La captura del Estado en América Latina

A pesar de todas estas discusiones e iniciativas, el statu quo se mantuvo. Cabe preguntarse por qué. Una posible explicación la dan dos pensadores franceses. La adopción y profundización del paradigma económico neoliberal, y su correspondiente filosofía individualista, se mantiene porque, más que como una política económica, opera como «razón del mundo» (Laval & Dardot, 2013). En otras palabras, es la influencia ideológica y la penetración del individualismo en la sociedad civil lo que ha impedido aprovechar la crisis para iniciar un proceso radical de cambios, como sucedió luego de la Gran Depresión. Mientras tanto, el poder corporativo continúa impertérrito su acumulación de riqueza y mantiene su indiferencia frente el resquebrajamiento del pacto social.

América Latina escapa a esta crisis del capitalismo originario debido a que algunos países han girado en dirección hacia la redistribución, y todos, más allá de su orientación, gozaban de la bonanza exportadora del periodo 2002-2014, en gran parte alimentada por el hambre de materias primas de una China en expansión. La bonanza le alarga la vida a esta opción, que, en realidad, a pesar del aumento del trabajo y el consumo, continúa generando una correlación de fuerzas favorable para las minorías selectas y desfavorable para las mayorías. Esta asimetría es más acentuada en América Latina que en los países del norte que promocionaron la globalización neoliberal.

En la segunda década del siglo XXI, estas tendencias, atenuadas durante el periodo 2002-2014 por el superciclo de commodities y el exceso de gasto fiscal que produjo el fortalecimiento del polo radical (Stefan, 2014), se han acentuado con el giro conservador iniciado en 2016 con la salida de gobiernos radicales (Cannon, 2018; Kingstone & Rami, 2018). Si bien los cambios de gobierno fortalecieron políticamente la opción neoliberal en el continente, esto sucedió luego de la erosión del efecto de su discurso modernizador y en un clima político más represivo (Stefanoni, 2018). En varios casos de vuelta de gobiernos neoliberales de derecha, la adopción de medidas de ajuste fiscal mientras se mantienen los privilegios tributarios ha dado lugar a expresiones violentas de conflicto social.

Ello nos indica que a pesar de este giro conservador y de la acentuación del fenómeno de captura corporativa del Estado que se observa en América Latina —al igual que en el norte global, más polarizado cuando emerge el llamado populismo de derecha—, las élites del poder neoliberales enfrentan dificultades para estabilizar su hegemonía, en parte por el desgaste de sus promesas de modernización, su menor contribución tributaria, el efecto negativo de las políticas de austeridad fiscal en los países con serios déficits, la tendencia represiva y antisindical, y factores nuevos como los escándalos y revelaciones de los juegos de poder de las élites, que afectan su legitimidad.

Cabe comentar el factor escándalo, que ha entrado en la escena política como un huracán que ha dejado desnudas a las elites del poder. En efecto, los escándalos de corrupción y malos manejos divulgados por internet son un nuevo elemento que ha puesto a la defensiva a los actores captores, e indican nuevos desarrollos políticos generados por cambios tecnológicos en una sociedad global que opera en red (Castells, 2009). Han surgido graves denuncias internacionales de corrupción empresarial y gubernamental a partir de escándalos reveladores en España, y otros aún más fuertes, como Lava Jato en América Latina y el África portuguesa, en 2016. Este caso muestra casos extremos de colusión y corrupción de las empresas multilatinas brasileñas asociadas a empresas locales en países latinoamericanos y algunos africanos para desarrollar prácticas colusivas y delictivas7. Solo en el caso de la constructora Odebrecht se han reconocido pagos de sobornos y otras formas de influencia para conseguir contratos de obras públicas y sacar ventajas por distintos medios en diez países latinoamericanos y dos antiguas colonias portuguesas africanas (Cabral & Oliveira, 2017; Durand, 2018; Rodrigues, 2019).

