Кодекс одного чиновника

Статья 11. Не доводи до ситуации, чтобы твою ошибку нашли контрольные органы

Не пренебрегай врагами: они первыми замечают твои ошибки.

Антисфен из Афин

Я уже рассказал о способностях руководителей, с которыми я работал, находить ошибки, недостатки, просчёты и просто ляпы на многостраничных документах и среди сложных расчётов. Это порой восхищало, порой удивляло, порой даже пугало. Как-будто все твои ходы и ошибки записаны наперёд и заранее кому-то известны. Но к сожалению или к счастью, каким бы талантом и профессионализмом не обладали мои коллеги по государственной службе, они не всесильны. Проверить всё просто нереально. Есть некоторые расчёты, по которым для того, чтобы проверить, правильно ли он сделан, нужно посчитать все с нуля.

Ярким примером является расчёт распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. Расчет занимал более 30 страниц в Excel c тысячами цифр на каждом листе. А сумма распределяемых средств измерялась и измеряется сотнями миллиардов рублей. Ошибка в одной цифре или одной формуле может быть критичной как с точки зрения финансовых последствий, так и для репутации.

Поэтому чтобы быть уверенным в правильности расчёта, мы с моей коллегой считали параллельно в двух построенных с нуля файлах. Затем нас еще и проверяла специальная программа. Мы шли каждый по своему файлу, занося статистические данные шаг за шагом. Методика распределения дотаций утверждена постановлением Правительства РФ, расчеты идут строго по утвержденным формулам, а если расчетный файл построен правильно, то оставалось лишь внести новые данные и получить результат. Маневра вправо-влево особо и нет. Но с данными всегда что-то не так: то строка съедет, то знаки после запятой не все скопируются, то формула не протянется на все ячейки и т.д. и т.п. Поэтому после внесения данных мы с коллегой сверяли постранично каждый лист Excel.

Целевой результат – нулевое отклонение во всех ячейках листа до 15 знаков после запятой (больше Excel просто не считает). Шутки шутками, а отклонение на каком-нибудь 10 знаке после запятой могло дать миллионные отклонения по итогу. Помню, что в период настройки параллельной проверки мы специально вышли вдвоем на работу в субботу лишь для того, чтобы синхронизировать расчетные файлы друг друга в спокойной атмосфере. Чтобы уже в рабочие будни после получения данных оставалось их лишь технически перенести.

Убедившись, что все сходилось, мы спокойно могли презентовать наши расчеты руководству. Мы понимали, что такая система вела к двойным или даже тройным трудозатратам. В какие-то моменты это может быть неоправданно, но в том случае, когда нет права на ошибку, так как ее цена слишком высока, а вероятность находится на уровне выше среднего, это практически единственный способ ее избежать. Даже при условии наличия внутри каждого расчетного файла системы самопроверки и самоконтроля.

Но, конечно, такую систему проверки не выстроишь везде. В условиях огромного количества расчетов, которые приходится делать каждый день в огромном количестве, не сможешь их каждый раз запараллеливать с кем-то из коллег. Это просто нецелесообразно. Иначе вместо вас двоих возьмут на работу одного человека, который может и работает чуть медленнее, но не допускает ошибок. Ведь в этом случае его производительность будет все равно выше, чем у вас двоих.

Поэтому спустя небольшого времени после начала работы в какой-то момент времени я осознал, что то, как я посчитал итоговые цифры, по некоторым вопросам никто не сможет проверить, даже если покажу расчётчик или даже скину его проверяющему руководству. Все внутренности не раскопаешь. Таким образом вся ответственность за точность расчетов лежит исключительно на мне. Проверить меня смогут только контрольные органы, но доводить до этого, а тем более до успеха в их работе в виде выявленных нарушений совсем не хотелось. Особенно эта ситуация актуализировалась в тот момент, когда мой непосредственный руководитель ушел на повышение, а нового еще не назначили, и дистанция между мной и высшим руководством министерства сократилась. Менеджмент среднего звена в лице начальника отдела исчез, и проверять на рабочем уровне мой расчёт стало некому.

Это заставило меня кардинально пересмотреть подход к своей работе, к своим расчётам и ввести нулевую толерантность к ошибкам. Что же я сделал?

Первое. По всем расчётам, особенно по связанным с выплатами из бюджета, там, где можно допустить расчётные ошибки, я стал максимально вводить элементы самоконтроля. Да, меня не могут проверить другие. Но я могу построить расчётную систему самоконтроля с параллельным выходом на результат внутри файла разными методами. Это зачастую позволяет выявлять большое количество формальных ошибок.

