El presupuesto participativo

En el segundo apartado, Cristina Echeverri, María Camila Roldán y Jacobo Morales muestran que el PP es un mecanismo de participación y planeación local que ha estado presente en los planes de desarrollo de los últimos cuatro alcaldes de la ciudad: Sergio Fajardo (2004-2007), Alonso Salazar (2008-2011), Aníbal Gaviria (2012-2015) y Federico Gutiérrez (2016-2019), con diferentes visiones y matices. Así, en el texto se analiza, de manera comparada, la concepción a partir de la cual se aborda el PP en dichos planes, realizando una revisión y análisis de contenido de cada uno. La comparación de los planes de desarrollo se hace a partir de tres elementos específicos: primero, se indaga por el modelo de gestión evidenciado en cada plan; seguidamente se establecen cinco categorías analíticas que permiten examinar el papel que cada administración le asignó al PP (línea del plan de desarrollo donde se ubica, programas que lo enmarcan, proyectos específicos, dependencias de la administración municipal encargadas, y presupuesto asignado en cada uno de los planes de desarrollo); y por último, se examinan los instrumentos de gobierno predominantes en cada plan de desarrollo para promover la política pública. Dentro de las conclusiones se observa que el PP es una política que está institucionalizada en Medellín y que, si bien no todos los gobiernos lo entienden de la misma manera, ni le dan igual importancia, se ha convertido en un asunto insoslayable en la planeación de la ciudad.

Por su parte, María Helena Franco y María Fernanda Ramírez, en el capítulo tercero, se ocupan de analizar el control político ejercido por el Concejo de Medellín al PP en el periodo 2008-2017, a partir de un marco referencial que involucra elementos jurídicos y politológicos. En este sentido, se asume el control político como una parte esencial de un complejo sistema de frenos y contrapesos, fundamentado en los principios de división de poderes y colaboración armónica, en el marco de un Estado de derecho. Además, ese control político, aparte de su fundamento normativo, se asocia a principios como la rendición de cuentas, el buen gobierno y la transparencia de los actos gubernamentales. La revisión documental y normativa, el análisis de las actas de sesiones del Concejo de Medellín, la realización de entrevistas a actores clave y la revisión de la agenda noticiosa relacionada con el tema permiten a las autoras concluir que esta entidad administrativa municipal efectivamente realiza un control político al PP en la ciudad de manera activa, permanente y propositiva, no obstante sus limitaciones.

Dando continuidad al tema de los controles al PP en Medellín, en el cuarto capítulo, Juan Esteban Garro argumenta que el PP en la ciudad ha buscado materializar la transición de formas representativas de la democracia a ejercicios de democracia participativa y directa, en los cuales es la ciudadanía la que asume el protagonismo. Sin embargo, advierte que el tránsito hacia estas formas de democracia está aún incompleto; ello por al menos dos razones: las necesidades que la ciudadanía afirma identificar no siempre coinciden con las existentes y las soluciones que se proponen no necesariamente son ejecutadas de manera satisfactoria. En ese orden de ideas, el texto postula que mecanismos como el accountability, la gestión de la información, la transparencia y el gobierno abierto devienen en herramientas complementarias de control al Estado desde la sociedad civil y contribuyen a asegurar mejores niveles de diagnóstico de las problemáticas, así como a garantizar fórmulas efectivas de seguimiento a la ejecución de las soluciones implementadas. El autor propone, en sus conclusiones, que el accountability ex ante y la gestión de la información pueden ser herramientas útiles para cualificar el PP.

