La captura del Estado en América Latina

Francisco Durand es Ph.D. por la Universidad de California, Berkeley. Es profesor principal de Ciencia Política y Gobierno en la Pontificia Universidad Católica del Perú y ha sido profesor principal de Ciencia Política de la Universidad de Texas, San Antonio, donde actualmente es Profesor Emérito. Ha sido profesor invitado de la Universidad de Harvard, Oxford, Notre Dame y la Freie Universität de Berlín. Recibió el premio Herbert Moll de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos por sus investigaciones económicas.

Es autor de artículos y libros publicados en revistas y editoriales de varios países entre los cuales destacan Los industriales y el poder (1983), Business and Politics in Perú (1994), Organized Business, Economic Change and Democracy in Latin America (con E. Silva, 1996), El Grupo Romero: fe, fama y fortuna (2014), Los doce apóstoles de la economía peruana (2017), Peru: Power Elites and Political Capture (Con J. Crabtree, 2017) y Odebrecht: la empresa que capturaba gobiernos (2018).

Se especializa en estudiar desde diversos ángulos las relaciones entre los empresarios y el Estado, en el Perú y en América Latina. Últimamente ha realizado varios estudios empíricos sobre la captura corporativa del Estado en el Perú. Sobre estos temas ha colaborado con artículos y columnas en diversos medios periodísticos peruanos como las revistas Quehacer y Actualidad Económica del Perú, en diarios como La República y El Comercio, el semanario Hildebrandt en sus Trece, y en editoriales de la cadena Vocento de España publicados en diversos diarios peninsulares.

Actualmente investiga el rol del dinero en la política.

Francisco Durand

La captura del Estado en América Latina:

REFLEXIONES TEÓRICAS

La captura del Estado en América Latina: reflexiones teóricas

© Francisco Durand, 2019

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

feditor@pucp.edu.pe www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

© Oxfam © Oxfam América Inc

Equipo de Políticas y Campañas de Oxfam en Perú

Calle Diego Ferré 365, Miraflores, Lima, Perú

http://peru.oxfam.org

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: noviembre de 2019

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN: 978-612-317-542-9

Table of Contents

Listado de siglas

Prefacio

Introducción

Capítulo 1. Captura y cambios de contexto

Capítulo 2. Poderes e influencias corporativas

Captura regulatoria

Contexto y desarrollo de poderes corporativos

Capítulo 3. Factores que facilitan la captura en América Latina

Capítulo 4. Los instrumentos del poder económico sobre la política

Capítulo 5. Conclusiones

Referencias

A Luli, mi esposa de siempre,

y a mis hijas, Ursi y Ale, siempre con ellas

Poquitos son los que mandan en todo el universo,

cielo y tierra, agua y mar.

José María Arguedas, novelista peruano

La regla de oro: el que tiene el oro hace la regla

Dicho popular colombiano

Listado de siglas

Prefacio

Durante varias décadas, mis investigaciones y publicaciones se han centrado en el poder económico en el Perú y en América Latina y su proyección a la política. Esta cuestión se vincula con varios otros temas, igualmente complejos: la coparticipación de trabajadores en las industrias, los grupos de poder, la acción colectiva a través de gremios sectoriales y confederaciones, las rebeliones empresariales contra el estatismo, los patrones de relación entre los empresarios y el Estado, la influencia de las corporaciones sobre políticas tributarias, el desplazamiento del capital nacional, extractivismo y política ambiental, responsabilidad social empresarial, y decretismo económico, entre otros. Mis preocupaciones actuales buscan enhebrar este abanico de cuestiones en la teoría de captura del Estado, complementada con las teorías del poder corporativo.

Estas dos teorías son particularmente útiles para una problemática tan actual como importante: el acrecentamiento del poder de las corporaciones y el uso calculado de distintos instrumentos de influencia sobre el Estado. La teoría de captura del Estado sirve para entender la manera cómo actúa esta «captura» en el sistema político, el ciclo político y las políticas públicas. Por su parte, los estudios sobre el poder empresarial analizan su peso y organización desde un mercado globalizado para ver cómo estos se proyectan de manera organizada en el Estado y la sociedad, lo que permite sacar conclusiones de sus experiencias a nivel local, nacional y global.