Второе. Я перестал спешить с отправкой документов после того, как поставил в нем точку или получил финальный результат. Сделав документ / задачу, я откладывал его в сторону, переключался и садился за выполнение другой задачи. Идеально, если это была какая-то техническая работа, не требующая высокой умственной активности. После смены деятельности я возвращался к документу, еще раз оценивал его свежим взглядом. Если время позволяло, то вообще откладывал документ на утро. Благодаря утреннему незамыленному взгляду почти всегда вечерние результаты работы получалось немного улучшить. Ведь спустя время совсем по-другому смотришь на свою работу. Эффект усталости проходит, и ты сравниваешь ее не с чистым листом, с которого начинал вчера, а воспринимаешь уже готовый продукт, как начальную стадию и отталкиваешься от нее, пытаясь ее улучшить и сделать более качественной.

Третье. Это может прозвучать банально, но очень важно не отвлекаться, когда делаешь что-то важное. Всегда хочется спросить: «Ты делаешь очень важную работу, зачем отвлекаешься?». И это не только и не столько про переключения на общение с коллегами или тем более на нерабочие дела: звонки, сообщения, новости и т.д. В первую очередь имею в виду отвлечение на другую работу.

Кто-то написал на почту, и ты скорее бежишь проверять сообщение и отвечать на него. Поступил новый документ на рассмотрение, и ты зачем-то бросаешься к нему. Кто-то позвонил или зашел с рабочим вопросом, и ты переключаешь свое внимание, погружаясь в проблемы другого человека, даже если это не вопрос жизни и смерти, требующий немедленного решения.

Переключая свое внимание, ты рассеиваешь мысли, сбиваешь концентрацию, теряешь нить. В результате не можешь погрузиться на 100%, делаешь более медленно, менее качественно, в том числе допускаешь ошибки. Закончи важное дело и занимайся другими задачами. Про это мы еще отдельно поговорим в одной из статей кодекса.

Четвертое. Учись на плохих примерах коллег. Учись на их ошибках. Учись на последствиях, к которым привела их невнимательность и безалаберность. Делай выводы, изучай ситуации, где они поступили неправильно. Корректируй свое поведение. Мудрый учится на чужих ошибках, умный учится на своих, дурак не учится совсем. Это очень сложно, но надо всегда стараться быть мудрым и не наступать на грабли, чтобы понять, что этого делать не стоит.

Пятое и возможно самое важное – постоянно проводить работу над ошибками. Над теми, которые нашёл сам, на теми, которые нашел кто-то со стороны. В этой работе нужно не только разобрать ошибку, но и понять, почему так произошло, что послужило её причиной. И самое главное – что сделать, чтобы избежать их в будущем.

Наверное, нужно сказать, что в описанном мной случае я всё-таки учёл ошибки коллег. Бывает, что даже ошибки, совершенные другими, оставляют ярчайший след в своих воспоминаниях. Ошибки, совершенные знакомыми мне людьми, оставляли большой отпечаток негатива и недоверия руководства к провинившимся сотрудникам. В чем-то это даже мешало их дальнейшему продвижению и радикально меняло траекторию карьеры.

У меня, человека, который видел такие картины со стороны, а порой даже не столько видел, сколько слышал и представлял себе всё в ярких красках, появилось наполнение для еще одной статьи кодекса чиновника – «Иногда твои ошибки могут найти только контрольные органы, но лучше не доводить до этого».

Статья 12. На каждый чих свой регламент

Вы должны изучить правила игры. И тогда вы будете играть лучше, чем кто-либо ещё.

Альберт Эйнштейн

В жизни нет ничего сложного. Это мы сложны. Жизнь – простая штука, и в ней чем проще, тем правильнее.

Оскар Уайльд

Работа государственного служащего регламентирована от и до. Порой люди, сталкивающиеся с представителями исполнительной власти при получении госуслуг, могут услышать такие слова: «Это не моя компетенция, не моя сфера ответственности. Обращайтесь туда-то и туда-то». И тут начинается хождение по всем кругам бюрократического ада, который стоит признать сильно сократился после развития МФЦ и электронных услуг.

