Сравнительное конституционное право. Учебное пособие для магистрантов и аспирантов

В редких случаях наряду с официальными правительственными проектами те или иные партии, группы политических деятелей, ученых разрабатывали и представляли свои альтернативные проекты конституции. Очень редко они выносились на референдум наряду с официальными (Болгария, Беларусь).

Принятие конституции.

Одним из демократичных способов принятия конституции считается принятие ее специально избранным для этой цели учредительным собранием. В отличие от парламента это обычно орган однопалатный. После принятия конституции он обычно распускается, уступая место парламенту, избранному на основе новой конституции, но иногда продолжает свою деятельность в качестве обычного парламента. Учредительным собранием (имеет разные названия) приняты конституции Италии 1947 г., Португалии 1976 г., Намибии 1990 г., Болгарии 1991 г., Венесуэлы 1999 г. и др.

Учредительное собрание не всегда формируется только путем выборов. В Нигерии в 1978 г., в Гане в 1979 г., в Турции в 1982 г. оно частично избиралось на корпоративной основе из представителей различных групп населения, а частично назначалось военными властями. Такие учредительные собрания обычно играют роль консультативных (в Турции в 1982 г., в Нигерии в 1978 г. они так и назывались консультативными), поскольку их решения утверждаются уходящими при переходе к гражданскому правлению военными властями. Консультативное учредительное собрание приняло Конституцию Кувейта 1962 г., утвержденную королем (эмиром).

Некоторые конституции приняты парламентами, иногда провозглашавшими себя для этой цели учредительными собраниями (в Шри-Ланке 1972 г., Папуа – Новой Гвинее 1975 г., Танзании 1977 г., Нидерландах 1983 г., Бразилии 1988 г., Замбии 1992 г.).[22] В Израиле также используется аналогичная юридическая фикция: при принятии основных законов (их совокупность – неконсолидированная конституция) Кнессет (парламент) действует как учредительное собрание, а при принятии обыкновенных законов – как обычный парламент. Парламентами без переименования их в учредительные собрания приняты конституции Китая 1982 г., Мозамбика 1990 г., Вьетнама 1992 г., Грузии 1995 г., Украины 1996 г., Финляндии 1999 г. В отдельных странах конституции приняты надпарламентскими органами, составной частью которых иногда были, а иногда и не были парламенты, представители различных групп населения, армии, племен (например, Народным консультативным конгрессом в Индонезии в 1945 г., Великой джиргой в Афганистане в 1987 и 2004 гг., Великим народным хуралом в Монголии в 1992 г.).

Конституции нередко принимаются путем референдума – общегосударственного голосования избирателей (Франции 1958 г., Египта 1971 г., Сирии 1973 г., Филиппин 1986 г., Йемена 1991 г., Алжира 1996 г., Беларуси 1996 г., Швейцарии 1999 г., Ирака 2005 г., Сербии 2006 г., Таиланда 2007 г., Боливии 2009 г., Киргизии 2010 г. и др.). Референдум – демократический институт, но на нем избиратель может лишь ответить «да» или «нет» на вопрос, одобряет ли он конституцию; предложить же какие-то поправки он не может. Без предварительного обсуждения проекта населением или хотя бы в парламенте гражданину нелегко разобраться в таком сложном документе. Путем референдума принимались реакционные конституции (в Греции при режиме «черных полковников», в колониальной Родезии и др.).

Иным бывает значение референдума, когда на него выносятся конституции, подвергавшиеся предварительному обсуждению в представительных органах, консультативных конституционных совещаниях, уже принятые парламентами или учредительными собраниями (Греция в 1975 г., Испания в 1978 г., Венесуэла в 1999 г.). Иногда конституции, уже принятые референдумом, затем утверждаются избранными на основе этих конституций парламентами (Бирма (Мьянма) в 1974 г., Эфиопия в 1987 г.[23]). Комбинированный способ принятия конституции – высший представительный орган или учредительное собрание плюс референдум – получает все более широкое распространение. Это более основательный процесс принятия конституции.

В некоторых странах конституции, особенно временные, были приняты фактически военными властями, провозгласившими таким образом переход к гражданскому правлению. Военные советы в качестве последней инстанции утверждали принятые консультативными учредительными собраниями конституции, иногда внося в них существенные поправки (Турции 1982 г., Нигерии 1989 г.). В прошлом в отдельных странах социалистической ориентации, где революционно-демократические (единственные) партии осуществляли важные государственные функции, первые конституции непосредственно принимались высшими партийными органами – съездами (Конго 1973 г.) или исполнительными комитетами партий (Анголы и Мозамбика 1975 г.). В настоящее время и в Конго, и в других странах эти конституции заменены. Путем соглашений глав государств и правительств Европейского союза в 2004 г. была принята Европейская конституция (не была ратифицирована некоторыми государствами – членами ЕС и не действовала, затем заменена Лиссабонским договором 2007 г.).

В Испании Конституция 1978 г. была результатом межпартийного соглашения. Конституция Боснии и Герцеговины 1995 г. и конституции ее двух составных частей – мусульманско-хорватской федерации и Республики Сербской были приняты в результате соглашения трех враждовавших сторон на встрече их представителей на американской военной базе в Дейтоне (США), куда они были приглашены после ракетных ударов НАТО с угрозой их повторения, если стороны не договорятся.

Роль национальных конференций, круглых столов, ассамблей народа, разного рода соглашений и т. д. все чаще свидетельствует об элементах договорного принятия конституции, особенно в кризисных ситуациях, хотя добровольность таких соглашений нередко весьма своеобразна.

