El dinero de la democracia

Francisco Durand es PhD en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Berkeley en California y sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudia el poder de los empresarios y sus relaciones con el Estado, con énfasis en la captura del Estado. Es profesor emérito de la Universidad de Texas de San Antonio y profesor de Política en la PUCP. Entre sus publicaciones más recientes resaltan Los doce apóstoles de la economía peruana. Una mirada social a los grupos de poder limeños y provincianos (2017), Odebrecht. La empresa que capturaba gobiernos (2018) y La captura del Estado en América Latina. Reflexiones teóricas (2019).

Emilio Salcedo es egresado de la especialidad de Sociología de la PUCP. Cuenta con estudios en Periodismo y Derecho. Ha participado en investigaciones y estudios sobre relaciones entre empresas y Estado, captura política, decretismo y concentración de mercado con Francisco Durand. Trabaja, a su vez, temas sobre desigualdad, memoria y derechos humanos.

Francisco Durand

y Emilio Salcedo

El dinero de la democracia

Quién financia a los partidos políticos

El dinero de la democracia

Quién financia a los partidos políticos

© Francisco Durand y Emilio Salcedo, 2020

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2020

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Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: noviembre de 2020

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2020-08650

ISBN: 978-612-317-616-7

La gente vota, pero los recursos deciden.

Jorge García Laguardia

Con sus donaciones los ricos

compran las políticas económicas

que los benefician.

Branko Milanović

Lista de siglas y acrónimos

Introducción

El dinero y la política se juntan en elecciones siguiendo un cronograma acorde con la legislación vigente de cada país. Darlo es un derecho y los partidos difícilmente pueden competir sin él. El problema es que se canaliza formal e informalmente, a veces delictivamente, siendo frecuentes las trasgresiones en la manera como se entrega y en los usos que le dan. Por lo mismo, es objeto de debate: ¿Es la leche que alimenta la democracia? ¿Es el veneno que la corroe?

En el caso del Perú el dinero se mueve cada lustro, cuando se elige al Congreso y al presidente por voto obligatorio. Aquí es donde empieza el problema que queremos investigar: cómo el dinero entra en la política, cómo la política entra con dinero, en qué momentos empieza esta problemática relación, cuándo se realizan las grandes donaciones y, sobre todo, quiénes son los principales financistas y qué los motiva.

Debido al sistema de dos vueltas (ballotage), en este evento democrático pueden ocurrir dos elecciones. Si en la primera el candidato ganador no llega a tener más del 50% de los votos válidos, solo se decide la composición del Congreso. Se pasa entonces inmediatamente a la segunda vuelta para decidir quién será elegido presidente. El dinero fluye con más fuerza durante esta segunda vuelta al ser la presidencia el premio mayor. Es en ese momento cuando se acentúa el rol de los grandes donantes. Los recursos materiales se canalizan de diversas formas: declarados o no declarados, con financiación directa o indirecta, en dinero o en especie; incluso fluyen después de la campaña o, de ocurrir un superávit, sirven para financiar a los partidos después de las elecciones y para preparar la siguiente.

La conclusión lógica es que el dinero se ha vuelto esencial para los partidos y sus actividades electorales y, del mismo modo, los partidos se han vuelto esenciales para los grandes donantes. Cabe preguntarse entonces ¿quién está en campaña?, ¿el dinero o el partido?, ¿de dónde procede el dinero y cómo se canaliza?, ¿qué «deudas» genera y cómo se pagan?

Inquietantes preguntas. Las intentamos responder con un enfoque crítico y realista, centrado en el poder y la captura del Estado, como alternativa a los enfoques jurídicos e institucionales que suponen una mejora de la financiación vía «buenas prácticas» o al enfoque, también convencional, que ve al dinero como derecho que, debido a la competencia entre privados, no conduce a una situación de captura del Estado ni a los privilegios y ventajas que dicho contexto conlleva.

Un enfoque como el que proponemos es necesario y útil en tanto advertimos que el origen del dinero entregado como donación es a veces desconocido y puede ser tanto legal como ilegal. Existen pocas, pero enormes, donaciones no declaradas. En suma, hay todo un mundo por descubrir; mejor dicho, por ir descubriendo, elección tras elección, escándalo tras escándalo, como ha sido el caso de las dos elecciones que estudiamos.