С подобной ситуацией многие сталкивались, что-либо кроме отторжения и неприязни она не вызывает у абсолютного большинства населения. Но, к сожалению или, как возможно мы далее поймём – к счастью, это обусловлено не целенаправленным желанием каких-то определённых людей или сил навредить или усложнить жизнь простым гражданам или тем более тем, что они просто встали не с той ноги.

Давайте разбираться. Все мы знаем, что основной закон нашей страны – это Конституция РФ. В соответствии с ней формируются законодательные, исполнительные и судебные органы власти. Государственная Дума принимает законы, которые готовит сама или которые готовят субъекты права законодательной инициативы: Президент, Правительство, члены парламента, законодательные органы субъектов Российской Федерации. После принятия законов Думой их одобряет Совет Федерации и подписывает Президент. Это в самом упрощенном понимании то, как строится система права в нашей стране или, скажем так, её верхнеуровневая часть.

Уже во исполнение федеральных законов принимаются нормативно-правовые акты исполнительных органов власти, которые охватывают регулирование вопросов, полномочия по которым переданы Правительству. Для понимания некоторые нормы законодательства очень детально прописаны в законах вплоть до словесного описания формул расчёта регулируемых величин. Некоторые нормы устанавливают лишь рамочные положения, а все содержательные элементы регулирования практически в полном объеме отдаются на откуп исполнительной власти. Плохо это или хорошо? У меня нет однозначного ответа.

Главным здесь является не то, кто установил ту или иную норму, а полномочность принятия на соответствующем уровне государственной власти решений. Например, нельзя отдать на уровень министерства или тем более службы регулирование порядка установления отдельных льгот или мер компенсации, которые носят денежный характер. В свою очередь детальное регулирование на законодательном уровне всех сфер общественной жизни (бизнеса и граждан) делает такую систему неповоротливой и менее гибкой, зато, с другой стороны, более защищенной от регулярного пересмотра. Поэтому всегда нужно исходить из принципа эффективности стратегического и оперативного управления соответствующей сферы.

Далее на уровне конкретных исполнителей это всё дополняется директивами, указаниями, поручениями, регламентами, протокольными решениями, инструкциями.

В системе права есть два принципа регулирования. Первый принцип – принцип административного права, когда всё, что не разрешено – запрещено. Второй принцип – принцип гражданского права, когда всё, что не запрещено – разрешено. Система органов власти работает по принципу административного права, поэтому для того, чтобы что-то было разрешено или чиновники совершили какое-то действие – это должно быть четко прописано в каких-либо актах, инструкциях или всем вышеперечисленном. Ещё лучше, чтобы это было дополнительно санкционировано непосредственным руководителем и на всякий случай в письменной форме, чтобы избежать какого-то неоднозначного толкования устаревших норм или правовых несоответствий разных регламентов друг с другом. Это порождает необходимость детальнейшего регулирования любой сферы от и до.

С каждым годом юристы совершенствуются в своих навыках. Вот для примера как выглядели указы Петра 1, регулирующие существенный пласт жизни. Многие из вас знают шуточные цитаты из Указов Петра, как например о подчиненных и начальстве.

«Подчиненный перед лицом начальствующим должен иметь вид лихой и придурковатый, дабы разумением своим не смущать начальство».

Но естественно было большое количество и рядовых указов в рамках текущей нормотворческой жизни.

Указ о ведении всех торговых иноземцев в Ратуше и о выдаче им паспортов. 15 января 1700 года.

Всех Государств торговых иноземцов, которым к Москве приезд, також и из Москвы отъезд, кому куда надлежит для торговых их вольностей, ведать им в том в Ратуше Бургомистром, и проезжия листы давать из Ратуши за ратушскою печатью; а у приезду их и отпуску, на Москве и в порубежных городех, что надлежит, претив прежняго, чинить и проезжия листы как писать, и на листах ли, или в столбцах, о том ведомость взять из Государственнаго Посольскаго приказу.

Согласно исследованию Института государственного и муниципального управления (ИГМУ) Высшей школы экономики (https://www.hse.ru/news/expertise/396493711.html) прогрессирующее в последние годы усложнение формулировок отечественных законов затрудняет их восприятие даже профессиональными юристами.

Авторы вычислили интегральный индекс сложности законов (ИСЗ). Он определялся по сочетанию числа грамматических основ в одном предложении, числа слов в абзацах и предложениях, количеству деепричастных и причастных оборотов, а также зависимых слов. В результате многие отечественные законы оказались синтаксически и грамматически более тяжеловесными чем «Анна Каренина» Льва Толстого и сопоставимы с «Критикой чистого разума» философа Иммануила Канта.