Gracias a estos estudios entendemos que las corporaciones, aunque han sido siempre poderosas e influyentes, hoy lo son más que nunca, un dato de la realidad que no puede seguir siendo ignorado o subestimado y que es central para esta discusión de captura. Esto es así porque su poder, a diferencia del Estado y la sociedad civil, ha crecido exponencialmente, generando una fuerte asimetría en relación a los dos últimos. Aprovechando este fortalecimiento, el capitalismo ha desarrollado acciones globales e inteligentes, dirigidas por corporaciones que pueden tener centenas de miles de millones de dólares en activos fijos, coordinando numerosas empresas en varios continentes, reproduciéndose ideológicamente con nuevas narrativas y afinando constantemente sus formas de influencia política y social. Es más, las corporaciones han acrecentado su influencia legal porque cuentan ahora con un ejército de abogados, consultores y expertos en todos los campos. Es tal la gravitación de las corporaciones del siglo XXI que influyen al mismo tiempo sobre comunidades indígenas, gobiernos locales y nacionales, y organizaciones regionales y mundiales (Unión Europea, ONU, FMI), fundaciones y tanques de pensamiento globales, además de eventos deportivos y culturales. Por otro lado, coordinan constantemente en foros selectos, generando influencias que antes no se daban de manera tan profesional, sistemática, global.

Este gran cambio de fuerzas y capacidades corporativas, que se reflejan en su mejor y más hábil manejo de contextos, tiene un enorme impacto, que debemos estimar, en el Estado y la sociedad civil. Es importante además entender esta situación porque para que siga operando la captura se quiere disfrazar el poder corporativo o negar su existencia. El argumento más usado contra la teoría de captura del Estado y otras similares es que se trata de «teorías conspirativas» o especulativas, porque «no existen evidencias»1, olvidando que por regla general no solo existe aquello que se puede observar con nitidez, y que más bien hoy en día, en la era de la información, tenemos mayores casos y datos para entender el accionar de los agentes que intervienen en esta situación y casi literalmente podemos observar cómo operan regularmente.

La escala y ámbito de operaciones de estos actores les obliga a innovar su modelo de negocios, que es visible, y desarrollar al mismo tiempo su modelo de influencias, que no es fácilmente detectable, para manejar al mismo tiempo contextos locales, nacionales y globales. Uno de los propósitos de este libro es evidenciar este modo de operar y entender la mutua relación que existe entre el modelo de negocios y el modelo de influencias corporativo.

Permítaseme tomar un poco más espacio del acostumbrado en un prefacio para dar cuenta de cómo y cuándo, a mi parecer y en mi tiempo, estas dos teorías, que pueden verse como complementarias, cobran relevancia. La cuestión de la creciente influencia corporativa asume inusitada importancia a fines del siglo XX y comienzos del siglo XXI por tres factores principales que están interrelacionados. Uno, el aumento exponencial de su escala y ámbito de operaciones en el mundo a medida que «triunfa» el capitalismo democrático al decaer sus rivales: el socialismo soviético y el nacionalismo-populismo tercermundista a fines del siglo XX. Dos, la aceleración de la globalización económica, que integra mercados y genera conectividad a mayor velocidad en todo el planeta. Tres, el aumento de la influencia ideológica de las fuerzas del mercado en los países de capitalismo originario, cuyo modelo de acumulación global, y la política económica que lo sustenta, el neoliberalismo, es trasplantado luego a gran parte de los países del mundo.

Sin embargo, en medio de esa transición siempre me llamó la atención el exacerbado optimismo por el crecimiento que generaba la nueva economía, al mismo tiempo que se olvidaba la idea del desarrollo y la justicia social, volviendo a esa convicción linear del progreso económico y político basado en la libertad y generando una fe ciega en el mercado, olvidando al mismo tiempo lo importante que era el Estado para grupos vulnerables.

Precisamente, la discusión sobre captura económica empieza en países del ex bloque soviético europeo que adoptaron el modelo de libre mercado auspiciado por la triada Europa Occidental-Japón-Norteamérica. El Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) comenzaron a estudiar casos de «compra de leyes» por parte de empresas coludidas con políticos elegidos en los países que dejaron el comunismo. Destacó el caso de Rusia bajo Boris Yeltsin (1991-1999), y la influencia de «los oligarcas», que surgieron luego de que se privatizaron los ingentes recursos de la ex Unión Soviética, problemática que se detectó también en los países de Europa Central y Asia Central que estuvieron dentro de su órbita. Esta concentración económica, facilitada por la privatización y un eventual abuso de poder, también se manifestó en América Latina luego de que la región hiciera una doble transición en la década de 1990: del autoritarismo a la democracia, y de la economía protegida al libre mercado.