A ello se añaden otras revelaciones sobre evasión fiscal y ocultamiento de riquezas en paraísos tributarios como las conocidas como Luxemburg Leaks (2014), Swiss Leaks (2015), Panama Papers (2016)8 y Paradise Papers (2017). Estas «islas del tesoro», cuyo número crece en varios puntos del planeta e incluso se ubican en territorios de países desarrollados (Delaware en EUA) o se encuentran alojados en la propia Unión Europea (Luxemburgo, uno de los fundadores), son usadas por piratas modernos para esconder sus fortunas. Su extensión es el resultado de poderosos lobbies globales, y sus principales usuarios no son los políticos corruptos ni el crimen organizado, sino las corporaciones y no pocos políticos considerados decentes (Shaxson, 2014; Zucman, 2015)9. El impacto de estos escándalos de élites económicas y políticas ha sido profundo y global, motivando respuestas por parte de la OCDE para contener la hemorragia fiscal y el secretismo con el plan BEPS (Base Erosion and Profit Shifting), y la publicación, a regañadientes, de listas negras y grises de países de baja fiscalización y tributación10. La tolerancia de las grandes potencias a los paraísos tributarios —en realidad su protección— muestra ese doble estándar al institucionalizar el incumplimiento. Justamente de eso se trata: el modus operandi de la élite corporativa global es avanzar teniendo la ley por delante, no asaltando el Estado. Este es el modo preferido de la cleptocracia política.

Tanto Lava Jato como los escándalos de evasión fiscal global y ocultamiento masivo de riquezas de distintos orígenes han generado mayores cuestionamientos de privilegios y abusos. La crítica es fuerte, porque toca al mismo tiempo a las élites económicas y políticas del planeta. Se apoya en documentos reveladores que circulan libremente por internet, promoviendo un debate local y global, alimentando exigencias de justicia, transparencia, equidad tributaria, contrabalance al poder corporativo, defensa de derechos y nueva democracia, sin faltar intentos por «salvar al capitalismo» (Dudda, 2019, p. 2).

El reforzado predominio neoliberal de Latinoamérica en la segunda década del siglo XXI es, entonces, más inestable y tiene menos posibilidades de consolidarse si la performance económica declina, tendencia ya manifiesta al terminar el superciclo de commodities 2003-2013, el desgate de algunas grandes reformas privatizadoras como los fondos de pensiones (Ortiz y otros, 2019), el inicio de las tensiones comerciales de EUA con Europa y China y los estallidos de violencia popular en Ecuador y Chile del 2019. La crítica se acentúa por el «desnudamiento del poder», un efecto del cambio tecnológico, y el mayor rechazo social a los privilegios de las élites económicas. Sin embargo, para que los opositores avancen se requiere de paradigmas alternativos que todavía no aparecen con claridad. No bastan las reacciones, sobre todo las de derecha. El surgimiento de populismos de derecha de corte caudillista en Europa, EUA y América Latina, limitados a atacar a la clase política, más no a la económica —limitando sus discursos contra las élites económicas o incluso favoreciéndolas abiertamente— genera inestabilidad política (Pappas, 2012; Greven, 2016). Las corporaciones se acercan o financian los populismos y abandonan a sus viejos aliados políticos, acomodándose con los «nuevos líderes del pueblo», que enfrentan a la clase política vinculada a los partidos de corte socialdemócrata. El precio de esto es que al acentuar la captura del Estado pueden provocar, más adelante, una respuesta.

A nivel global, se vive un periodo de concentración de la riqueza, revelaciones de aumento de la desigualdad y preocupación por los privilegios políticos de las corporaciones y la nociva influencia del dinero en la política. Este debate toca a países líderes de la globalización neoliberal como la Unión Europea (Bouwen, 2004; Coen & Richardson, 2009) y los EUA, y cobra fuerza como efecto de la crisis financiera 2008-2009 y el aumento de la desigualdad (Wolin, 2008; Sachs, 2011; Winters & Page, 2011; Kay, 2015). Para algunos académicos, el problema de fondo ha venido acumulándose durante los últimos treinta años, debido a que las ETN se han fortalecido con las privatizaciones, la liberalización de los mercados y la financiarización, convirtiéndose en los drivers de un paradigma «de relaciones de poder que van más allá del Estado-nación» (Fichter, 2013, p. 3)11. Los sociólogos más influyentes también aportan al debate, preocupados porque mientras las ETN se fortalecen, los Estados se achican, la soberanía nacional se reduce, la desigualdad crece y la polarización política aumenta. Según Touraine, este periodo contemporáneo se caracteriza por una distorsión de prioridades de políticas públicas debido al determinismo económico, recientemente asociado a un populismo de derecha con rasgos antidemocráticos (2018, pp. 7-8). El afamado Estado de bienestar, en el que tanto el Estado como el mercado impulsaron el crecimiento de la clase media, y permitió que en 1945 se abriera una era de capitalismo avanzado, reconciliado con los sindicatos y la democracia, es cosa del pasado (Dudda, 2019).