En el quinto capítulo, Alberto Gutiérrez, Liliana Sánchez y Luis Hincapié arguyen que en Colombia la democracia participativa continúa siendo un ideal, casi una utopía. Así lo evidencian, según los autores, las luchas sociales por consolidarla que confrontan el espíritu institucionalizante de la Constitución de 1991 y sus despliegues normativos, los cuales no logran aún hacerla realidad y evitar sus cuestionamientos. Bajo este marco, el texto sitúa el surgimiento del PP en el país como una estrategia para fomentar la democracia participativa en la gestión e inversión pública municipal y como un escenario potencial de formación y fortalecimiento de la sociedad civil. En Medellín, además, se erige como una conquista de las luchas sociales en demanda por la ampliación de los espacios de participación en escenarios públicos, armonizadas con voluntades políticoinstitucionales que hicieron posible su emergencia, implementación y prevalencia. Los autores concluyen que, a más de una década de su creación institucional y de su aceptación por parte de la población, el PP en Medellín se encuentra marcado por contradicciones que lo cuestionan y tensionan, al tiempo que avizoran sus potencialidades como una estrategia democrático-participativa.

Luego, el libro introduce una mirada internacional sobre el PP en el capítulo sexto, con un texto de María Fernanda Ramírez y María Helena Franco que expone cómo este mecanismo de planeación participativa surge a partir de un modelo foráneo cuyas bases originales están en Porto Alegre, Brasil, y cuyos elementos fundamentales se adoptan en Medellín. En este apartado se entiende la transferencia de políticas como el proceso por el cual los conocimientos sobre políticas, diseños administrativos, instituciones e ideas de un sistema político son utilizados en otro (Dolowitz, 2000). Con base en ello, se indaga acerca de las condiciones contextuales que enmarcaron la adopción del PP en Medellín, contrastadas con las circunstancias que rodearon la emergencia del modelo original, para lo cual se revisan los factores estructurales y agenciales exógenos y endógenos que intervinieron en el proceso de transferencia. Entre los principales hallazgos se observa que existen marcadas diferencias entre el contexto sociopolítico de origen y de recepción; así, mientras en Porto Alegre el PP emergió en el marco de un proyecto político que apostaba a la radicalización democrática aunado a una base social consolidada, en Medellín se implanta en un escenario de múltiples violencias, con una sociedad resiliente que, impulsada por ciertas organizaciones no gubernamentales, la existencia de procesos barriales sólidos y la institucionalidad local y nacional, buscaba construir espacios de paz y reconciliación.

Esa perspectiva internacional continúa con el séptimo capítulo a cargo de Luciano Fedozzi, Adriana Furtado y Rodrigo Rangel, donde se demuestra cómo el surgimiento de los PP en Brasil a principios de los años noventa posibilitó la ampliación de la participación ciudadana en la redemocratización del país. Junto con otras formas de participación social, estos PP –fundamentalmente por medio de la experiencia de Porto Alegre– ganaron reconocimiento nacional e internacional y pasaron a ejercer un significativo efecto de demostración sobre las posibilidades de la democracia participativa. Entre los elementos positivos proporcionados por los PP, a pesar de sus distintos modelos, se destaca la inclusión de los sectores sociales más vulnerables, creando oportunidades para la visibilización de sus demandas por la igualdad del derecho a las ciudades. Sin embargo, después de tres décadas de existencia, al lado de las conquistas, las prácticas de los PP evidencian contradicciones y límites que desafían su evolución, entre otros, la efectividad de las decisiones sobre los recursos públicos; el grado de compromiso de los gestores públicos con la participación ciudadana; los diseños institucionales; el tipo y el papel de la representación comunitaria; las formas de accountability; así como la cuestión de la calidad de la participación. Los autores concluyen que el PP de Porto Alegre, el más perdurable del país, después de un ciclo de consolidación, pasó a una fase descendente en términos de efectividad, calidad y relevancia política en la administración de la ciudad.

