Борьба Канады за суверенитет в Арктике: история и современность

1.1. Суверенитет над территорией по международному праву

Вопрос о суверенитете того или иного государства в Арктике изначально рассматривался как вопрос о суверенитете над определёнными арктическими территориями. Это, в свою очередь, выводит на более общий вопрос: как именно государство могло законно приобретать территорию? Необходимо отметить, что для международного права этот вопрос был одним из ключевых, по крайней мере, пока существовала возможность открытия новых территорий[1].

Первоначально (в XVI–XVII веках) международное право считало достаточным для получения новой территории сам факт её открытия[2].

Однако уже с XVIII века признание за государством той или территории всё больше и больше связывается с его реальным контролем над этой территорией. Важную роль в этом плане сыграла работа швейцарского юриста Э. де Ваттеля «Право народов, или Принципы естественного права, применяемые к поведению и делам наций и суверенов» (1758 год). Ваттель отмечал, что «все люди имеют одинаковое право на вещи, которые ещё не оказались в чьей-либо собственности, и эти вещи принадлежат первому, кто ими овладевает. Поэтому, если нация находит ненаселённую и никому не принадлежащую страну, она может законно завладеть ею <…> Так, мореплаватели, отправляясь для открытий, снабжённые соответственным полномочием от их суверена, и встречая на своём пути острова или другие пустующие земли, объявляли о завладении ими от имени своей нации»[3]. Однако вслед за этим Ваттель добавляет, что нация не может присвоить подобным образом «территорию, которую она реально не занимает, и тем самым оставить за собой гораздо больше земель, чем она в состоянии населить и обработать <…> подобное притязание было бы в абсолютном противоречии с естественным правом; оно расходилось бы с целями природы, которая, предназначая всю землю для удовлетворения потребностей людей, вообще не даёт ни одному народу права присваивать территорию не для пользования ею»[4].

Хотя в XIX веке оккупация становится решающим критерием для приобретения территории, это не означает полного игнорирования значения её открытия. Фактически эти два фактора увязываются в единое целое в международном праве. Наиболее известна в этом плане концепция британского правоведа Л. Оппенгейма, предложенная в начале XX века[5]. Оппенгейм выделил пять способов приобретения государством новой территории: цессия (уступка), оккупация, приращение, покорение и давность. Оппенгейм рассматривает в своей работе открытие территории как «первичное правооснование» (inchoate title), после чего государство должно перейти к следующему этапу – оккупации. Причём оккупация обязательно должна быть «эффективной», то есть включать завладение территорией (создание поселения, сопровождаемое каким-либо формальным актом в виде издания декларации или водружения флага) и организацию управления территории. В рамках этой схемы смысл открытия территории заключается в том, что оно «действует как временная задержка на пути оккупации территории другим государством, причём продолжительность действия этой задержки измеряется тем временем, в течение которого возможно осуществить эффективную оккупацию открытой территории. Если в течение этого периода государство, открывшее территорию, не предпринимает попытки к превращению своего первичного правооснования в реальное, первое основание теряет свою силу, и всякое другое государство может приобрести эту территорию путём эффективной оккупации»[6].

Помимо открытия территории, правооснование могло возникнуть и из самого факта длительного владения. Под этим принципом давности Оппенгейм понимает «приобретение суверенитета над территорией посредством постоянного и никем не нарушаемого осуществления суверенитета над ней в течение такого периода времени, который необходим для создания <…> общего убеждения, что существующее положение вещей находится в соответствии с международным правопорядком»[7].

Признание международным правом открытия территории и давности её владения как возможных правооснований для установления суверенитета означает необходимость выяснения, кто и под каким флагом открывал территорию Канады и особенно северную её часть, а также кто и каким образом управлял данной территорией, прежде чем она стала частью канадского государства.

1.2. Британские открытия в Северной Америке

Несмотря на плавания викингов в Северную Америку в средние века, первооткрывателем Канады принято считать генуэзца Дж. Кабота. Находясь на службе у английского короля, он 24 июня 1497 года на своём судне «Мэтью» достиг северной оконечности острова Ньюфаундленд[8].

В течение XVI–XVII веков лидирующую роль в освоении Канады захватила Франция, создавшая там свою колонию – Новую Францию. Однако в результате серии англо-французских войн, продолжавшихся с 1689 по 1763 год, Франция утратила все свои колониальные владения на территории современной Канады, и они перешли к Великобритании.

