Современные общественно-экономические формации. Изд. 2-е дополненное

§2.4. Административная система и её особенности

Диалектической противоположностью рынка является административное управление, или, по К. Марксу, «… организующая деятельность государства». Таковое существовало всегда, начиная с первобытных племён, царства Урарту, древних Египта, Китая, Индии, и существует в наши дни, присутствует как в развитых странах, так и в самых отсталых.

Причём главные качества административного аппарата за это время существенно не поменялись и недостатки его сохранились. «Начальники твои – сообщники воров» (из библейской книги пророка Исайи). Так, царская бюрократия в России, западная, советская и постсоветская мало чем отличаются между собой, сохраняют все присущие ей качества. И это не зависит от того, на какой идеологической базе они основывались, из каких социальных слоёв формировались, какие бы цели ими ни преследовались. В самом деле, вспомним пьесу Н. В. Гоголя «Ревизор», разве она не современна?

Без власти не может существовать никакое объединение, которое требует подчинения всех участников единому производственному, идеологическому или политическому курсу. Без неё не могут рационально регулироваться взаимоотношения между людьми в коллективах и в обществе: «Пока люди живут без общей власти, держащей всех их в страхе, они находятся в том состоянии, которое называется войной, и именно в состоянии войны всех против всех» (Томас Гоббс [31]).

Власть проявляется везде, даже в животном мире, где старший (вожак стаи) управляет более слабыми и зависимыми. И нечто подобное присутствует в мире растений. Таким образом, власть появилась одновременно с человеческим сообществом и будет всегда ему сопутствовать. Если общество разобщено, тогда люди решают только личные проблемы, а общественными не занимаются (идеал либеральной доктрины). Такое общество низкопродуктивно вне зависимости от того, какие усилия для улучшения своего положения каждый человек в нём проявляет, какими техническими возможностями он располагает. Успехи одних людей могут достигаться в нём за счёт неуспехов других, а совместное их благополучие невозможно.

Пока нет объединяющего всех руководства, тогда армия – не армия, а вооружённая толпа; оркестр без дирижёра – сборище музыкантов, а без директора не может работать никакое предприятие. Поэтому для продуктивного развития общества всегда должна присутствовать сила, консолидирующая поведение людей, и именно такой силой является власть. Поэтому поговорим о свойствах её более основательно.

От власти зависит многое, она исполняет в государстве ту же роль, что и голова у человека. Управляет всеми его институтами, организует работу промышленности и сельского хозяйства, руководит строительством производственных, транспортных и коммуникационных сооружений, обеспечивает развитие науки, образования, культуры, здравоохранения. Под руководством административных органов строятся города и веси, дороги и мосты, развивается инфраструктура, поддерживается обороноспособность и соблюдается общественный порядок. Формируется бюджет и производится рациональное его расходование, осуществляется социальная поддержка населения, защищается окружающая среда, пишутся законы и постановления, соблюдаются права и свободы граждан и ещё многое, многое другое. Поэтому ответственность административного аппарата за рациональную организацию всего государственного организма со временем не только не понижается, но постоянно растёт.

О том, что властными полномочиями можно наделять не каждого, известно было всегда. Так, вспомним басню Лафонтена о змее, хвост которой поспорил с головой и во имя «справедливости» потребовал, чтобы ему ползти первым. А когда занял ведущее положение, то погубил злой смертью и себя, и голову, которой пришлось следовать за глухим и слепым вожаком. Поэтому наделение властью кого попало чревато многими бедами. В этой связи при формировании властных органов особое внимание следует обращать на их руководителей. Слишком много им предоставляется прав, от них зависит жизнь множества людей, в их распоряжении находятся громадные финансовые, природные и человеческие ресурсы.

Отсюда появление во властных структурах недалёких, неквалифицированных, бионегативных, аморальных людей, имеющих возможность громадную массу благ использовать для собственного благополучия, а не общественного, способно наносить непоправимый вред всему окружающему. В самом деле, именно здесь находятся истоки всех бед человечества, этим объясняются царящие в нём глупость, высокомерие и безнравственность. Однако именно в этом вопросе царит самоубийственная легкомысленность. И тем не менее, «Любая власть лучше безвластия» (Марк Порций Катон, I в. до н.э.).