Este es el problema que abordamos: la financiación electoral, sobre todo aquella proveniente de los grandes donantes, ricos y grandes empresas, declaradas o no declaradas. Hacemos un estudio empírico —realizado por primera vez— de la base de datos de ingresos de los principales partidos y vemos no solo cuánto dinero ingresa a las arcas de los partidos políticos y de los candidatos sino también quién destaca como financista. Al mismo tiempo, dado que son parte de un mismo proceso, el libro incide en otra dimensión: cómo fluye el dinero, cómo se declara y cómo se supervisa.

Estas indagaciones son un insumo útil para el análisis político y el entendimiento de la realidad peruana ya que ofrecen un mejor diagnóstico. Esta tarea es tan urgente como necesaria, no solo para normar mejor, a partir de un diagnóstico, el proceso electoral —tema que está en la agenda política de muchos países, particularmente en el Perú—, sino también para tener mejores elementos de juicio sobre la democracia y los procesos de influencia de las elites económicas sobre las decisiones de Estado que les dan ventaja. La hipótesis de partida que intentamos comprobar es que las grandes donaciones privadas son un componente clave de la financiación electoral y que esa contribución, sobre todo la que no se declara, se usa como un mecanismo de captura del Estado al inicio del cambio de gobierno. Se desata, así, un proceso de influencias que luego se combina con otros instrumentos como el lobby, la puerta giratoria, los regalos, los favores, y, en algunos casos importantes, hasta los sobornos. Este libro analiza cómo se inicia esta secuencia al detectar a los grandes donantes y la manera en que se canalizan sus ingentes recursos a los principales candidatos. En suma, queremos ver no tanto a los partidos recibiendo dinero para la campaña, sino al dinero en campaña.

Constatamos que la realidad del dinero en las campañas es en parte oculta y en parte visible. Es más, dadas las debilidades institucionales del sistema electoral, en particular de la regulación, dicha realidad se caracteriza por una fuerte opacidad. Al parecer ni los donantes ni los partidos ni los organismos del Estado buscarán la transparencia. Existe mucha discusión sobre la financiación sin tener, hasta ahora, un mapeo exhaustivo de las donaciones sobre la base de fuentes oficiales. Tampoco hay una sistematización de las investigaciones de fuentes judiciales que den luces de casos ocultos de donaciones ligados a casos de colusión y corrupción, es decir, de influencias indebidas. Por ello, nos proponemos estudiar el fenómeno a partir de estas dos fuentes; juntas refuerzan la hipótesis sobre el rol del dinero en la política y su efecto en la democracia.

El objeto de estudio es polémico, controvertido. Las donaciones a partidos y candidatos, como frecuentemente se argumenta, son un derecho que trae consigo obligaciones (límites, registros, auditorías). Este derecho, como todos los expertos lo reconocen, puede dar fácilmente una ventaja a los bolsillos profundos, lo que incluye dinero mal habido. En otras palabras, la democracia «se puede comprar y los partidos se pueden vender», a veces —con bastante frecuencia— a los más poderosos económicamente: las grandes corporaciones (y en ciertos casos hasta al crimen organizado).

No falta ocasiones en las que se nota la financiación indirecta: el apoyo de las corporaciones a campañas mediáticas a favor del candidato de su preferencia y contra aquel percibido como amenaza. En realidad, es una forma camuflada de financiación electoral. Surge, entonces, otro gran tema: el rol de los grandes medios de comunicación de masas en apoyo o condena a candidatos. En este libro no entraremos a fondo en esta problemática, solo llamamos la atención sobre ella para tener un panorama más completo.

En consecuencia, no podemos dejar de asociar la financiación electoral con las estructuras de poder. El dinero fluye a los partidos en una sociedad organizada en torno a cuatro sistemas: económico, social, político y electoral. En este libro consideramos las principales características sistémicas que condicionan y enmarcan la financiación electoral.

Este análisis crítico y realista, de mirada amplia —que creemos indispensable, una vez revisada la literatura y entendida la matriz societal peruana— comienza con la revisión minuciosa de la información estadística oficial sobre ingresos y gastos de campaña, así como con el foco en los grandes donantes y en los partidos que más recursos manejan. En otras palabras, dirigimos nuestra mirada a los partidos que pasan a la segunda vuelta, periodo en que se incrementan los gastos, e identificamos, si no al donante, al menos a la manera como el partido ha tratado de declararlos; todo ello complementado con la información de investigaciones judiciales sobre donaciones no declaradas o camufladas.