Наконец, в ряде монархических государств принятие конституции имело форму октроирования: они даровались «хорошим» монархом своему «верному народу» (Иордании 1952 г., Непала 1962 г. (заменена), Монако 1962 г., Свазиленда 1978 г., Саудовской Аравии 1992 г.,[24] Омана 1996 г. и др.). В ходе крушения колониальных империй октроирование приобрело иную форму: метрополия (обычно после конференций, круглого стола) даровала конституцию своим прежним колониям, объявляя их независимыми государствами. В Великобритании это делалось в форме «приказа в Совете» (акт монарха в Тайном совете, состоящем приблизительно из 300 человек – родственников монарха, членов правительства, духовных иерархов, знати, высокопоставленных лиц, причем для принятия его постановлений достаточно присутствия трех человек). «Приказ в Совете» затем подтверждался британским парламентом, а позже конституция еще раз принималась созданным парламентом нового государства.

Своеобразным способом принятия по существу новой конституции является принятие основного закона в новой редакции (конституции Нидерландов 1815 г. – в 1983 г., Аргентины 1853 г. – в 1994 г. и др.). В Венгрии в 1989 г. принята в новой редакции социалистическая конституция 1949 г., ее содержание было совершенно изменено (но она считалась Конституцией 1949 г.). Она была заменена в 2010 г.

Изменение конституции.

Изменение конституции может происходить двумя путями:

1) общий пересмотр. Нередко так называется принятие конституции в новой редакции, что и было в Венгрии в 1989 г. Во многих странах некоторые статьи и главы конституции не могут быть изменены (в России 1, 2 и 9 главы), необходимо принятие новой конституции. Для этого установлены жесткие условия;

2) внесение поправок и дополнений. Для внесения в конституцию поправок созыва учредительного собрания обычно не требуется, но в некоторых странах, например в Болгарии, для изменения «укрепленных» статей конституции (нормы о территории государства, государственном строе и др.) это необходимо (созывается специально избираемое для этой цели Великое народное собрание). Обычно поправки вносятся по решению парламента или на основании итогов референдума, однако принятие таких решений связано со специальными требованиями. Прежде всего само предложение о внесении поправок требует соблюдения определенных условий. Если проект обычного закона в ряде стран может внести один член парламента, то проект об изменении конституции вносится только главой государства, правительством, определенной группой депутатов (в России – 1/5 членов каждой палаты парламента, в Турции – одной третью всего состава парламента, в Болгарии – одной четвертой), субъектами федерации (в Бразилии – половиной штатов) и т. д. В Венесуэле проект может быть внесен 15 % избирателей.

Как правило, поправка должна быть принята не простым, а квалифицированным большинством голосов в каждой палате парламента (две трети конституционного состава в Австрии, Нидерландах и др.; три пятых – в Греции, Испании (при частичных поправках); три четверти – в Болгарии, Мексике) или (что реже) на совместном заседании палат (три пятых голосов – во Франции, четыре пятых – в Казахстане, после чего президент Казахстана выносит поправку на референдум (с 1998 г.)).[25] В некоторых странах требуется, чтобы поправка была принята парламентом (Бельгия, Финляндия и др.) дважды с определенным интервалом (в Греции – не менее месяца, в Италии – три месяца). Иногда второй вотум (голосование) должен иметь место только после избрания нового состава парламента (Бельгия, Финляндия). Принятие поправки парламентом на первой сессии бывает предварительным и на другой – окончательным, особо повышенным квалифицированным большинством (Украина и др.). Нередко поправки имеют столь существенный характер, что почти заменяют саму конституцию (так, в 2001 г. были заменены 75 из 120 статей Конституции Греции, в 2004 г. на Украине поправки изменили форму правления).

После того как парламент принял поправку к конституции, в некоторых федеративных государствах его решение должно быть утверждено (ратифицировано) определенным большинством субъектов федерации (в США – три четверти). В унитарных Дании, Египте, в федеративной Швейцарии, некоторых других странах поправка утверждается референдумом.

Почти всегда в новые конституции включаются нормы, запрещающие пересматривать некоторые положения (в ряде стран – республиканскую форму правления; в Португалии – право на демократическую оппозицию; в Германии – принципы правового, демократического и федеративного государства, в Мавритании – принципы многопартийности). В некоторых странах (Греция, Россия, Румыния) неизменными объявлены целые разделы конституции. Нередко запрещается изменение конституции в период чрезвычайного положения (например, в Испании), иногда – в течение определенного срока после ее принятия (в Бразилии, Греции, Португалии – пяти лет). В иных странах, напротив, в конституциях, согласно установленным ими правилам, некоторые положения могут изменяться упрощенным образом (в Индии и др.).

В большинстве случаев конституционные поправки не подлежат вето главы государства (его требованию вторично рассмотреть закон) и должны быть опубликованы, но в некоторых странах вето главы государства распространяется и на законы о поправках (Индия, Нидерланды, Пакистан), хотя на практике не применяется (применялось в Казахстане в 2010 г.).

Принятие новой конституции означает замену действующей, ее отмену.

При военных переворотах нередко используется чрезвычайный порядок изменения и отмены конституции: военные советы отменяют или приостанавливают ее некоторые главы или статьи, а порой и весь текст. Как правило, впоследствии приостановленная конституция не возобновляется, военные при переходе к гражданскому правлению разрабатывают новый основной закон.

В России действие многих основных положений Конституции 1978 г. было приостановлено Указом Президента РФ в 1993 г. (на практике это была отмена Конституции).

Примечания