Одним из первых систематизированных научных трактатов о власти явился труд Никколо Макиавелли «Государь» (1532 г.) [32], в котором описываются основные принципы управления обществом и требования к его правителям. Сформулирован постулат, согласно которому государство стоит на силе и согласии, а также на разумном их сочетании. А когда власть проявляет себя через принуждение, её следует облекать в добродетельные упаковки. В дальнейшем количество таких работ росло лавинообразно.

В западной политологии классическим считается определение власти, данное Максом Вебером: «Власть означает любую возможность проводить внутри данных социальных отношений собственную волю даже вопреки сопротивлению, независимо от того, на чём такая возможность основана» [33]. То есть власть представляет собой инструмент волевого управления обществом и действует как аппарат физического и социального принуждения, стимулирования и наказания, способный мобилизовать ресурсы общества и проводить в жизнь конкретные решения. Играет важнейшую роль в организации любых сообществ.

Для функционирования административного аппарата используется принцип вертикального и горизонтального разделения и кооперации управленческого труда, формирующий административно-иерархическую структуру государства и всякого объединения, соответствующую организационному дереву (см. Рис. 2). Причём: «Закрепление прав и обязанностей – таков путь к порядку; если эти права и обязанности не закреплены, то открывается путь к смуте» («Книга правителя области Шан» – древний китайский трактат [34]).

В ней деятельность должностных лиц регламентируется жёсткими рамками, производится документированное оформление команд. Это даёт возможность передавать их без искажений, осуществлять объективный анализ и контроль за исполнением принятых решений. Обеспечивает преемственность власти и последовательность её поведения. И одновременно порождает бюрократа, отвечающего за букву приказа или команды, а не за само дело. Это затрудняет процесс принятия решений, извращает продуктивные качества власти. В самом деле, «Верблюд – это арабский скакун, прошедший все ведомственные согласования», – утверждал председатель Сбербанка РФ Г. О. Греф, и был прав.

Административная система работает с учётом действующих экономических, политических и национальных реалий, сложившихся взглядов, условий, традиций, опыта, производственных отношений. И впитала в себя всё многообразие противоречивой человеческой натуры, явилась проявлением всех негативных и позитивных качеств людей. С этим связана возможность злоупотребления и использования власти в личных целях, здесь и зарождаются главные её изъяны.

Таким образом, административное управление представляет собой совокупность структур, а также методов и средств, применяемых для разумного регулирования экономикой, всей жизнью общества и его объединений [28]. Служит инструментом кооперации, как противовеса конкуренции при разделении труда. С его применением регулирование связей между хозяйственными и социальными субъектами осуществляется не с помощью стихии, противоборства случайных сил, как у рынка, а с привлечением человеческого разума. В этой связи именно чиновники представляют собой скрепы государства.

Различают демократические и авторитарные стили правления. «Я бываю то лисой, то львом. Весь секрет управления заключается в том, чтобы знать, когда следует быть тем или другим» (Наполеон Бонапарт [35]). Первый из них характеризуется высокой степенью децентрализации полномочий. В нём подчинённые принимают активное участие в принятии решений, пользуются широкой свободой при исполнении функций. Главной задачей руководителя является совмещение интересов отдельных лиц и различных групп с целями всей организации, без чего эффективность власти оказывается крайне низкой.

К авторитарной власти относятся, прежде всего, самодержавная и деспотическая. При ней руководство характеризуется высокой степенью единоличной власти, исполнителям не делегируются никакие полномочия за исключением тех, которые нужны им для выполнения своих обязанностей. Безответственность представителей власти при таком управлении минимальна. Поэтому она оказывается более мобильной и действенной, аппарат работает слаженно, лучше исполняет свои функции, меньше простора для злоупотреблений. Однако при этом формализуются все показатели деятельности, происходит отрыв власти от народа, уровень её компетенции в полной мере соответствует личным качествам руководителей.