Como respuesta a este enfoque de captura, limitado al soborno, algunos estudiosos ampliaron la mirada para discutir la influencia de las corporaciones y el uso de distintos mecanismos de influencia, legales o no. En paralelo, surgieron discusiones sobre la globalización económica y el rol de su principal beneficiario y actor: las corporaciones. Otros analistas, siguiendo esta línea realista, comenzaron a profundizar el tema de la corrupción y lo ilegal, aplicando la noción de captura al crimen organizado.

Luego de la crisis financiera global 2008-2009 —que viví personalmente cuando trabajaba en los Estados Unidos (EUA)—, que contaminó a los mercados del mundo, y del rescate de los principales bancos internacionales con recursos públicos, el concepto de captura ha sido utilizado mayormente como metáfora para discutir la influencia corporativa en los EUA y Europa. A partir de esta crisis se hace evidente el aumento de la desigualdad y se quiebra la tesis del bienestar creciente y el continuo crecimiento de la clase media, símbolo de los logros del capitalismo avanzado que funciona en democracias.

Luego siguieron episodios que sacudieron a los poderosos globales, cuando se conocieron mecanismos de colusión delatados de manera anónima por hackers o por filtraciones de investigaciones oficiales. Destacan las grandes revelaciones sobre los paraísos tributarios que permiten a los ricos y las corporaciones, así como al crimen organizado, eludir y evadir impuestos; y el escándalo de corrupción corporativa Lava Jato en Brasil, que empieza en 2014 y que sacude a América Latina y parte del África, por tratarse de empresas constructoras globalizadas. En este contexto, la teoría de captura del Estado y el poder corporativo se incorpora como problemática de investigación en numerosas organizaciones no gubernamentales (ONG) globales y organismos internacionales como la Organización de Naciones Unidas y una de sus unidades de investigación, la UNRISD, con sede en Ginebra, y la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), lo que permitió la aparición de estudios en distintos continentes.

Estas tendencias, que he observado como testigo que soy de los cambios del poder empresarial que ocurren en mi tiempo, me empujan a escribir este libro. Dada mi especialidad, el interés principal es estudiar la captura económica o corporativa en América Latina, enfatizando qué tiene en común en los distintos países y cuáles los rasgos generales que se manifiestan en la mayoría de aquellos con democracias de mercado donde predominan las corporaciones, para ver cómo se manifestaron en el pasado inmediato y cómo se desarrollan hoy.

Concluyo este prefacio, ya de por sí un tanto largo, reconociendo el aporte de diversas personas e instituciones. En la Pontificia Universidad Católica (PUCP), mi agradecimiento a Alejandro Diez, jefe del Departamento de Ciencias Sociales; a Narda Henríquez, fundadora del grupo de investigaciones GICO; y a Patricia Arévalo, directora del Fondo Editorial, donde he publicado varios libros. No puedo dejar de mencionar a mis colegas Santiago Pedraglio, Edmundo Beteta, y Camila Gianella, con quienes colaboramos en este centro universitario en una investigación sobre captura en el sector salud, con el apoyo de Oxfam.

Agradezco asimismo al programa trAndeS de la Freie Universität de Berlín y la PUCP, que me permitió dictar clases en su programa de Maestría y pasar un semestre de investigación en Berlín. La primera versión de este trabajo apareció como un Working Paper de trAndeS. También a la profesora Benedicte Bull, de la Universidad de Oslo, quien me dio la oportunidad de presentar los resultados de investigación sobre captura en el caso Odebrecht en Oslo. A John Crabtree de la Universidad de Oxford, coautor de un libro publicado en Londres y Lima, con quien participamos en varios eventos para discutir el problema de captura en la Universidad de Oxford, Oxford Brookes University y en un panel de Latin American Studies Association en Barcelona, va mi reconocimiento. También a otro colega y amigo, Maxwell Cameron, de la Universidad de British Columbia, quien trabaja ahora temas relacionados con la vuelta de la oligarquía y su impacto en la precaria democracia latinoamericana. A la Fundación Friedrich Ebert, oficinas de Berlín, Sāo Paulo, Buenos Aires y Lima, que apoyaron y organizaron varias conferencias en las cuales participé.

