El presupuesto participativo

Una herramienta de política pública que garantiza la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas relativas a los gastos de inversión. Dicha participación implica no solo que la comunidad exprese directamente (a través de asambleas, debates y consultas) cuáles son sus necesidades en materia de bienes públicos, sino que las priorice, participe en la formulación de proyectos y proponga la distribución de recursos de inversión (Franco, 2010, p. 54).

De manera complementaria, a lo largo de este trabajo, los autores toman en cuenta la perspectiva de ciertas organizaciones internacionales, como el Banco Mundial y la Organización de las Naciones Unidas (ONU), y supranacionales, como la Unión Europea, las cuales a partir de los años noventa otorgan un reconocimiento determinante al PP (Navarro 2005; Peterson, 1997; Porto de Oliveira, 2011, 2017; entre otros) y lo caracterizan como una “buena práctica” de gestión pública.1 Una práctica que permitiría establecer canales de relación directa entre la administración y la ciudadanía a fin de una mayor transparencia en la inversión de los recursos y, con ello, de la eficiencia en la ejecución de los mismos en un marco de gobernanza.

En segundo lugar, vale la pena hacer referencia a los antecedentes internacionales del PP, ya que dicha contextualización es un punto de partida común en el proceso investigativo que dio lugar a este libro. Se constata un relativo consenso en la literatura especializada en situar los orígenes del PP a finales de la década de los ochenta, en la ciudad de Porto Alegre, en Brasil; no obstante, siguiendo a Montecinos:

Goldfrank (2006: 3) indica que previo a Porto Alegre existieron otros municipios que inauguraron esta modalidad de participación. Esta misma visión la comparte Gómez (2007: 2) al afirmar que el presupuesto participativo originariamente surgió en los municipios brasileños de Vitoria, Velha y Ubelandia como expresión de los fuertes movimientos sociales que existían en Brasil en la década del setenta (2009, p. 4).

En todo caso, es la experiencia del PP en Porto Alegre la que se reconoce como el momento inaugural de una práctica democrática innovadora que luego se diseminará internacionalmente; es allí donde nace el PP concebido como una expresión de la democracia participativa, un mecanismo de cogestión, un instrumento para la descentralización del gasto, un importante vehículo de inclusión social y una herramienta diseñada para distribuir recursos de manera equitativa y transparente (Urán, 2007).

En línea con lo anterior, se pueden identificar tres grandes etapas en la expansión del PP originado en Porto Alegre: la primera, entre 1989 y fines de los años noventa, caracterizada por experimentaciones en pocas ciudades; la segunda entre finales del siglo XX y el inicio de los años 2000, identificada con la masificación y durante la cual más de ciento treinta municipios llevaron a cabo este mecanismo en Brasil; y la tercera, 2000 en adelante, signada por la difusión a otros lugares del mundo y su diversificación2 (UN-Habitat, 2004). En la actualidad, la mayoría de los países latinoamericanos cuentan con distintas expresiones de PP, entre ellos: Argentina, México, Bolivia, Uruguay, Colombia, Ecuador, Guatemala, Nicaragua, República Dominicana, El Salvador, Perú y Chile. Cabe señalar que el grado de institucionalidad del PP en América Latina es disímil, en cuanto a la formalización del proceso y la existencia o no de normativa que lo ampare (Montecinos, 2012).