Наиболее полно такая власть проявляет себя при унитарном устройстве государства, предполагающем наличие единого центра силы, контролируя который можно управлять всеми общественными процессами. И тогда от мнения большинства уже мало что зависит. В то же время, как показал опыт, политикам нельзя в полной мере доверять политику, администраторам – администрирование, а чиновникам – государство и судьбу проживающих в нём граждан. Слишком часто они пользуются своими возможностями в личных целях, превращая должность в бизнес, а не в инструмент служения обществу, как должно бы оно быть.

При демократичном стиле руководства исполнительская дисциплина ниже, власть зачастую становится многочисленной, лживой и безответственной, профессионализм её падает. При авторитарном – чиновник так же бесправен, как и все другие граждане, а поэтому они более обезличены и дисциплинированы. Отсюда следует, что как первый, так и второй стили правления не являются безупречными, обладают как достоинствами, так и недостатками. В связи с чем следует формировать такую систему государственного устройства, при которой согласно работали бы оба типа власти, взаимно компенсируя недостатки и стимулируя достоинства каждого из них.

В целом можно констатировать, что универсальных механизмов управления обществом при любых условиях и ситуациях не существует. Так, если оно самосогласованно, развивается успешно, а люди живут в достатке, тогда демократическая форма правления является более действенной. Однако если общество потрясают социальные катаклизмы, неравномерность распределения доходов превышает разумные пределы, а люди живут в бедности, тогда более действенной оказывается авторитарная форма правления.

Неоспоримым достоинством административного управления является его малая инерционность, вследствие которой оно становится более действенным в неустойчивых, экстремальных ситуациях. Так, трудно представить себе армию, то есть в соответствии с решаемыми ею задачами наиболее динамичную структуру общества, управляемую рыночными реалиями (выстрелил – получи). Поэтому акционерные общества, владевшие железными дорогами России, не смогли справиться с перевозками в годы русско-турецкой войны 1877—1878 годов. И это объяснялось царившими в них беспорядком и низкой культурой правления.

Ликвидировать указанные недостатки не смогли даже постоянные финансовые вливания государства, всевозможные формы правительственной поддержки таких акционерных обществ. Поэтому российскому правительству ничего не оставалось, как национализировать частные железные дороги путём их выкупа. Это позволило ему организовать более рациональную работу всего железнодорожного транспорта страны, провести единую тарифную реформу, усилить взаимодействие отдельных линий, улучшить систему грузопотоков, повысить комфортность перевозки пассажиров и грузов, укрепить материально-техническую базу.

Были пересмотрены права и ответственность железнодорожных служб и их клиентов, получена экономия средств путём введения централизованного управления дорогами из единого правительственного органа – Министерства путей сообщения. В результате сократились злоупотребления частных служб, повысилась рентабельность эксплуатации и улучшилась вся работа железных дорог (В. И. Таранков [36]). В последующем противоборство сторонников государственной и частной собственности транспортных средств продолжалось. Тем не менее, к 31 августа 1913 года из 69 576 км железных дорог России частными являлась только треть, менее прибыльных и жизненно важных.

И данный опыт не единичен. Когда железные дороги Англии в начале Первой мировой войны не справлялись с военными перевозками, только их национализация позволила успешно решить эту проблему. Вспомним работу нашей административно руководимой экономики во время Отечественной войны. Разве сумел бы рыночный механизм обеспечить эвакуацию и пуск в необжитые районы Сибири 3/4 промышленности СССР в лютые морозы всего за 2 месяца тяжелейшего 1941 года? Известно, что при почти в 4 раза меньшей добыче угля и в 3 раза меньшей выплавке стали во время Второй мировой войны в СССР было произведено в 2 раза больше вооружения, чем в Германии со всей «объединённой» ею Европой.