Un merecido reconocimiento a las diversas oficinas de la confederación Oxfam que apoyaron mis estudios, destacando Nick Galasso de Oxfam América en Washington D.C., Hernán Cortés y Susana Ruiz de Oxfam Intermón en España, Rosa María Cañete de la Plataforma Latinoamericana de Oxfam, Isabel Crabtree- Cóndor de Oxfam Novib en Holanda; y, muy particularmente, a la oficina de Oxfam en Perú, donde debo un especial reconocimiento a su director Frank Boeren, al investigador Armando Mendoza y, más especialmente todavía, a Alejandra Alayza, Gerente de Políticas y Campañas , quien impulsó una serie de estudios, publicaciones y eventos sobre captura.

Varios politólogos peruanos, Nicolás Lynch, Alberto Adrianzén y Rolando Ames, han comentado las primeras versiones de este trabajo, permitiendo introducir mejoras. Jonas Wolff, investigador del Peace Research Institute de Frankfurt, hizo observaciones que permitieron mejorar el trabajo.

A mis colegas de Otra Mirada, en cuyo directorio discutimos la coyuntura en Lima, reuniones gratificantes que afinan la mirada, mi reconocimiento a Alberto Adrianzén, Humberto Campodónico, Gonzalo García Nuñez, Cecilia Israel, Salomón Lerner, Nicolás Lynch, Francisco Pérez y Rosa Alva. También al experto en derecho electoral Jorge Jáuregui, que conoce las realidades ocultas del sistema de financiación electoral que afecta a muchos partidos. Finalmente, un particular agradecimiento a Emilio Salcedo, con quien trabajamos en la PUCP y con el apoyo de Oxfam varias investigaciones.

Se me escapan posiblemente varios nombres más, de modo que me adelanto pidiendo disculpas si por ahí cometí alguna omisión. No puedo, finalmente, olvidar a los doctores. Este libro empezó en Berlín el segundo semestre del 2018, continuó en Lima el primer semestre del 2019, y tuve que terminarlo en EUA cuando una crisis de salud interrumpió mi rutina. Gracias a los doctores que me trataron, logré terminarlo entre tratamientos y medicamentos. A ellos va este último reconocimiento. Y gracias a los cuidados de mi esposa e hijas encontré las energías y el tiempo para terminarlo. A ellas dedico este libro.

1 De acuerdo a un texto de metodología, «La única manera para que los investigadores puedan acceder al entendimiento de un evento en particular es entrevistando a un participante o apreciarlo con sus propios ojos» (Johnson, Reynolds & Micoff, 2016). Sin embargo, mi experiencia me dice que las relaciones de poder no se develan con entrevistas por el pacto de silencio de las élites económicas y políticas y debido a que no las puedes ver con tus propios ojos. Por lo tanto, la aproximación teórica y metodológica dede adaptarse a realidades ocultas o difícilmente perceptibles. Una de esas metodologías es el análisis de seguimiento de procesos (Collier, 2011).

Introducción

Las teorías críticas de la política, en particular aquellas sobre la influencia excesiva de intereses económicos y el abuso de poder, tienen gran importancia pasada y presente en América Latina. Problemas persistentes como las desigualdades, que se manifiestan en recursos y oportunidades concentrados en élites de origen europeo en sociedades con mayorías indígenas, africanas y mestizas —problema colonial reproducido en la república—; la inestabilidad política, que produce una constante oscilación pendular entre regímenes y frecuentes cambios constitucionales y legales; y la debilidad institucional, que se ve representada en el manejo discrecional, la debilidad regulatoria, la corrupción y el clientelismo, hacen particularmente atractivos estos enfoques a intelectuales, académicos, políticos y activistas sociales.

Pero las preocupaciones no terminan allí. Estas cuestiones de manejo del poder también intranquilizan y a veces agitan a las mayorías, para quienes la captura del Estado y los privilegios de las elites económicas modernas es una realidad que no se puede negar, aunque sea sobre un razonamiento aproximativo o intuitivo. Las encuestas confirman lo que piensan. El 79% de los latinoamericanos considera que «se gobierna para unos cuantos grupos poderosos en su propio beneficio», antes que «para el bien de todo el pueblo»; tan solo 5% piensa que existe una «democracia plena», mientras 43% considera que tiene «grandes problemas» (Latinobarómetro, 2018, pp. 38 y 31, respectivamente). Los porcentajes tienden a acentuarse, indicando un débil enraizamiento de las prácticas democráticas y un creciente cuestionamiento a las élites del poder2.