В качестве примера цитата из одного из самых сложных среди исследованных законов.

Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 421-ФЗ «Об особенностях правового регулирования отношений, связанных с предоставлением мер социальной защиты (поддержки), а также выплат по обязательному социальному страхованию отдельным категориям граждан, проживающих на территориях Республики Крым и города федерального значения Севастополя»

(Часть 5 статьи 3 закона)

Решение об установлении ежемесячной денежной выплаты гражданам, имеющим право на получение такой выплаты, за исключением граждан, указанных в части 4 настоящей статьи, принимается территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации на основании сведений, представляемых федеральными органами исполнительной власти, в которых федеральным законом предусмотрена военная или приравненная к ней служба, и при необходимости представляемых другими федеральными органами исполнительной власти, органами социальной защиты Республики Крым и города федерального значения Севастополя, которые должны быть представлены до 31 декабря 2014 года в рамках соглашений об информационном взаимодействии, заключенных между Пенсионным фондом Российской Федерации и указанными органами. Если такие сведения не были представлены в территориальный орган Пенсионного фонда Российской Федерации до 31 декабря 2014 года, решение об установлении и о выплате за период с 1 января 2015 года ежемесячной денежной выплаты принимается на основании заявления гражданина, поданного не позднее 31 декабря 2015 года.

Согласно пояснению авторов исследования расширение и усложнение законодательства отчасти вызвано объективными причинами. На смену плановой социалистической экономике пришел более сложный рыночный уклад. Это потребовало регламентации ранее не существовавших или запрещенных видов хозяйственной деятельности, новых субъектов экономики и возникавших правоотношений между ними. Развитие новых средств коммуникации и цифровой экономики также вызвало рост числа явлений и субъектов, подлежащих законодательному регулированию.

В условиях, когда бороться с таким явлением достаточно проблематично, законодатели находят иные способы выхода из ситуации. Например, в Новой Зеландии приняли так называемый «законопроект о простом языке». Теперь чиновники не должны будут использовать специальные термины и аббревиатуры во время общения с гражданами. Закон предполагает, что чиновники откажутся в своей речи от «канцеляризмов» и «сложных слов». Согласно закону, простой язык определяется как «соответствующий целевой аудитории, ясный, лаконичный и хорошо организованный».

Ведь скорее всего, если дать кому-то стороннему переписать закон, то либо ничего не выйдет, либо будут пробелы правового регулирования. Каждое усложнение происходит не потому, что чиновники, пишущие законы, или люди, их исполняющие, стали глупее и им нужно всё разжевывать, а скорее наоборот. У каждой нормы права появляются свои лазейки, которыми могут воспользоваться отдельные личности, чтобы интерпретировать нормы законодательства в свою пользу. В этих условиях законодатель старается описать максимально каждый аспект, учесть все нюансы.

Минусы этой ситуации все прекрасно понимают: это и сложность трактовки норм, и узкая конкретизированная сфера регулирования каждого шага. Но как я уже говорил, у такой системы есть плюсы, и они достаточно очевидны.

Самым явным является чёткая регламентация деятельности. Кроме норм, которые регулируют вешнюю сферу, то есть, когда законодателями или иными органами власти устанавливаются особенности общественных правоотношений гражданин-гражданин (С2С), бизнес-гражданин (B2C), бизнес-бизнес (B2B), безусловно большую долю нормотворчества занимают документы и законы, регулирующие правоотношения между гражданами и бизнесом с государством (C2G и B2G). Есть еще немаловажная часть, которая менее известна широкому профилю – это отношения, которые регулируют деятельность самого государства (G2G). Сюда входят отношения внутри публичной власти между разными ведомствами и министерствами, между регионами и муниципальными образованиями и т.п. Имеется огромный пласт нормативно-правовой базы, которая регулирует именно внутренний порядок деятельности, то есть регулирует сама себя. Для чего нужно регулировать самих себя?

Первое. Установление рамок функционирования, ограничений и четкого порядка деятельности. Если таких рамок нет, то как будто можно все, но при этом кто-то все равно должен на своем уровне принимать решение, как именно поступать в конкретной ситуации. Когда есть принятый порядок, то ты действуешь строго в рамках этих рамок: согласно закону, постановлению или приказу.