Важное значение имеет тот факт, что, помимо захвата французских владений в Канаде силой оружия, англичанам принадлежала главная роль в открытии её северных территорий. Данный процесс стал результатом поиска Северо-Западного прохода – морского пути, который должен был стать альтернативой южного прохода (через мыс Доброй Надежды) к богатствам Азии.

Первым из англичан поиски прохода в Индию с севера начал М. Фробишер. В 1576–1578 годы он совершил три плавания с этой целью, в ходе которых обнаружил остров Баффинова Земля и проливы, отделяющие его от Гренландии. За Фробишером последовали другие англичане – Дж. Дэвис и Г. Гудзон. В результате их экспедиций на географической карте Канады появились новые имена англичан: Дэвисов и Гудзонов проливы. Особенно отличился в этом плане Г. Гудзон, в честь которого были названы и река, и пролив, и залив.

Не менее важное значение имело создание в Англии Компании Гудзонова залива, которой в 1670 году английский король Карл II пожаловал монопольное право на торговлю на землях вокруг Гудзонова залива. Речь шла примерно о 40 % территории современной Канады. Компания создавалась в первую очередь для скупки пушнины, но королевская Хартия дала компании чрезвычайно широкие привилегии: «выпускать денежные знаки, собирать налоги, чинить суд и расправу, вести войны»[9]. Самое важное – территория передавалась компании на условиях «свободного сокажа общего права» (free and common socage). В честь двоюродного брата короля и первого губернатора компании вся эта территория была названа Землёй Руперта.

Несмотря на получение Хартии, Компания Гудзонова залива с самого начала своей деятельности столкнулась с очень серьёзной конкуренцией. Первоначально главными соперниками были французские торговцы, однако после 1763 года, когда Франция лишилась всех своих владений в Канаде, основная угроза стала исходить от других британских компаний, занимавшихся пушным промыслом[10]. Особенно острая борьба развернулась с монреальской Северо-Западной компанией. Напряжённый характер этого противостояния заставил Компанию Гудзонова залива полностью изменить свою традиционную стратегию и начать создавать торговые фактории не только в устьях рек, впадающих в Гудзонов залив, но и в глубине территории. Таким образом, можно говорить о начале эффективной оккупации Земли Руперта. В конечном счёте в 1821 году произошло объединение двух компаний, а принадлежащая ей территория стала включать почти всю континентальную часть Канады (см. карту 1).

Видные канадские политологи К. Коутс, У. Лакенбауэр, У. Моррисон и Г. Польцер специально выделяют период 1770–1821 годов как ключевой отрезок с точки зрения установления британского суверенитета над северной частью Американского континента[11]. Это было связано, по их мнению, не только с началом освоения Компанией Гудзонова залива внутренних районов своей территории, но и с экспедициями С. Хёрна, А. Маккензи и Дж. Франклина по исследованию арктического побережья Канады. В организации этих экспедиций компания также сыграла важнейшую роль. В частности, Хёрн первым из европейцев достиг по суше арктического побережья Канады, Маккензи – вышел к морю Бофорта, а в результате первых двух экспедиций Франклина (в 1819–1821 и 1825–1827 годы) «бóльшая часть западного арктического побережья была нанесена на карту, что впоследствии открыло путь для создания факторий Компании Гудзонова залива»[12].

Помимо Компании Гудзонова залива, количество экспедиций в Североамериканскую Арктику увеличила и Великобритания. С начала XIX века Лондон возобновил поиски Северо-Западного прохода. В 1818 году «британский парламент восстановил премию в 20 тыс. фунтов стерлингов за открытие Северо-Западного прохода и 5 тыс. фунтов стерлингов за достижение морским путём к северу от Америки меридиана 110° з. д.»[13].

Одна из первых попыток, организованных британским Адмиралтейством для этой цели, едва не закончилась успехом: экспедиция под руководством У. Парри в 1819 году прошла почти весь маршрут, обнаружив такие крупные острова Канадского Арктического архипелага, как Девон, Корнуоллис, Батерст и Мелвилл. Как отмечали советские географы, «Парри первым преодолел широтный участок Северо-Западного прохода длиной около 1 тыс. км, подошёл к входу в пролив Мак-Клур и находился всего лишь в 350 км от Северного Ледовитого океана и от <…> 20 тыс. фунтов стерлингов»[14].