Estamos entonces frente a «un problema»; algo que no tiene solución inmediata y que se suma a la lista de principales preocupaciones continentales. En este libro nos proponemos analizar este poder elitista y juego de dados cargados propio del siglo XXI. Lo hacemos apoyándonos en la teoría de captura del Estado, complementada con la teoría del poder corporativo, para argumentar que el juego político se caracteriza por fuertes asimetrías que benefician a las élites económicas, relacionadas y coludidas con las élites políticas, cuestionando de ese modo el paradigma pluralista de la democracia de mercado. El viejo debate continúa: la pregunta clave en política no es quién gobierna sino quién manda, sobre todo en el momento actual (Culpepper, 2015).

El pluralismo supone, siguiendo a Dahl (1971), su principal exponente contemporáneo, que existe un predominio de juegos políticos equilibrados de una poliarquía con poderes dispersos. El poder económico se encuentra diluido porque el sistema opera en una «economía competitiva» donde el interés económico es simplemente uno entre varios factores. El sistema político, por ser abierto, genera similares condiciones de participación y funciona con representación política. Un supuesto central es que el Estado es neutral. Por lo tanto, el terreno político se encuentra nivelado y existe igualdad de oportunidades de participación política. La ley y la justicia son ciegas, los medios de comunicación son independientes y existe un sistema adecuado de rendición de cuentas vertical3. Ergo, en este sistema de gobierno participativo y abierto, las políticas públicas responden a las preferencias de los votantes, porque están basados en la igualdad política (PNUD, 2018, pp. 371-372).

Esta teoría se traslada a América Latina bajo el concepto de «democracias de mercado», market democracies, y reclama todas esas virtudes, al menos la posibilidad de hacerlas realidad, dado que a partir de la década de 1990 se combinan las libertades económicas con las libertades políticas (Domínguez, 1998). Se trata de un hecho histórico. Antes de 1990, las libertades de mercado las impulsaron gobiernos elitistas oligárquicos o dictatoriales, mientras las democracias populistas-nacionalistas y los gobiernos socialistas fueron fuertemente intervencionistas y discrecionales. América Latina, por primera vez, pasa por un momento liberal, acercándose y desarrollando, en la mayoría de países, sistemas propios de las democracias de mercado del Norte global, aunque en realidades diferentes (Franco, 2013; Forewaker, 2018). Ante la crisis del modelo soviético y la caída de los gobiernos nacionalistas-populistas de América Latina ocurre una crisis de paradigmas e incluso pensadores de izquierda inician, en palabras de Franco, una «fuga hacia el pensamiento liberal» (2013, p. 54) abandonando las discusiones del poder y centrándose en construir gobiernos democráticos, postura que todavía perdura.

En nuestra visión del poder —más que del gobierno—, en base a la experiencia histórica de principios del siglo XXI, argumentamos que las políticas públicas bajo situaciones de captura responden a un factor clave de influencia, las corporaciones nacionales y extranjeras, que actúan en colusión con la clase política para beneficiarse de esta desigualdad política y obtener privilegios y beneficios. Para entender esta proposición, debemos tomar en cuenta la concentración del poder económico y estimar sus efectos políticos, pues estamos frente a un nuevo mapa de fuerzas. Tomamos en cuenta los cambios en la correlación, en la medida en que se ha concentrado la propiedad como nunca antes, gracias a las políticas de apertura de los mercados, las libertades y oportunidades que brinda la globalización económica, las masivas y continuas privatizaciones de activos estatales y privados, el acceso a propiedades comunitarias de pueblos indígenas por medio de concesiones extractivas y la creación de jurisdicciones especiales para los inversionistas. Estas élites económicas operan con un sistema discrecional y tecnocrático de decisiones políticas, relacionados íntimamente con un Estado poroso o penetrable, donde existen fallas del sistema de rendición de cuentas, pocos contrapesos de la sociedad civil y formas débiles de representación política. Es un panorama complejo, donde entran a tallar varios condicionamientos y factores que, combinados de cierta manera, abren situaciones de captura del Estado que desatan procesos de influencia excesiva o indebida, gracias al uso efectivo de instrumentos de influencia en ciertas coyunturas políticas. Al mismo tiempo, abren la posibilidad de grandes estallidos sociales.