El capítulo octavo, por su parte, presenta en la palabra de Juan Carlos Castro otra experiencia internacional de PP: la de Puerto Rico, comenzando con la advertencia de que en dicho país es todavía un mecanismo poco conocido en las esferas políticas de los gobiernos locales. Es en el cuatrienio 2012-2016 cuando el Municipio Autónomo de San Juan realiza por primera vez un proyecto de PP en cinco comunidades con perfiles sociodemográficos distintos, siguiendo el modelo de Nueva York. Dicho modelo se utiliza como herramienta para desarrollar valores y prácticas democráticas tales como la inclusión de los habitantes en el círculo de la toma de decisiones; la igualdad entre personas que viven en la comunidad para llevar a cabo el proceso; y el fortalecimiento comunitario a través de reuniones y asambleas. En el trabajo se detalla el surgimiento del PP en San Juan, se mencionan las etapas desarrolladas en las cinco comunidades objeto de estudio y se describe y analiza la participación de los distintos actores a lo largo de todo el proceso mediante resultados cuantitativos y con base en la percepción de los delegados comunitarios. Dentro de las conclusiones se halla que a pesar de que el PP en San Juan promovió la democracia, no logró institucionalizarse como un mecanismo de participación ciudadana ni contó con el compromiso político suficiente para tener la continuidad requerida.

En el noveno y último capítulo, María Laura Pagani aporta otra experiencia internacional, situada en Argentina. La autora enmarca el surgimiento de los PP en dicho país dentro del proceso que experimentaron los municipios a partir de las reformas del Estado de los años noventa, las cuales implicaron una redefinición de sus roles y el reconocimiento de nuevas problemáticas sociales en sus agendas de gobierno. Particularmente, analiza el PP en la ciudad de La Plata, provincia de Buenos Aires, entre los años 2008-2015 y en el 2017, correspondientes a dos gestiones políticas distintas, evidenciando cómo en dicha ciudad traspasó el cambio de gestión en 2015, aunque con una modificación radical en su formato, y atravesó múltiples diseños institucionales a lo largo de los años; transformaciones que implicaron influencias en los actores participantes, en sus prácticas y resultados. Entre los hallazgos del trabajo se encuentra que el PP en La Plata ha logrado el reconocimiento de barrios postergados de la ciudad y la implementación de obras que mejoraron el territorio, pero esto no se ha traducido en una planificación general de la ciudad, lo cual plantea el desafío de ampliar el diseño a una mirada más global.

El libro cierra con unas “Reflexiones finales” guiadas por los tres ejes articuladores del proceso investigativo, esto es, el PP concebido como una herramienta democrática participativa, como un escenario de formación y cualificación de la participación ciudadana y como un mecanismo tendiente al reconocimiento y la inclusión de sectores sociales postergados. Así, se repasan los hallazgos de cada capítulo y, en atención a los objetivos específicos que orientaron la pesquisa, se esbozan unos planteamientos a modo de conclusiones. Además, con base en las evidencias, aprendizajes y límites del estudio, se proponen unas recomendaciones y líneas futuras de indagación. Para culminar, se dejan en consideración una serie de interrogantes en torno al PP de cara al siglo XXI y los retos de la era exponencial.

Referencias y bibliografía

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Presupuesto participativo en Medellín: un balance bibliográfico 2007-2019

Cristina Echeverri-Pineda Daniela Báez Morales

https://doi.org/10.17230/9789587206890lch1

Introducción

El presupuesto participativo (en adelante PP) es un mecanismo de planeación participativa de las diferentes comunas y corregimientos de Medellín. El origen del PP en la ciudad se remonta al Acuerdo Municipal N.° 43 de 2007, “por el cual se crea e institucionaliza la Planeación Local y el Presupuesto Participativo en el marco del Sistema Municipal de Planeación”; norma que fue modificada y actualizada mediante el Acuerdo Municipal N.° 28 de 2017.

