Российская автономия

§ 1. Понятие автономии в дореволюционной России

В Российской империи не было образований, официально признанных автономией. Видимо, поэтому в русской правовой литературе автономии как институту достаточно долго не уделялось сколько-нибудь серьезного внимания, а упоминания о ней чаще всего сводились к использованию ее за рубежом.

Так, в определении автономии, данном в словаре юридических и государственных наук, указывается, что автономия – в собственном смысле – «право самостоятельного законодательства. Автономной провинцией, колонией и т. п. называется часть государства, имеющая местный парламент или, вообще, какую-либо местную организацию законодательной власти»[1].

«Как на пример автономии, – говорилось в этом словаре, – можно указать на австралийские и американские колонии Англии. Часто под понятие автономии подводят и право самоуправления, существенно, однако, от автономии отличное»[2].

Разного рода автономные образования фактически существовали и в России. «…С постепенным разрастанием территории России, границы ее охватывают собою, – писал Н. М. Коркунов, – одно за другим множество самостоятельных прежде государств или владений других держав, и русская власть нередко сохраняла за присоединенными областями их местные законы и учреждения, предоставляя им иногда более или менее широкую местную автономию»[3].

Признавая существование в России автономий, Н. М. Коркунов не исследовал правовую природу этого института, а упоминал об автономиях только для того, чтобы доказать, что их существование не колеблет государственного единства России.

«В некоторых случаях, – писал он, – автономия принимает весьма значительные формы, что и подало повод иным исследователям в некоторых присоединениях России видеть унию с нею как бы самостоятельных государств.

Вопрос о том, представляет ли данный случай приобретения Россией новой области присоединение, инкорпорацию или соединение, унию, имеет огромное практическое значение. Если все части русской территории инкорпорированы, присоединены, они составляют ее подчиненные части. Русский монарх представляет тогда единую государственную власть, распространяющую свое действие одинаково на все области, подвластные его скипетру, имеющую повсюду одни и те же права, одну и ту же силу. Как неограниченный монарх России, он является тогда таким же неограниченным властителем и каждой отдельной ее области. Как бы ни была широка автономия какой-либо подчиненной области, законодательная власть русского монарха стоит выше этой автономии, и в этом заключается достаточное обеспечение преобладания общерусских интересов над какими бы то ни было местными, партикуляристическими стремлениями.

Такое подчинение присоединенных областей, хотя бы пользующихся самой широкой автономией, общей законодательной власти признается в литературе государственного права бесспорным положением»[4].

Все эти рассуждения Н. М. Коркунова давали основания сделать вывод о том, что, по его мнению, автономии в России – это области, присоединенные к ней и пользующиеся той или иной степенью самостоятельности. Вместе с тем любая автономия не может быть угрозой единству России, поскольку она всегда находится в ее подчинении и никогда не может рассчитывать на сколько-нибудь равноправное положение с ней, взятой как единое целое. Этим любая автономия отличается от федерации, которая является союзом равноправных партнеров.

О существовании в России автономии писал и В. В. Сокольский, который исходил из того, что предоставление местной автономии отдельным областям государства не противоречит нераздельности и неделимости Российской империи как политического тела[5].

Рост политической активности в стране, включая и национальные окраины России, существенно повысил интерес исследователей к вопросам автономии, особенно в плане будущего устройства России. Причем многие из этих исследователей отражали взгляды на эти вопросы различных партий.

«За последний год, – писал Ф. Ф. Кокошкин в 1905 г., – русская политическая мысль сделала огромный шаг вперед. Вопросы государственного права и политики, еще недавно бывшие исключительным достоянием университетских аудиторий и специальных ученых трактатов, подвергаются всестороннему обсуждению в широких кругах общества. Устанавливаются определенные принципы разрешения этих вопросов, входящие в плоть и кровь общественного сознания и объединяющие большую часть деятельных общественных сил. Различными группами и организациями вырабатываются уже подробные проекты будущего государственного устройства России.

При таком положении вещей особенно резко бросается в глаза невыясненность в общественном мнении вопроса, к которому можно относиться различно по существу, но важность которого для будущего политического развития России отрицать невозможно, – вопроса об областной автономии»[6].

Ф. Ф. Кокошкин полагал, что областная автономия не является созданием государства в государстве. Она лишь «перенесенная часть законодательной деятельности одного и того же государства из центра на места, иначе говоря, распространение на область законодательства основного принципа местного самоуправления, в силу которого местные дела должны решаться местными выборными людьми»[7].

