острова и особенно в характере их передачи Канаде (через Указ-в-Совете, а не через закон британского парламента и без точного указания, какие именно острова передаются). Он также обращал внимание, что в течение пятнадцати лет после передачи Арктического архипелага Канада не предпринимала никаких формальных действий, которые можно было истолковать как признание ею этих островов своей территорией. Принятый Канадой в 1895 году Указ-в-Совете о создании четырёх временных округов – первое, по мнению Кинга, такое признание – породил новые проблемы, когда из-за неудачных формулировок часть островов оказалась за пределами территории Канады. Эти ошибки пришлось устранять новым Указом-в-Совете в 1897 году.

Итоговый доклад Кинга оказался более оптимистическим и выдержан в рамках тогдашнего понимания международного права. Прежде всего, Кинг исходил из того, что все острова Арктического архипелага «являются британскими по праву открытия»[84], поскольку открывались уполномоченными британскими мореплавателями. Соответственно, их церемонии по вступлению во владение островами имели юридическую силу в отличие от аналогичных церемоний мореплавателей из других стран[85]. Таким образом, Великобритания получала первичное правооснование (inchoate title) на эти острова. Это первичное правооснование могло быть аннулировано другим государством только через «более весомое правооснование в виде оккупации и создания поселения»[86]. Однако права Великобритании (а затем и Канады) не могли быть оспорены и с точки зрения этого, гораздо более важного критерия. Как отмечал Кинг, «хотя оккупация, возможно, не была достаточной, чтобы узаконить первичное правооснование от открытия (территории), по крайней мере, не было никакой оккупации другим государством в том виде, как это понимается международным правом»[87].

Несмотря на общую благоприятную оценку с суверенитетом Канады над её северными территориями, Кинг выделил ряд арктических островов в особую группу, поскольку в их открытии и исследовании большую роль сыграли зарубежные мореплаватели. В эту группу он включил остров Элсмир, в исследовании которого большую роль сыграли американцы[88], а также те острова к западу от него, которые были обнаружены экспедицией Свердрупа. В этой связи Кинг в своём итоговом докладе обращал внимание, что на некоторых зарубежных картах Элсмир окрашен в белый цвет, то есть изображён как ничейная земля.

Одновременно с Кингом на эту же проблему обратил внимание главный географ МВД Дж. Уайт. В своём письме в Географический совет Канады (май 1904 года) он отмечал, что многочисленные американские названия различных частей Элсмира создают впечатление, что остров не является частью доминиона, а это находит своё отражение и на географических картах. Чтобы исправить ситуацию, он предложил распространить на весь остров название Элсмир[89]. Предложение Уайта было принято, а возражений от США не последовало.

Примечания