Яркий пример – федеральный бюджет и процесс его формирования. Если бы не было никаких ограничений, рамок и правил, то предельный уровень расходов ничем бы не ограничивался и мог бы каждый раз «улетать к космос». Нетрудно догадаться, что в условиях огромной потребности в бюджетных средствах по всем направлениям без должного ограничения такая ситуация привела бы страну к хроническому дефициту, росту государственного долга и кризису устойчивости на годы вперёд. Именно поэтому у нас есть бюджетное правило, которое ограничивает предельные расходы бюджета на уровне, достаточном для экономического развития с одной стороны и обеспечивающем бюджетную устойчивость с другой.

Второе. Опять тот же самый принцип административного права, когда любое действие должно быть чем-то установлено, чем-то урегулировано.

Так чем же всё-таки хорошо детальное регулирование каждого шага в деятельности чиновников?

Очень тщательная детализация действий повышает устойчивость системы. В переводе на простой язык это означает, что у любого специалиста, обладающего базовыми знаниями в соответствующей сфере, упрощается и ускоряется адаптация к выполнению установленной деятельности. Также это позволяет избежать так называемых кадровых ловушек, когда вас не устраивает действующий сотрудник, но вы не можете расторгнуть непрофессиональные отношения, потому что его некем заменить, а то, что делает он, в деталях никто больше не знает. Другой человек не то, что долго будет вникать в процесс, а неизвестно, вникнет или нет.

Поэтому в своей деятельности мы стараемся выстроить работу каждого конкретного сотрудника таким образом, чтобы основные процессы были зарегламентированы и прозрачны для исполнения непосредственным исполнителем. В этом случае даже если на каком-то участке окажется человек менее способный и менее талантливый, чем его предшественник, задачи будут выполняться на приемлемом уровне в силу четкости и однозначности процедур, а также установленной последовательности действий, которые ждут от человека. Понятность и прозрачность работы во многом определяет качественный результат, выдаваемый сотрудником.

Такая, казалось бы, банальная формулировка очередной статьи, говорящая нам о том, что на каждый чих есть свой регламент и своя инструкция, на самом деле является очень важной с точки зрения краеугольного камня всей системы государственного управления. Именно освоив этот принцип, мне было легче выстраивать работу по системному управлению рабочими процессами. Очень непросто бывает запустить машину бюрократии, описать в нормативных актах и регламентах все алгоритмы действий каждого участника процесса. Но как только машина запущена, она будет ехать сама, порой даже без чьего-то личного участия. Все потому, что последовательность действий будет понятна для всех участников этого процесса, в том числе для тех, кто подключится позже и не будет знать первоначальных договорённостей. В этом случае он просто откроет регламент, сядет и будет выполнять свою работу, не тратя время на обход по кабинетам и выяснение того, как и что делать.

Кроме того, такой принцип сохраняет преемственность. Это означает, что работа будет продолжена на высоком уровне после вас и вне зависимости от того, участвуете вы в этом процессе или нет. Для меня, пожалуй, как для любого человека, который неравнодушно относится к своей работе, учитывая, что сферой регулирования, которую затрагивает работа в моём случае – это финансовая система всей страны, сохранение преемственности является одной из самых главных задач. Свои задачи я воспринимаю примерно следующим образом: «Прийти, сделать так, чтобы процессы на участке работали немного лучше, донастроить, поправить, привнести что-то новое и в будущем оставить это тем, кто придёт после тебя. Для того, чтобы они уже от более высокой базы двигались дальше».

Статья 13. Впитывай знания, как губка и работай с теми, кто умнее тебя

Доказывать человеку необходимость знания – это все равно что убеждать его в полезности зрения.

Максим Горький

Когда ты только начинаешь работать, то все люди, которые тебя окружают на рабочем месте, превосходят тебя в вопросах профессиональных компетенций, наличии более богатого жизненного опыта в целом и государственной службы в частности. Мой отец учил меня, что в университете в первую очередь надо научиться учиться. Я не сразу понял этот наставление, но сейчас я на 100% согласен с таким целеполаганием.

Мы учимся всю жизнь: получаем новые знания от других людей, из книг, из научных статей, из окружающего мира и даже из ошибок, совершенных нами. Если ты приобретешь навык непрерывного и постоянного обучения, то и дальше будешь идти по жизни развиваясь и повышая свои компетенции. Поэтому в тех случаях, когда ты попадаешь в такую среду, когда ты не знаешь ничего, а вокруг тебя люди, как кажется, знают всё, то твоя задача быть как губка и впитывать всё самое полезное, что ты можешь впитать, что ты можешь узнать.