Estudiamos las finanzas electorales en dos periodos electorales consecutivos: en 2011, las finanzas de Ollanta Humala (Gana Perú) y Keiko Fujimori (Perú 2011), y en 2016, las finanzas de Pedro Pablo Kuczynski (Peruanos Por el Kambio) y Keiko Fujimori (Fuerza Popular). Estos candidatos que pasaron a la segunda vuelta son los que más sed financiera tuvieron y en quienes fue más crítico, para los grandes intereses privados, ejercer influencias.

El libro está organizado de la siguiente manera: el capítulo 1 sintetiza el debate conceptual sobre dinero y política en América Latina a partir de otros casos importantes. Se revisan los argumentos sobre las donaciones como derecho y como abuso de derecho, evaluando qué tanta atención se pone a los grandes donantes. El capítulo 2 estudia el sistema económico, político, social y electoral peruano para entender el contexto institucional y el marco regulatorio en el que ocurre la financiación electoral. El capítulo 3 toma en cuenta la manera en que están organizadas las elecciones a partir de una revisión de las reglas y las instituciones. Estas dos dimensiones del análisis político-electoral son evaluadas considerando el comportamiento de los actores. Los capítulos 4 y 5 analizan en detalle las donaciones, en particular las más grandes, y los gastos de campaña en las elecciones congresal y presidencial de 2011 y de 2016, respectivamente. Asimismo, toman en cuenta las megadonaciones no declaradas y el camuflaje de ingresos. El capítulo 6 estudia el peso de las grandes donaciones electorales e identifica a los principales donantes, millonarios y grandes empresas, y también algunos donantes medianos y de dinero de origen dudoso. Finalmente, el capítulo 7 resume los principales hallazgos en materia de financiación de campañas en el Perú contemporáneo, el rol de las grandes donaciones y su relación con procesos de influencia excesiva o indebida.

Capítulo 1.

El debate sobre dinero y política

Sabemos que ingentes recursos materiales en forma de donaciones de dinero, uso de infraestructura y donaciones en especie se canalizan hacia las campañas electorales para que los partidos políticos y los candidatos puedan financiar sus gastos.

Una revisión de los principales estudios sobre financiación política en América Latina y en el Perú revela características comunes que vale la pena tomar en cuenta para entender el aporte de este libro, así como algunas de sus limitaciones:

1 Los estudios concuerdan en que la financiación de campañas es un tema controvertido. Si bien donar es considerado un derecho de todos, que incluye a minorías selectas que concentran recursos materiales, siempre queda la pregunta si acaso no es una forma de influencia que da privilegios a los grandes donantes y beneficios personales a los políticos. Si añadimos el hecho de que el crimen organizado también puede participar, el problema se agrava.

2 La mayoría de los estudios discuten la falta de regulación para evaluar el marco legal y proponer mejoras en el sistema de fiscalización del dinero en la política. En muy pocos casos tal análisis se basa en estudios empíricos:

1 Numerosos autores hablan de financiación de campañas en general sin considerar el peso o la importancia que tienen los grandes donantes privados.

2 Aunque existen algunos estudios que buscan establecer la relación entre financiación privada legal y la obtención de ventajas, favores o beneficios, se constata que existe una fuerte brecha de evidencias. Esta brecha es mayor en los países con menor transparencia y con organizaciones regulatorias electorales más débiles, como es el caso del Perú.

Derechos y distorsiones

Veamos en mayor detalle las razones de la controversia y los principales argumentos esgrimidos. Para empezar, los estudiosos más convencidos de las bondades de la democracia, de su estado esencialmente saludable, del derecho a participar donando recursos, inician sus reflexiones reconociendo que el dinero es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Según Casas-Zamora y Zovatto:

hay un hecho ineludible: si bien la democracia no tiene precio, si [tiene] un costo de funcionamiento. El uso de recursos económicos es un elemento imprescindible para la competencia democrática. Más que una patología de la democracia —como frecuentemente se le presenta en la discusión pública— el financiamiento político es parte de la normalidad y la salud de la vida democrática (2002, p. 5).

En cuanto a los partidos, no faltan opiniones que los califican como la «esencia de la democracia» (Posada-Carbó, 2008, pp. 2-3). La opinión que la financiación electoral es «la leche que alimenta la democracia», a veces repetida por especialistas electorales, incide en esta visión positiva del fenómeno.