Только путём государственного регулирования правительство Е. М. Примакова сумело вывести из дефолта Россию, заведённую в него либералами к августу 1998 года. В результате после многолетней деградации экономика страны начала выправляться, в ней появились зародыши оздоровления. Разумеется, что после этого указанное правительство было отправлено в отставку, а исполнительную власть опять захватили неолибералы. И всё продолжилось в прежнем духе.

Лишь благодаря государственной поддержке и защите от рыночной конкуренции в 80-е годы ХХ века сумела развиться и достичь впечатляющих успехов британская и французская электронная промышленность. Известно, что Министерство внешней торговли и промышленности Японии (MITI) долгое время направляло средства и всячески – организационно, финансово, кадрово, юридически, информационно и проч. поддерживало крупные корпорации, реализующие смелые технологические проекты. И это позволило стране занять лидирующие позиции в самых важных и передовых отраслях народного хозяйства.

Аналогичные явления протекали в Южной Корее и на Тайване, в Индии и в Китае. В США военные контракты и технологические инициативы Министерства обороны сыграли решающую роль на начальной стадии информационно-технологической революции 1940 – 1960 годов.

Поэтому во всех цивилизованных странах цены монополистов, ключевых, системообразующих отраслей экономики жёстко регламентируются. И это позволяет удерживать под контролем всю ценовую ситуацию стран, осуществлять стратегическое управление хозяйством в рыночных условиях. Применяется целый комплекс мер, компенсаций, дотаций и санкций, которые способствуют поддержанию экономического порядка, координации интересов различных социальных страт. Разработана надёжная законодательная база, регулирующая поведение хозяйствующих субъектов, общественных организаций и т. д.

Для исполнения своих функций власть использует всякие методы: насилие и обман, провокации, вымогательство, стимулирование и наказания, посулы и идеологию, но неизменно опирается на человеческие слабости. Она держится на авторитете и вере, на законе и порядке, а когда они утрачиваются, власть рушится. В истории человечества такое случалось неоднократно и особенно ярко проявилось в России в 1917 и в 1991 годах.

Власть включает в себя объединение, подчинение, прогнозирование, анализ, планирование, оперативное и перспективное управление, учёт и регулирование всех подконтрольных общественных и хозяйственных структур. «Управлять – значит предвидеть!» (Наполеон I, Государственному Совету Франции).

И несмотря на то, что административное управление предназначено для согласования и координации работ, в основе действующей его модели лежит подчинение низших чинов высшим, а не организация их плодотворного сотрудничества. Поэтому инструментом управления власти преимущественно служит страх, а не интересы, не заинтересованность всех в достижении общего успеха. И вполне закономерно, что в таких условиях сам успех отходит на задний план.

Вместе с тем обязанности без прав исполняться не могут, как абсурдно предоставлять права без соответствующих им обязанностей. Тем не менее, если в нынешней административной системе права в основном сосредоточены в высших эшелонах власти, то обязанности – в нижних. И данное противоречие не способствует успешной работе ни одних из них, ни других. Из-за этого только среднее звено административного управления работоспособно, поскольку у него права соответствуют исполняемым им функциям. Поэтому именно на нём административное управление держится, ему своими успехами обязано.

С одной стороны, администрация призвана осуществлять активные функции управления, а с другой – внедрять самоорганизующие начала в коллективах и в обществе, для деятельности которых не требуется повсеместное и повседневное вмешательство. Очевидно, что без самоорганизации не может полноценно существовать никакой сложный механизм, коллектив, а тем более общество. Как в автомобиле, который управляется водителем и не требуется его участие в работе каждого клапана и цилиндра двигателя. В этой связи чем выше уровень самоорганизации общества, тем меньше необходимость в его ручном управлении, более устойчиво оно в самых неожиданных ситуациях. Отсюда организация полноценного местного самоуправления крайне важна и чрезвычайно полезна. Таким образом, администрация призвана формировать социальный организм, способный к саморазвитию на основе сочетания прав и обязанностей, подчинения частных интересов общим и наоборот, внедрения принципов справедливости и солидарности в обществе.