A partir de la institucionalización del PP se han realizado diferentes investigaciones sobre el mismo. No obstante, a más de diez años de su implementación, se evidencia la escasa sistematización de los textos académicos que versan sobre esta experiencia lo cual impide hacer un balance de los temas que más han llamado la atención de los investigadores y las materias que faltan por examinar. En este sentido, el objetivo de este capítulo es realizar una revisión y un balance de la literatura académica existente sobre el PP en Medellín entre 2007-2019 puesto que llevar a cabo dicha revisión y balance de la literatura existente y disponible sobre una realidad específica posibilita que el investigador se familiarice con el material de estudio, propiciando preguntas de investigación pertinentes (Galeano, 2004). Es decir, un estado de la cuestión permite guiar pesquisas futuras, en tanto se identifican las líneas de análisis y aportes de trabajos previos, detallando los vacíos académicos que ameritan nuevas exploraciones.

Para cumplir dicho propósito la metodología empleada consistió en una revisión documental y el posterior análisis y categorización de los documentos seleccionados. La búsqueda de estos se realizó a través de distintas bases de datos científicas y en repositorios de las universidades colombianas. El principal criterio de selección fue el de tratarse de textos académicos que versaran sobre el PP en Medellín en el periodo 2007-2019, pero, además, se exponen documentos que aunque mencionan otras localidades, son trabajos comparativos con esta ciudad. Por su parte, la delimitación temporal se debe a que, como se mencionó anteriormente, en el año 2007 se implementó propiamente el PP en Medellín.

La categorización realizada pretendió construir campos de agrupación temáticos recurrentes en la literatura académica sobre este asunto en particular para facilitar a los lectores la comprensión de dicha literatura existente y la identificación de las principales temáticas abordadas por los investigadores, así como las cuestiones que faltan por explorar. En este sentido, se identificaron diversos temas relacionados al PP y los asuntos sobresalientes se redujeron y clasificaron en cinco categorías: 1) participación ciudadana y planeación participativa; 2) desafíos en la implementación; 3) comparaciones entre localidades; 4) educación; y 5) economía solidaria. Cabe mencionar que no son excluyentes, es decir, un mismo texto puede aportar información a diversas categorías, sin embargo, la clasificación correspondió al objeto principal de estudio de cada texto.

A continuación, la gráfica 1 resume el tipo de textos encontrados sobre PP en la ciudad –en total 39–, de los cuales se destacan como principales los artículos de revistas y las tesis de posgrado; caso contrario de las tesis de pregrado, las de menor cantidad.

GRÁFICA 1 Cantidades por tipos de texto

Fuente: elaboración propia.

Además, la gráfica 2 muestra los porcentajes de los temas que más se han trabajado de acuerdo con cada una de las categorías establecidas. La categoría participación ciudadana y planeación participativa abarca el mayor número de textos académicos debido a que el PP se consolida como una herramienta de participación en la planeación local. Por otro lado, los menores porcentajes los presentan educación y economía solidaria.

GRÁFICA 2 Porcentaje por categoría

Fuente: elaboración propia

A continuación se expone el desarrollo de las cinco categorías mencionadas anteriormente y en las conclusiones se enfatiza en que el tema que más ha llamado la atención en los estudios sobre PP es la participación ciudadana y planeación participativa y se señalan materias que los investigadores podrían profundizar como las temáticas priorizadas en este mecanismo y sus respectivas asignaciones de recursos.

1. Participación ciudadana y planeación participativa

Según el Acuerdo 28/2017, el PP promueve la construcción de acuerdos entre el sector comunitario y el Estado sobre el desarrollo local. Lo anterior permite garantizar la participación ciudadana en la toma de decisiones públicas y fortalecer la planeación participativa. En este sentido, los textos analizados se concentran en el papel del PP en la promoción de la participación ciudadana en los procesos de planeación de las comunas y corregimientos de Medellín.

Conviene mencionar que esta categoría es la que reúne el mayor número de textos debido a que el fin último del PP es promover la participación ciudadana en la planeación local, destacando de ella su contribución al mejoramiento de la gestión pública y el desarrollo económico y social a nivel local, lo cual promueve el fortalecimiento ciudadano, comunitario y organizativo. A su vez, también resalta cómo los procesos del PP inciden en la profundización de la democracia local a través de la consolidación de espacios que fomentan acercamientos entre la ciudadanía y el Estado.