En ese orden de ideas, de acuerdo con Carmona y López (2018, p. 27), durante las distintas etapas del PP en América Latina se identifican dos tipos de diseño institucional. En primer lugar, el modelo deliberativo, cuyo principal referente es Porto Alegre en sus inicios, el cual se caracteriza por ser el más emblemático de la democracia participativa pues cede poder de los órganos de representación política al privilegiar la inclusión de la ciudadanía –y en particular de líderes sociales no tradicionales– para que sea ella directamente quien delibere, dialogue y decida, mediante asambleas barriales, acerca de la destinación de una porción del presupuesto del municipio. Este modelo inicial llegó a concretar el ideal de Habermas de ciudades dialogantes en espacios de deliberación (2005). En segundo lugar, se encuentra el modelo consultivo presente en países como Perú, Nicaragua, México, Chile, Argentina, Costa Rica y Colombia y encuadra dentro de lo que Cunill (1997) denomina participación ciudadana, en la medida en que si bien la población incide directamente en la acción pública mediante la definición de los propósitos colectivos, el involucramiento solo es de tipo informativo sin que se profundice en el diálogo, la deliberación fluida, constante y simétrica entre la administración local y la ciudadanía. Se trata más bien de consultar, de obtener información de la población y con base en ello los órganos administrativos deciden en qué gastar y cómo priorizar dicho gasto.3

En tercer lugar, como punto de partida, es importante dar cuenta de los antecedentes del PP en Colombia y en Medellín, ya que la experiencia de este mecanismo en esta ciudad es el foco de atención del texto, que se ve enriquecida por los contrastes con los casos internacionales incluidos. En ese sentido, en el país los antecedentes del PP se enmarcan en los procesos de democracia participativa, descentralización fiscal y modernización del Estado, los cuales, a su vez, se expresan a partir de una serie de reformas políticas que datan de mediados de los años ochenta y que se consolidan a lo largo de los años noventa, no solo con la expedición de la Constitución de 1991 sino con las subsiguientes reformas y sus posteriores desarrollos legislativos (Ramírez y Franco, 2016).

Así, se encuentran preceptos constitucionales vinculados con el protagonismo que se le da al municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado (Artículo 311 de la Constitución) tales como: i) la autonomía de las autoridades locales para ordenar los gastos del municipio (Artículo 315, numeral 9); ii) la facultad de los Concejos Municipales para votar conforme a la Constitución y la ley los tributos y los gastos locales (Artículo 313, numeral 4); iii) la capacidad de los entes territoriales para adoptar planes y programas de desarrollo económico y social (Artículo 313, numeral 2); iv) la adopción de procedimientos y prácticas innovadoras en materia de administración pública que implican el uso de mecanismos democráticos eficientes y eficaces como la participación ciudadana, la transparencia en la actuación de los actores políticos, la constante y veraz rendición de cuentas, el control político y fiscal de los recursos públicos, entre otros; y v) la posibilidad que los Concejos Municipales puedan entregar a la comunidad un porcentaje del presupuesto de inversión para que decidan cómo gastarlo. Todo lo anterior, son muestras claras de que, al menos en el plano formal, el constituyente colombiano apostó por la autonomía fiscal de los niveles subnacionales del Estado y por la implementación de un nuevo enfoque de administración pública (Restrepo Medina, 2011).

En cuanto a los últimos desarrollos legislativos cabe resaltar que la Ley 1757 de 2015, por la cual se dictan disposiciones en materia de promoción y protección del derecho a la participación democrática, incluye prescripciones con relación al PP. Mediante dicha ley, de naturaleza estatutaria, se le define, en el Artículo 90, como:

un mecanismo de asignación equitativa, racional, eficiente, eficaz y transparente de los recursos públicos, que fortalece las relaciones Estado-Sociedad Civil. Para ello, los gobiernos regionales y gobiernos locales promueven el desarrollo de mecanismos y estrategias de participación en la programación de sus presupuestos, así como en la vigilancia y fiscalización de la gestión de los recursos públicos (Congreso de la República, 2015).

Igualmente, se establece que la programación participativa de los presupuestos se hará en armonía con los planes de desarrollo concertados de los gobiernos locales. En palabras del legislador, el propósito es recoger las aspiraciones y necesidades de la sociedad, para considerarlas en los presupuestos y promover su ejecución a través de programas y proyectos prioritarios, de modo que les permitan alcanzar los objetivos estratégicos de desarrollo humano, integral y sostenible (Artículo 92 de la Ley 1757/2015). Por último, la referida ley introduce la categoría de los acuerdos participativos, los cuales deben ser incorporados a la discusión de los presupuestos plurianuales por las Asambleas Departamentales, los Concejos Municipales y Distritales y las Juntas Administradoras Locales, con el fin de concretar los propósitos de la ley.