No obstante, cuando de financiación se trata, incluso los autores que defienden la tesis de las donaciones como un derecho inalienable que tiene efectos positivos no dejan de advertir inmediatamente que «puede introducir distorsiones importantes en el proceso democrático» (Casas-Zamora & Zovatto, 2012, p. 5).

¿Qué tanto predominan estas «distorsiones» o «patologías»? ¿Qué factores y circunstancias pueden causar que prevalezcan? ¿Quiénes, es decir, qué actores son los más propensos a provocar distorsiones? A los candidatos les es difícil responder a estas preguntas, sobre todo cuando se trata de los grandes donantes legales. En el caso del dinero sucio, que efectivamente puede ser una distorsión, los estudiosos no tienen problema en admitirlo, pero el dinero de ricos y corporaciones no se evalúa críticamente, porque su rol se pierde con la afirmación general —por lo demás obvia— de que los recursos son imprescindibles. La verdadera cuestión es quién entrega más recursos y por qué. Esta no es, como se sostiene, solo una cuestión de opiniones, de argumentos de debate público, sino un problema sobre el cual existen estudios y enfoques alternativos al liberal tradicional que peca de idealista.

El punto de partida de los autores arriba citados es una defensa de la democracia liberal como gobierno ideal, de allí que no se considere el «nuevo normal». A esta defensa le sigue una lista de posibles efectos negativos y la advertencia de que en América Latina estas «distorsiones» pueden ser particularmente serias debido a tres factores: a) la fuerte desigualdad material que le da una ventaja a los grandes donantes privados, b) la presencia del crimen organizado que suele ser un importante donante privado y c) la debilidad regulatoria del proceso electoral, en particular de la financiación, por parte de las entidades del Estado (2012, p. 6). Todo ello lleva, a nuestro juicio, a considerar en el análisis la matriz societal del país donde ocurre, es decir, tomar en cuenta factores estructurales e institucionales que le dan sentido, color, textura a las donaciones, en particular a las grandes.

Siguiendo una misma lógica, dos importantes organismos internacionales, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE o club de países desarrollados), y la Organización de Estados Americanos (OEA), defensoras globales de la democracia similar, razonan de manera similar sobre el Perú y América Latina.

El estudio de la OCDE sobre el financiamiento político en el Perú empieza por reconocer lo que, por lo demás, parece obvio: «el papel del dinero en política es controvertido» (2017, p. 154). Siguiendo el mismo tono de Casas-Zamora y Zovatto, incide en el tema de derechos ciudadanos. La financiación electoral en democracias parlamentarias a) sirve para que los ciudadanos apoyen a los partidos y candidatos, b) ayuda a que los políticos puedan comunicarse efectivamente con los electores, pero c) se advierte que existe una fuerte falta de transparencia sobre las fuentes, que esta opacidad: «Alienta a los actores políticos a responder a los intereses de personas u organizaciones que proporcionan los recursos financieros», lo que genera un problema mayor, esto es, que las elecciones aumenten el «riesgo de captura de políticas públicas» y que, además, algunas de esas fuentes estén vinculadas a la delincuencia organizada (p. 154). Esta referencia es, entonces, importante, porque eleva la mirada y problematiza la captura del Estado. La discute prudentemente como «riesgo» y señala, a los estudios, una pista de influencia excesiva e indebida. El estudio termina con una nota positiva: «Solo cuando se establezca un marco reglamentario sólido se p[odrán] abordar de manera eficiente y eficaz estas cuestiones» (p. 155). Asume que, a mejores reglas e instituciones, menor posibilidad de captura del Estado. Esta cuestión, sin embargo, es discutible.

Tenemos también estudios de financiación e influencia en decisiones de política pública que indican que, aun en los países de democracias más antiguas y mejor asentadas, como los países europeos y los EUA, hay un problema serio de captura (Cagé, 2018; Gilens, 2012; Sachs, 2011). Por tanto, con ello también se indica la necesidad de entender no tanto las elecciones, y sus reglas y organizaciones, sino la capacidad que tienen los grandes actores, las corporaciones, de penetrar el sistema. Ahora bien, lo que sí es cierto es que estos sistemas de democracias avanzadas son mucho menos proclives a recibir dinero ilícito o donaciones no declaradas, en buena parte porque los crímenes electorales se condenan. En realidad, el mayor riesgo de captura del Estado en América Latina deviene del dinero ilícito canalizado por el crimen organizado o del dinero originado en la corrupción (Rivas, 2017).