Como ejemplo de estos tiempos nuevos, vale citar una conferencia organizada por UNRISD de Ginebra en 2018, que muestra preocupaciones en grandes instituciones, preocupación que, sin embargo, ya llevaba tiempo en el mainstream académico de la ciencia política: «Mientras el poder de las élites crece y las brechas sociales aumentan, las instituciones que representan el bien común y los valores universales están siendo crecientemente debilitadas o cooptadas y las visiones de justicia social y equidad pasan a ser menos prioritarias» (traducción libre).12

Otra organización internacional, la OCDE, el club de países desarrollados de Europa y Norteamérica, territorio de «democracias avanzadas», a los cuales se han sumado México, Colombia y Chile (el Perú está en la lista de espera), ha generado estudios sobre riesgos de captura de políticas públicas, advirtiendo sobre las debilidades regulatorias del dinero que fluye hacia la política y los partidos durante elecciones (OCDE, 2016, 2017). Incluso se puede argumentar, como se ha hecho antes, que estos organismos internacionales actúan tardía y débilmente porque se trataría de «organismos capturados» debido a la fuerte presencia de gobiernos con ese rasgo (Moreno Ocampo, 2001).

Sobre este peligro hay docenas de advertencias, y se encienden las alarmas sobre todo en países donde opera el crimen organizado, pero también se repiten admoniciones y recomendaciones en países democráticos donde el cuestionamiento principal es sobre el 1% que concentra la riqueza legal, donde los gobiernos rotan sobre la base del voto ciudadano por partidos crecientemente financiados por grandes donantes privados.

A continuación se presenta un ejemplo de esta declaración de buenas intenciones de los organismos internacionales, que van de intentos del Foro de Davos o la Asamblea de Gobernadores del FMI por discutir la desigualdad sin inquirir sobre algunas de sus causas. La cita es larga pero ilustrativa y va directo al grano, es decir, a la captura. Discute el caso de México, uno de los dos países más grandes e importantes de América Latina:

Acordados por los Estados miembros de Naciones Unidas y diseñados «para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad», y para dar continuidad a la agenda de desarrollo tras los Objetivos de Desarrollo del Milenio, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) son en verdad admirables como metas a alcanzar en 2030. Pero tres años después de su adopción por parte de los líderes mundiales, su progreso es muy lento, particularmente en México. ¿Qué es lo que no está funcionando?

La captura del Estado por parte de la élite corporativa, a pesar de que no sea esta la única causa, explica en gran parte el problema. La indebida influencia corporativa en las instituciones estatales y sobre los responsables de la toma de decisiones relacionadas con políticas públicas socava la capacidad del Estado para estimular el crecimiento económico, reducir la pobreza y la desigualdad y proteger el medio ambiente.

Esta captura del Estado es a la vez causa y efecto de las fuertes disparidades en términos de riqueza de las que adolece México, que la Agenda 2030 de Desarrollo Sostenible reconoce como uno de los «grandes desafíos». Al día de hoy, la economía mexicana es la decimoquinta más grande de mundo, pero México ocupa el lugar número 17 del ranking de países más desiguales en términos de distribución de la riqueza. Y dado que el poder económico se traduce en poder social y político, lo que tenemos es un sistema en el que la élite económica puede conseguir que se gobierne el país según sus intereses. Lo cual, a su vez, tiende a intensificar las desigualdades.