Finalmente, con relación a los antecedentes del PP en Medellín, vale la pena destacar que en el marco de la grave crisis que atravesaba la ciudad entre los años ochenta y noventa, la participación ciudadana en el presupuesto surgió de la iniciativa popular y se fortaleció e institucionalizó gracias a la voluntad política local y nacional. En términos generales se buscaba incluir la participación ciudadana en el desarrollo socioeconómico de la ciudad, escuchar las distintas voces frente a las necesidades y preferencias presentes en los territorios y, de esta manera, involucrar a la población en la toma de las decisiones públicas que la afectaban. Con ello se fomentaba, al mismo tiempo, la cogestión y la corresponsabilidad frente al uso de los recursos públicos y se iba más allá de las formas tradicionales de democracia representativa al profundizar en la participación y la deliberación (Gutiérrez, 2014).

Es importante mencionar que en Medellín emergieron expresiones de participación ciudadana en la planeación del desarrollo y en los presupuestos plurianuales de inversión antes de que existiera en Colombia el Sistema Nacional de Planeación bajo la Ley 152 de 1994. A finales de los años ochenta se comenzó a diseñar en la ciudad el primer Plan Alternativo Zonal-Paz, de las comunas nororientales, presentado oficialmente en 1994. Posteriormente, bajo la vigencia de la mencionada ley, el alcalde Sergio Naranjo (1995-1998) expidió el Acuerdo Municipal N.° 43 de 1996 mediante el cual se creó el Sistema Municipal de Planeación para fortalecer los ejercicios de planeación participativa que se venían adelantando en algunos territorios de la ciudad. Luego, en el gobierno de Juan Gómez (1998-2001) se realizaron los primeros ejercicios de distribución participativa del gasto público mediante el Plan Operativo Anual de Inversiones Participativo (POAI Participativo). Más adelante, en 2005 comenzó el proceso de construcción de los Planes de Desarrollo Local (PDL) y fue en 2007 cuando el PP se incorporó al Sistema Municipal de Planeación Local y Presupuesto Participativo mediante la expedición del Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007; diez años después, y bajo la vigencia de la Ley 1757/2015, se expidió el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017 que actualiza este sistema de la ciudad. En suma, los antecedentes del PP en Medellín son el reflejo de un proceso de abajo hacia arriba, a partir de la acción social, pero alentado y fortalecido por la respectiva arquitectura institucional.4

La apuesta teórica y los objetivos

De los antecedentes anteriores, tanto del trabajo investigativo como el contexto y el objeto de interés estudiado, se resaltan a continuación los ejes articuladores que recorren la exposición de la investigación y recogen su apuesta teórica. El primer eje consiste en entender el PP fundamentalmente como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, dentro de la planeación del desarrollo local. Esto significa concebirlo como un mecanismo que busca materializar la transición de formas representativas de la democracia a prácticas participativas, en las cuales la ciudadanía alcanzaría mayor protagonismo, particularmente en la planeación e inversión local. A lo largo del texto y con base en los hallazgos correspondientes a las experiencias analizadas (Medellín, Porto Alegre, San Juan y La Plata) se evidencia cómo esto es aún un proceso en construcción, con muchos obstáculos y límites para su concreción plena, en el marco de contextos sociopolíticos cambiantes y muchas veces adversos para la continuidad y el fortalecimiento de este tipo de prácticas.