Una posible limitación de estos enfoques —dadas su excesiva prudencia y la falta de énfasis en los grandes donantes— es que son realizados por entidades internacionales dirigidas por gobiernos. En otras palabras, son instituciones que son objeto de influencias, sobre todo por las grandes corporaciones y que, por tanto, también pueden haber sido capturadas por los ricos (Moreno Ocampo, 2001). Por lo mismo, les es muy difícil explicar en detalle cómo han recibido y usado el dinero de los grandes financistas o donantes cuando fueron elegidos. Se limitan a llamar la atención del problema para, acto seguido, proponer una serie de recomendaciones.

Las discusiones sobre las debilidades del sistema regulatorio y la necesidad de reformas por lo mismo abundan. Gran parte de la literatura sobre financiación de partidos diagnostica los riesgos que devienen de las muchas patologías de la financiación electoral. Se pone el acento en el crimen organizado, ocasionalmente en los grandes donantes, en tanto no se puede asumir que las pequeñas donaciones sirven para la influencia política.

Destacan una serie de lineamientos de reforma: financiación pública directa e indirecta, mejoras regulatorias a través de cambios en el marco jurídico, eficacia fiscalizadora de los organismos de control y capacidad sancionatoria, autorregulación de las corporaciones a través de códigos de conducta, el rol de vigilancia de la sociedad civil y variadas formas de aumentar la transparencia.

Se dibuja ante nosotros todo un campo de propuestas realizadas bajo el supuesto de que las instituciones pueden mejorar, que los intentos de cambio incrementales basados en propuestas especializadas en distintos campos permiten introducir mejoras sustantivas que «controlen» el problema.

Sin embargo, los reformólogos rara vez toman en cuenta que, si el propio sistema político tiene serios problemas internos, estos devienen de quién canaliza las principales donaciones a los partidos y cómo lo hace. Asimismo, no consideran la posibilidad de que, una vez en el Congreso y la presidencia, estos políticos «receptores» no muestren mayor interés en las reformas, debido a que los afectan, y que defiendan, más bien, los intereses de los grandes donantes y sus propias fuentes de ingresos electorales. Por otro lado, las reformas incluso pueden dar lugar a un retroceso regulatorio, por lo que no se puede asumir que «el cambio» siga la dirección propuesta. Así, luego de proponer una serie de lineamientos de cambio, Casas-Zamora y Zovatto advierten que «no hay curas milagrosas», que, aun aprobándose, su aplicación efectiva «es prácticamente nula» (2012, p. 36).

Hay entonces dos cuestiones en estos enfoques: el regulatorio y el institucional. Así como los partidos no son propensos a autorreformarse en materia de financiación electoral y delitos electorales, las instituciones regulatorias, por operar en un sistema particular, pueden ser poco propensas a regular y no contar con los recursos para cumplir sus funciones, lo cual, a su vez, sirve de excusa para ocultar la falta de voluntad regulatoria.

Para otros analistas, la forma en que el dinero se canaliza a la política los lleva a proponer reformas privadas: la autorregulación de los donantes, en particular, las grandes empresas. La razón para dicha reforma es que esta actividad implica riesgos de daño reputacional y la ruptura de «la unidad en la empresa», lo que afectaría, si estalla un escándalo. Se afirma que su «sostenibilidad» contribuiría a generar una espiral de corrupción en las sociedades, en la medida en que «la corrupción tiene una tendencia inflacionaria» (Argandoña, 2001b, p. 14-16). El autor, además de alertar sobre los peligros contables y reputacionales de la financiación electoral, reclama que, en general, la gran empresa debe adoptar un código ético basado en dos principios: «no se puede ofrecer un soborno» y «no se puede ceder a una extorsión» (2001b, p. 13). Se trata de una propuesta interesante, marcada por el idealismo. Es así debido a que está demostrado que tanto la financiación electoral como el soborno multiplican las ganancias, objetivo principal de la empresa privada. En otras palabras, es posible afirmar que el incentivo perverso del soborno es mayor al incentivo ético de cumplir con el mandato moral.