En todo el mundo, la extrema concentración de la riqueza ha reducido los recursos públicos disponibles para el desarrollo. A la vez que los países se vuelven más ricos, los gobiernos se vuelven más pobres, debido en gran parte a los altos niveles de evasión fiscal, los flujos financieros ilícitos y el uso de paraísos fiscales para ocultar ganancias privadas. Un informe de 2018 del Banco Mundial demuestra que las empresas multinacionales trasladan alrededor del 40% de sus ganancias a paraísos fiscales y que México es uno de los países más afectados por este fenómeno. En 2015 el Estado mexicano perdió 197 150 millones de pesos (14 200 millones de dólares al tipo de cambio promedio de 2015) por evasión fiscal de empresas privadas (Dowley, 2019).

Estamos, por lo tanto, frente a un problema planetario que viene impulsado por varios factores y genera diversas consecuencias que luego discutiremos. Es importante anotar, sin embargo, que la captura corporativa más acentuada ocurre en las regiones de mayor liberalismo económico y político del mundo, particularmente allí donde existe menor equidad y desarrollo institucional, como Latinoamérica y Europa Central, entre otros. Coincidentemente, estos países han puesto todos los huevos en la canasta de la globalización económica corporativa privada y desarmado o debilitado fuertemente al Estado y la sociedad civil, intentando sostener una democracia cada vez más débil. No sorprende que allí la captura corporativa del Estado sea persistente y extrema, aunque tampoco se descartan casos de captura en gobiernos radicales, que pueden padecer patologías similares sobre todo por corrupción, más no en la orientación general de políticas públicas. En el caso del África, se discute más una captura del Estado cleptocrática, aunque no exenta de colusión con grandes intereses privados, con un actor captor principal político (Public Protector of South Africa, 2016; Mungwari, 2019). Se trata de un doble abuso.

Dadas estas tendencias, no han faltado pensadores liberales que reconocen una crisis ideológica. Cabe citar el ensayo de The Economist, una revista proglobalización neoliberal, que publica «A Manifesto for Renewing Liberalism» (Nº 175, setiembre de 2018). De allí que los agentes auspiciadores de la globalización neoliberal insistan en proponer reformas del sistema global, adoptando muchas veces planes de autorregulación, pero sin modificar la correlación de fuerzas favorable a las corporaciones ni corregir la desigualdad tributaria. Al mismo tiempo, mantienen bajo su esfera de influencia a Latinoamérica, en gran parte atada a tratados de comercio y, en algunos casos, por ser o aspirar a ser miembros de la OCDE.

Mientras estas tendencias negativas se manifestaban en los países de capitalismo originario, en América Latina la Gran Recesión, como hemos comentado líneas arriba, causó un efecto menor en tanto la región continuó gozando de una inusual bonanza exportadora gracias al rol más activo de China como comprador masivo de materias primas y sus bajos niveles de endeudamiento. Durante este periodo dorado, todos los países mostraron, por efecto del shock externo positivo, una reducción sensible de la pobreza, atenuando por un tiempo la cuestión de la desigualdad, sin importar su alineamiento ideológico. Terminada la bonanza —un periodo de prosperidad largo que ocurre muy rara vez—, los índices de pobreza promedio en el continente comenzaron a subir, indicando que se trataba de un fenómeno «porfiado», al bajar los ingresos de los grupos más vulnerables (Campodónico, 2019). En este nuevo contexto post bonanza, el reto es ver cómo estas fuerzas corporativas se adaptan a la tendencia populista de derecha en curso y, de otro lado, cómo enfrentan los estallidos de ira popular o la resistencia sindical.

Viendo la relación entre texto y contexto, no sorprende la proliferación de trabajos relacionados con la captura en América Latina, las discusiones relacionadas al «secuestro de la democracia» (Foweraker, 2018), los estudios de las nuevas oligarquías (Birle, 2007; North & Clark, 2018; Cameron, 2018; Codato & Espinoza, 2018) y sus conexiones con las distintas expresiones de la derecha (Cannon, 2018). También en la ex Unión Soviética han proliferado los estudios sobre captura del Estado (Omelyanshuk, 2001; Yakolev, 2006; Pesic, 2007; Innes, 2014; Fasekas & Tóth, 2016; Marandici, 2017). En los países desarrollados, más aferrados al discurso liberal, si bien no se discute abiertamente la captura corporativa del Estado, esta se menciona como metáfora (Fichter, 2013; Stiglitz, 2016) y aparecen también estudios sobre los privilegios y abusos de la «corporatocracia» (Sachs, 2011) y las élites influyentes que operan en la sombra (Wedell, 2009). Sobre la influencia política de la financiación electoral, dos trabajos sistemáticos demuestran que en EUA (Gilens, 2012) y en Francia (Bekkouche & Cagé, 2018; Cagé, 2018) el dinero corporativo que fluye a la política condiciona sus decisiones legislativas. A este torrente de investigación crítica se suma incluso el senador demócrata Sheldon Whitehouse (2017), quien discute explícitamente la captura como infiltración corporativa de la democracia.