De este primer eje se deriva el segundo, el cual considera el PP como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana, por ejemplo, con la consolidación de procesos barriales por medio de iniciativas comunitarias, la realización de asambleas donde se delibera, se toman decisiones y se generan compromisos con los espacios de planeación participativa, entre otros. Para las administraciones locales supone también propiciar el trabajo conjunto con la ciudadanía, liderar la pedagogía sobre los procesos participativos, buscar la transparencia en la gestión y la rendición de cuentas en un marco de gobernanza. En los distintos capítulos, esto se caracteriza como un proceso incompleto, con diversas falencias y retos por resolver, tanto desde el punto de vista ciudadano como de la propia administración. Se muestra asimismo que herramientas como el accountability, la gestión transparente de la información y el ejercicio riguroso del control político y social podrían contribuir a la consolidación de estos procesos.

El tercer eje, de la mano de los dos previos, sitúa el PP como un mecanismo que posibilita el reconocimiento y la inclusión de sectores sociales postergados, marginados o vulnerables, al brindar un escenario para el despliegue de sus capacidades de movilización e incidencia social y política para la transformación colectiva de sus realidades. Así, el espacio del PP permitiría la visibilización de las demandas de distintos sectores y la incorporación de estas en la agenda pública de los gobiernos locales. Como en los ejes anteriores, a lo largo del texto se identifican los límites y dificultades para que esto sea una realidad, al menos en las experiencias analizadas y en el marco de contextos políticos complejos que socavan el propio potencial del PP como vehículo de inclusión social.

Además de los tres ejes mencionados, en el proceso investigativo que dio lugar a este libro se decidió incluir una mirada que situara la experiencia de Medellín de cara al contexto internacional, particularmente latinoamericano. Esto, partiendo de la consideración según la cual el PP se puede entender como un objeto de transferencia política5 que, surgido en Brasil, llega y se aplica –con transformaciones– en gran cantidad de países, entre otras cosas, en virtud del apoyo y difusión de distintas organizaciones inter y supranacionales. Esta particularidad del PP, en cuanto a sus orígenes y posterior difusión global, animó la idea de introducir en el libro la experiencia pionera (Porto Alegre) y otras dos contrastantes (San Juan y La Plata).

Con base en todo lo anterior, el trabajo ha tenido como propósito general analizar el PP, sus orígenes, transformaciones y límites a partir de diversas experiencias locales: Medellín, Porto Alegre, La Plata y San Juan. Y de manera específica ha desplegado cinco cuestiones que, más adelante se verá, están contempladas por capítulos: 1) la realización de un balance de la experiencia del PP en Medellín, para lo cual se hace una descripción analítica de su inclusión dentro de los planes de desarrollo de cuatro diferentes gobiernos; 2) el establecimiento de sus relaciones con el sistema de controles a la administración, en particular con el accountability ex ante y el control político, con el fin de conocer cuáles han sido sus principales logros y desaciertos; 3) una revisión crítica de la literatura que se ha generado en Medellín en torno al PP en la última década; 4) el análisis de la manera en que se surtió el proceso de transferencia de dicha política en esta misma ciudad, evidenciando que no se correspondió con un trasplante exacto del caso brasileño, sino que al adaptarse al contexto colombiano –y al local– tuvo transformaciones que le dan un carácter distintivo; y 5) la presentación del PP con sus luces y sombras, contradicciones y posibilidades democráticas participativas, en especial para el caso de Medellín, y en general, para los casos de Porto Alegre, La Plata y San Juan.

Cabe subrayar que los autores comparten una mirada crítica al PP, toda vez que con base en los hallazgos se muestran las contradicciones, tensiones y límites que lo atraviesan y desafían su futuro. Al tiempo, coinciden en resaltar sus logros y potencialidades como un mecanismo participativo de insoslayable importancia en la actualidad, quizás como uno de los más potentes y concretos escenarios vigentes para fortalecer la democracia participativa.