Вместе с тем нынешняя административная система проблеме саморегуляции внимания уделяет мало. Она её боится и не умеет налаживать с нею плодотворное сотрудничество. Такое поведение высших структур власти всячески препятствует становлению гражданского общества, в то время как именно оно устанавливает потенциальные возможности организации и ограничивает сферу целесообразного административного вмешательства. Является залогом выживания общества при форс-мажорных обстоятельствах. И это становится причиной множества бед при возникновении всякого рода неожиданных, опасных ситуаций, будь то войны, стихийные бедствия или техногенные катастрофы.

§2.5. Сопоставление рыночных и административных механизмов управления

Вместе с тем ни рыночные, ни административные регуляторы сами по себе не являются ни универсальными, ни самодостаточными инструментами развития экономики. Каждый из них обладает своей нишей, в которой проявляет себя наилучшим образом, характеризуется особыми качествами, собственными преимуществами и недостатками.

В этой связи представления о существовании некой чисто административной либо чисто рыночной экономики представляют собой идеологические фетиши, не имеющие никакого отношения к реальной жизни, поскольку крайности всегда уродливы и неэффективны. Таких экономик нигде не было и никогда не будет, как не может быть разделения труда без его кооперации и кооперации – без его разделения, как нельзя разделить у монеты орёл и решку. Во всех случаях, во всяком государстве оба регулятора присутствуют одновременно, но в разных сочетаниях друг с другом.

В этой связи рассмотрим позитивные и негативные качества каждого из указанных регуляторов, которые накладывают естественные ограничения на их рациональное применение. Они приведены в ниже следующих Таблицах.

Таблица 2. Характерные качества рыночного управления

Таблица 3. Особенности административного управления

Сопоставим между собой наиболее значимые качества административных и рыночных регуляторов. Рынок содействует процессу разделения труда, а администрация – его кооперации. Если рынок олицетворяет собой стихийную составляющую хозяйственных отношений, то власть – их разумное, детерминированное начало. При работе рыночных регуляторов более действенными оказываются усилия каждой хозяйственной структуры, а при использовании административных связей – результат их совместных действий. При этом первый из них способствует эквивалентному обмену продуктами человеческого труда, реализует принцип индивидуальной справедливости, защиты интересов отдельных предприятий и предпринимателей, то второй – коллективных интересов, внедрению общественной справедливости.

В процессе работы рыночных регуляторов успех приносит собственная деятельность хозяйствующих субъектов, а при использовании административных инструментов улучшаются результаты их совместных усилий. Если рынок содействует саморегулируемому состоянию экономики, то администрация – разумному. Долговечность работы изделий при рыночных стимулах хозяйствования искусственным образом понижается, чтобы их покупали и покупали. Это приводит к избыточному превращению продуктов труда и природных ресурсов в мусор, зашлаковывает весь ареал проживания человека, способствует эрозии почв и обострению экологической обстановки. При административном управлении этого не происходит [14].

Причём сферы, в которых одни регуляторы работают лучше, другие проявляют себя хуже, и наоборот. То есть оба инструмента управления являются асимметричными, а значит, они диалектически равноценны, не сводятся к чему-то общему в них, призваны дополнять друг друга. Как одна и другая стороны медали, которых по отдельности не бывает. И это объективно, поскольку «Любая вещь, чтобы существовать, нуждается в своей противоположности, иначе она испаряется в небытие

Конец ознакомительного фрагмента.

Текст предоставлен ООО «Литрес».

Прочитайте эту книгу целиком, купив полную легальную версию на Литрес.

Безопасно оплатить книгу можно банковской картой Visa, MasterCard, Maestro, со счета мобильного телефона, с платежного терминала, в салоне МТС или Связной, через PayPal, WebMoney, Яндекс.Деньги, QIWI Кошелек, бонусными картами или другим удобным Вам способом.

1

Библия. Второзаконие 15.6;

2

Книга Моисея, Ветхий Завет;