Esta breve revisión de los ciclos políticos en América Latina y las tendencias mundiales indica en qué circunstancias y por qué razones surgen los debates sobre la captura corporativa del Estado, qué reacciones generan y cuándo van apareciendo corrientes críticas en distintas partes del mundo que cuestionan el paradigma liberal reinante. Estas corrientes buscan interpretar las tendencias a partir de enfoques realistas antes que con anclaje histórico-institucional, razonando sobre la base de modelos abstractos e idealizados de mercado y democracia, para analizar el ejercicio crudo del poder y no la manera ideal como debería funcionar. Se dibuja así una alternativa teórica interpretativa más apropiada para América Latina, que se vuelve incluso más relevante a partir de episodios importantes de recaptura corporativa del Estado con el giro conservador o los estallidos de violencia social contra gobiernos capturados.

6 Lo interesante de la teoría de captura es que, además de la captura de élites económicas, considera que actores políticos fuertes (caso de familias, partidos o caudillos, o una mezcla de esos componentes, como el gobierno de Daniel Ortega en Nicaragua o Jacob Zuma en Sudáfrica), pueden ejercer influencias excesivas e indebidas y abusar el poder yendo contra el pacto social. Sin embargo, no es una captura puramente de elementos políticos pues por lo general se asocia a grandes empresas, como en el caso de Sudáfrica con el grupo Gupta y en Nicaragua con el grupo Pellas. Asimismo, la teoría explica casos de «captura de mafias» a nivel subnacional (Garay & Salcedo-Albarán 2012; IDEA, 2017), que tiene mayor aceptación, pues no cuestiona el statu quo.

7 Sintomáticamente, en algunos países se han frenado las investigaciones, pero en otros —los menos— han activado distintas formas de oposición, sobre todo en Brasil y Perú.

8 Ver al respecto Panama Papers: Dirty Money and Tax Tricks. GUE/NGL Parlamento Europeo, 2017. https://www.guengl.eu/content/uploads/2017/12/dirtymoneyandtaxtricks.pdf

9 De acuerdo a Fichter (2013, p. 11), cien empresas de la Bolsa de Valores de Londres controlan 34 216 subisidiarias, joint ventures y otras empresas asociadas, incluyendo 8492 en paraísos tributarios. Estas empresas son legalmente independientes, pero están vinculadas a la matriz y gozan, para efectos tributarios, del beneficio de que sus movimientos comerciales son considerados como transacciones entre empresas diferentes y no entre empresas del mismo grupo. Este recurso, en realidad una ficción legal, es altamente favorable a la elusión y evasión de impuestos.

10 Al respecto, véanse los debates en la Unión Europea, que tiene a su interior paraísos tributarios como Luxemburgo, y algunos nuevos como Irlanda. La primera lista negra se publica, a pesar de la renuencia de las autoridades de Bruselas, luego de presiones de las ONG globales como Oxfam. En diciembre de 2017 solo incluía a diecisiete países. En marzo de 2018 se retiraron de la lista ocho países, incluido Panamá.

11 Para reforzar el argumento con datos, la UNCTAD informa que el 80% del comercio mundial está en manos de las empresas transnacionales (Lakhani y otros, citado por Fichter, 2013, pp. 4-5).

12 Conferencia de UNRISD «Superando las desigualdades en un mundo fracturado: entre el poder de las élites y la movilización social». Ginebra, 8 y 9 de noviembre de 2018.

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «ЛитРес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на ЛитРес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.