Aspectos metodológicos y organización del texto

A lo largo del libro se evidencian algunos aspectos metodológicos comunes partiendo de un diseño que combinó el uso de diversas técnicas, las cuales se develan según las necesidades y el objeto de cada capítulo. En ese orden de ideas, se puede afirmar que la metodología del trabajo es predominantemente cualitativa aunque también se incluyen elementos cuantitativos. Así, se partió de la recopilación, sistematización y análisis de información específica con relación a procesos inherentes al PP–apoyados en un enfoque histórico hermenéutico (López, 2002)–, y para ello se emplearon diferentes fuentes, entre las cuales se privilegiaron las de naturaleza teórica y las normativas e institucionales. Tales fuentes favorecieron el diálogo entre perspectivas de diversa naturaleza en torno al PP, lo cual llevó a la síntesis, articulación y reconstrucción crítica del objeto de investigación (Vélez y Galeano, 2002). Bajo esta metodología, se trabajó en dos fases, una heurística, o de recolección de fuentes de información, y otra hermenéutica, o de análisis e interpretación (Hoyos, 2000; Vélez y Galeano, 2002).

En algunos capítulos se refleja la utilización de la técnica de análisis de contenidos, esto llevó a codificar el material apelando al análisis categorial, mediante el cual se descompuso el texto objeto de estudio en unidades, seguido de la clasificación de estas en categorías (Bardin, 2002, p. 119). Se contó, además, con el apoyo del software de análisis cualitativo Nvivo, por ejemplo, para la medición de la frecuencia de repetición de las palabras en una fuente documental de manera sistemática. Las entrevistas semiestructuradas son otra de las técnicas aplicadas por los investigadores, a las cuales se hace referencia en varios de los capítulos; la cantidad de entrevistas efectuadas se estableció siguiendo el criterio de representatividad sustantiva (Corbetta, 2003) en algunos casos y, en otros, de saturación teórica (Piovani, 2007). También se recurrió a la utilización de grupos focales y a observaciones con base en guiones previos sobre eventos relacionados al PP. En los capítulos donde se observa la combinación de estas técnicas cualitativas, el análisis se realizó por medio de la sistematización y codificación de la información recogida de distintas fuentes, según dimensiones acordes a los objetivos de la investigación, bajo el supuesto de complementar y comparar los datos obtenidos, en atención a los criterios procedimentales de Glaser y Straus (1967). Por otra parte, en algunos capítulos se optó por combinar las técnicas cualitativas antes mencionadas con técnicas cuantitativas, por ejemplo, para evidenciar las trayectorias de los PP objeto de estudio a partir de datos numéricos acerca de la destinación de recursos en los presupuestos municipales, el poder de decisión de la población en el PP en determinados periodos de tiempo, los porcentajes de participación ciudadana en ellos, la comparación de resultados a partir de indicadores, entre otros aspectos.

Asimismo, cabe mencionar que algunos capítulos tienen un carácter fundamentalmente descriptivo y exploratorio, mientras que otros ahondan en elementos explicativos, con una gran versatilidad en las técnicas utilizadas. Esto refleja una cuestión planteada en páginas previas, donde se expresó cómo en este proyecto confluyen diferentes perfiles de autores, algunos de ellos apenas están iniciando su camino como investigadores (en particular los estudiantes del semillero), mientras que otros gozan de una experticia reconocida incluso internacionalmente. Por lo tanto, las disparidades metodológicas que el lector podrá detectar a lo largo de los capítulos son muestra del proceso de construcción de esta comunidad investigativa, en la cual se privilegió el aprendizaje colaborativo y la posibilidad de reconocer los aportes de cada integrante al proyecto conjunto.