КАРТА 1. Земля Руперта и Северо-Западная территория (по состоянию на середину 1850-х годов)

Подготовлено из: Documents on Canadian External Relations. The Arctic. 1874–1949. – Ottawa: Global Affairs Canada, 2016.

Однако более важное значение для установления суверенитета Великобритании над арктическими территориями в Северной Америке имела третья экспедиция Дж. Франклина (1845–1848 годы). Сама экспедиция окончилась трагически: погибли все её участники (129 человек). Однако на её поиски были направлены десятки новых экспедиций. В ходе этих поисков в 1850-е годы был открыт практически весь Канадский Арктический архипелаг.

Таким образом, изначально территория на севере Американского континента была открыта и начала осваиваться англичанами, а превращение Канады в арктическую страну оказывалось неразрывно связано с процессом создания доминиона.

1.3. Покупка Земли Руперта и Северо-Западной территории

Ключевым фактором в этом процессе стала резко возросшая в середине XIX века угроза захвата Соединёнными Штатами оставшихся британских владений в Северной Америке. Отторгнув у Мексики Техас и Калифорнию и выдавив Великобританию из Орегона, США упёрлись в естественную преграду – Тихий океан. Кроме того, в 1845 году в США была впервые сформулирована идея «предопределённой судьбы» (Manifest Destiny) – дарованного свыше права «распространить своё владычество на весь континент»[15]. В этих обстоятельствах вполне логично было ожидать, что направление американской экспансии изменится с Запада на Север. Ситуацию осложняло и то, что и в самих британских колониях были те, кто выступал за присоединение к Соединённым Штатам. Так, в 1849 году около тысячи жителей Монреаля подписали так называемый Манифест аннексии.

Не допустить американского захвата английских колоний можно было только за счёт их объединения в единое целое и заселения канадского Дальнего Запада. И то и другое требовало согласия Компании Гудзонова залива.

В 1850-е годы резко усиливается давление на компанию. В преддверии очередного продления её Хартии[16] в 1857 году в британском парламенте создаётся специальный комитет для рассмотрения деятельности компании и возможности использования её земель для заселения. Несмотря на заявления представителей компании, что земли непригодны для этой цели, британское правительство принимает решение отправить специальную экспедицию под руководством Дж. Паллисера для обследования территории.

В течение трёх лет Паллисер исследовал владения компании между озером Верхнее и Тихим океаном и по итогам своей работы направил в 1860 году доклад в парламент. В докладе он сообщил о наличии больших участков плодородной земли во владениях компании и о возможности прокладки железной дороги через её территорию. Паллисер также представил детальный план по созданию новой коронной колонии между 49° и 54° с. ш. для недопущения захвата этой территории Соединёнными Штатами[17].

Получив доклад Паллисера, британские власти начали предпринимать попытки выкупить владения Компании Гудзонова залива, однако всякий раз их останавливала высокая цена. Так, в 1860 году компания запросила за своё имущество 1 млн фунтов стерлингов, а два года спустя повысила эту сумму до 1,5 млн. Однако то, что не получилось у британских политиков, сделали британские финансисты. С помощью специально созданного Международного финансового общества они за 1,5 млн фунтов стерлингов выкупили акции компании у её владельцев. Сразу после этого были выпущены новые акции на общую сумму 2 млн фунтов стерлингов. Важно, что вместо выкупаемых старых, дорогих акций номиналом по 100 фунтов были выпущены акции номиналом всего в 20 фунтов. Как следствие численность акционеров Компании резко возросла (до 1700 человек).

Эта, на первый взгляд, чисто финансовая операция[18] имела также важные политические последствия. Как отмечают канадские специалисты У. Истербрук и Х. Эйткен, «старая Компания Гудзонова залива, организация, которая ориентировалась на торговлю мехом для получения прибыли, в лучшем случае была равнодушна, а в худшем враждебна к поселению на её владениях. Для новой Компании Гудзонова залива торговля мехом была практически побочным делом; прибыли должны были извлекаться от продажи земли для крупномасштабного заселения Запада. Контроль над Землёй Руперта теперь оказался в руках людей, которые были прямо заинтересованы в поддержке (создания) Конфедерации и ускорении процесса экспансии на Запад»[19]. Об этом же говорят и авторы Канадской энциклопедии: «большинство новых акционеров были меньше заинтересованы в торговле мехом, чем в спекуляциях недвижимостью и экономическом развитии Запада»[20].

В 1860-е годы более пристальное внимание к владениям Компании Гудзонова залива обратили и канадские политики. Было очевидно, что создание единого канадского государства было невозможно без включения в его состав земель, принадлежавших компании. Также было понятно, что в силу своего статуса (собственность отдельной частной компании, а не британская колония) земли Компании Гудзонова залива особенно уязвимы для захвата Соединёнными Штатами. В марте 1865 года будущий первый премьер-министр Канады Дж. Макдональд отмечал, что лично «был бы готов оставить земли Компании Гудзонова залива нетронутыми в течение следующего полувека», но опасается, что, «если англичане не придут туда, это сделают американцы»[21].

После окончания Гражданской войны в США резко возрос аппетит к расширению своей территории. Большое значение имело наличие во многих канадских провинциях специальных американских правительственных агентов. В 1866 году один из таких агентов – Дж. Тейлор, находившийся в колонии Ред-Ривер и работавший на американское Министерство финансов, предложил своему правительству выкупить за 10 млн долл. все владения Компании Гудзонова залива[22]. Данное предложение было официально внесено в Конгресс и прошло два чтения.

Это заставило и британских, и канадских политиков действовать быстро. 29 марта 1867 года британский парламент принял Акт о Британской Северной Америке (вступил в силу 1 июля 1867 года). Хотя новое государство создавалось изначально в составе четырёх провинций (Онтарио, Квебек, Новая Шотландия и Нью-Брансуик), в законе был специально прописан порядок приёма остальных британских владений в Северной Америке. Так, согласно ст. 146, «Королева, по заслушании и на основании мнения Высокочтимого Тайного Совета Её Величества <…> вправе <…> на основании адреса палат Парламента Канады – допустить Землю Руперта и Северо-Западные территории или одну из них в Союз в такие сроки и таких условиях в каждом случае, какие изложены в адресах и какие Королева сочтёт целесообразным одобрить с соблюдением постановлений настоящего Акта»[23].

После принятия этого закона переговоры о покупке Канадой владений Компании Гудзонова залива вступили в заключительную стадию. В марте 1869 года британский министр по делам колоний граф Гранвилл собрал в Лондоне представителей Компании Гудзонова залива и канадского правительства и фактически заставил их заключить сделку. Компания уступала Землю Руперта и Северо-Западную территорию за 300 тыс. фунтов стерлингов. Помимо крупной денежной компенсации, компания сохраняла в собственности 45 тыс. акров вокруг 120 своих торговых факторий, а также получала право на одну двадцатую всех своих плодородных земель (в общей сложности 7 млн акров). 15 ноября 1869 года был подписан акт о передаче имущества (Deed of Surrender)[24].

1.4. Передача Канаде Арктического архипелага

В ходе многолетней эпопеи вокруг покупки земель Компании Гудзонова залива совершенно забытым оказался вопрос о статусе Арктического архипелага. В 1871 году в состав Канады вошла Британская Колумбия, завершив, таким образом, объединение всех английских колоний в Северной Америке. Объективно это открывало дорогу для включения в состав доминиона и британских островных владений к северу от континента.

Для британских властей необходимость решения вопроса с Арктическим архипелагом оказалась совершенно неожиданной. Всё началось с письма соотечественника А. Харви в Министерство по делам колоний с просьбой прояснить принадлежность земли Камберленд (то есть южной части острова Баффинова Земля) и распространяется ли на неё юрисдикция Канады[25].

Первое, что сделали сотрудники ведомства, обратились с соответствующим запросом в Компанию Гудзонова залива. Однако та заявила, что земля Камберленд никогда не принадлежала компании. Данная информация была доведена до Харви, и ему было рекомендовано наводить справки в Адмиралтействе. В свою очередь Адмиралтейство написало Харви, что данная территория действительно является британской.

Но по-настоящему британские власти встревожил следующий запрос на эту тему, уже от американского гражданина. В феврале 1874 года У. Минцер из инженерного корпуса американских ВМС обратился с просьбой к британскому правительству о получении участка земли в 20 квадратных миль в заливе Камберленд для добычи полезных ископаемых. В своём письме он подчёркивал, что данная территория «никем не заселена за исключением нескольких кочующих эскимосов и, как кажется, на которую никто не претендует»[26].