Es importante resaltar que todos los capítulos del libro son productos de investigación: el capítulo primero “Presupuesto participativo en Medellín: un balance bibliográfico 2007-2019”; el segundo “El presupuesto articipativo de Medellín en los planes de desarrollo 2004-2016”; el tercero “El control político al presupuesto participativo en Medellín”; el cuarto “Accountability ex ante y gestión de la información. Dos mecanismos para fortalecer el control social al presupuesto participativo en Medellín”; y el sexto “Transferencia de políticas y presupuesto participativo en Medellín”, se enmarcan dentro del proceso adelantado por el Semillero en Gobierno y Políticas Públicas de la Universidad EAFIT, específicamente en el desarrollo –en 2016 y 2017– de dos proyectos de investigación ya mencionados en la presentación.6 Por su parte, el capítulo quinto “Presupuesto participativo: contradicciones y potencialidades democráticoparticipativas”, es producto de los trabajos efectuados en la línea de investigación en Planeación, Ciudadanía y Territorio (PCT) del grupo “Medio Ambiente y Sociedad” (MASO) de la Universidad de Antioquia, el cual, a partir de 2007, adelanta proyectos de investigación formativa y científica sobre la planeación del desarrollo y del ordenamiento territorial en Medellín (periodo 1995-2005); la construcción colectiva de ciudad, particularmente de ciudad popular, desde la participación ciudadana en planes, programas e intervenciones urbanas en barrios populares; y la sistematización de la experiencias de planeación local, como la efectuada sobre las comunas 1 y 8.

Respecto a los estudios acerca de experiencias internacionales, el séptimo capítulo “Ascensión y crisis de los presupuestos participativos en Brasil”, es resultado de las actividades del grupo de investigación Democracia Participativa, Esfera Pública y Ciudad, de la Universidad Federal de Río Grande del Sur, grupo liderado por el profesor Luciano Fedozzi que se ha ocupado de investigar las condiciones históricas que dieron lugar al surgimiento del PP en Brasil, particularmente en Porto Alegre, su auge, expansión nacional e internacional y sus límites. De la misma manera, el octavo capítulo “Presupuesto participativo en San Juan, Puerto Rico, 2012-2016”, es producto de la investigación titulada “Presupuesto Participativo en San Juan 2012-2016: ¿un instrumento para quién?”, desarrollada por el autor durante 2018 para optar al título de magíster en Administración Pública con énfasis en Gobierno y Política Pública de la Escuela Graduada Roberto Sánchez Vilella de la Universidad de Puerto Rico, Recinto de Río Piedras. Y finalmente, el capítulo noveno “Los presupuestos participativos platenses: un municipio y diversas experiencias”, da cuenta, por un lado, de algunos de los resultados surgidos de la investigación doctoral en Ciencias Sociales de la autora, que abarcó el periodo 2008-2014, y por otro lado, los datos más actuales contenidos en el capítulo, hacen parte del proyecto de investigación: Gobernabilidad, democracia y reformas político-estatales en la provincia de Buenos Aires, 2003-2018.

En cuanto al desarrollo, en el primer capítulo, Cristina Echeverri y Daniela Báez plantean que si bien a partir de la institucionalización del PP en Medellín, en 2007, se han realizado diversas investigaciones sobre el tema, son escasos los trabajos que consolidan un balance sistemático de los análisis elaborados alrededor de este mecanismo. Con base en lo anterior, realizan una revisión y categorización de los temas más sobresalientes de los textos académicos existentes sobre PP en Medellín entre 2007-2019 y clasifican y analizan las producciones (artículos de revistas, libros, capítulos de libros, informes de investigación y tesis de postgrado) que estudian esta cuestión. De ese modo, las autoras identifican cinco líneas de análisis predominantes: participación ciudadana y planeación participativa; evaluación del funcionamiento; comparaciones entre localidades; educación; y economía solidaria. Entre los principales hallazgos del capítulo se encuentra que, no obstante en las diversas investigaciones recopiladas se resalta al PP como una herramienta democrática que promueve procesos de participación ciudadana, también se reconocen ciertos desafíos que afronta este programa como, por ejemplo, las fallas en torno al sistema de control, monitoreo y evaluación del mismo.