Как считал исследователь, областная автономия и местное самоуправление суть явления одного и того же порядка. Между ними нельзя провести резкой, принципиальной границы. «Во всяком сколько-нибудь развитом самоуправлении, – писал он, – всегда содержатся зачатки автономии, которые при известных условиях могут перейти в настоящее автономное устройство»[8].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что для того, чтобы поставить вопрос об областной автономии правильно, следует прежде всего не смешивать понятий автономии и федерации. «Между автономным и федеративным устройством, – отмечал он, – есть сходство, заключающееся в том, что и здесь и там мы находим наряду с общегосударственным представительством местные законодательные собрания; но входящие в состав федеративного государства штаты или кантоны отличаются от автономных провинций нефедеративного государства двумя существенными чертами. Во-первых, они имеют не только свои местные законодательные собрания, но и свои особые, независимые от центральной власти правительства.…Напротив, автономная область… своего самостоятельного правительства иметь не может; высшим представителем правительственной власти в ней является наместник или генерал-губернатор, назначаемый главою всего государства и ему подчиненный. Во-вторых, в федерации местные законы издаются исключительно местным органом, без всякого участия центральной власти… В государстве же с автономным устройством провинций местное законодательство построено на началах взаимодействия провинциальных органов центральной власти»[9].

Ф. Ф. Кокошкин решительно выступал против бытовавшего в тот период в России мнения о том, что государственное единство России несовместимо ни с автономией, ни с федерацией. «Германия и Соединенные Штаты, – указывал он, – федерации, и тем не менее они представляют собой не «союзы самостоятельных областей»… а государства и притом государства, принадлежащие к числу могущественнейших держав в мире и ведущие мировую империалистическую политику, во всяком случае, с неменьшим успехом, чем наше отечество»[10].

Если даже федеративное устройство не ослабляет единства и могущества государства, подчеркивал Ф. Ф. Кокошкин, то тем менее можно видеть какую-либо опасность для них в областной автономии, которая является лишь высшей ступенью развития местного самоуправления.

По мнению ученого, ничто так не запутывает вопроса об автономии, как преувеличенные надежды или фантастические страхи, связанные с ним. «Нужно подойти к нему спокойно и просто, – считает он, – взглянуть на него трезво, как на деловой вопрос практической политики. В сущности, он сводится к следующему вопросу: нужны или нет в России местные законы? Если они не нужны, если Россией можно управлять посредством одних общих законов, «действующих на всем пространстве Империи», то, конечно, не нужна и автономия. Но ответ на предыдущий вопрос ясен сам собой. Даже в настоящее время, при общей системе бюрократического централизма, после нескольких десятилетий политики, стягивающей все к центру и стирающей все местные особенности, в России тем не менее во многих областях действуют местные законы, как, например, особые гражданские законы в Польше и Закавказье. Очевидно, и в будущем наряду с общими законами должны действовать и местные. А если необходимы местные законы, то нужны и местные законодательные учреждения. Члены Государственной Думы, как представители всего народа, должны обсуждать и решать общегосударственные дела; местные дела, в том числе и местные законы, должны быть предоставлены местным выборным людям»[11].

Ф. Ф. Кокошкин полагал, что издание местных законов общегосударственным народным представительством было бы не только принципиально неправильно, но и совершенно нецелесообразно практически. «Представим себе, например, Россию с Государственной Думой, но без всякой местной автономии, – писал он. Положим, что в Царстве Польском, где действует особая ипотечная система, обнаруживается настоятельная потребность в каком-либо изменении этой системы. Прежде всего потребность эта никак не может рассчитывать на быстрое удовлетворение. В сравнении с делами общегосударственными она всегда будет казаться маловажной, а опыт Западной Европы показывает, что даже в государствах, меньших по размеру и менее нуждающихся в реформах, чем Россия, парламенты с трудом справляются со всеми текущими общегосударственными делами. Местная нужда будет годами оставаться неудовлетворенной к справедливому неудовольствию местного населения. Далее, если до нее и дойдет наконец очередь, вопрос о местном законе будет решаться собранием, в котором 19 членов из 20 не будут иметь ни ясного о нем понятия, ни живого интереса к нему; в лучшем случае, большинство будет руководствоваться мнением депутатов данной области… Но эти депутаты, избранные для обсуждения и решения дел общегосударственных совместно с выборными от других местностей Империи, не могут быть признаны достаточным и компетентным представительством края для решения его местных дел; они не могут заменять собой местного собрания так же, как гласные от того или иного уезда в губернском собрании не могут заменить собой уездное собрание и вместо него решать уездные дела. Единственным компетентным органом для обсуждения местных законов является местное представительное собрание»[12].

Рассматривая вопрос о том, будет ли уничтожено единство Российского государства в случае, если в какой-либо части Империи наряду с общими законами, издаваемыми императором при участии Государственной Думы, будут действовать в известных отношениях местные законы, издаваемые также императором при участии областной думы, Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что ответ на этот вопрос может быть только отрицательным.

«В самом деле, – писал он по этому поводу, – в чем же заключается опасность для государственного единства? В самом существовании местных законов наряду с общими? Но тогда единства у нас и теперь нет. В том, что пределы местного законодательства могут быть раздвинуты слишком широко? Но ведь эти пределы будут установлены общеимперским законом, т. е. решением Государственной Думы, утвержденным Императором. Или можно опасаться, что областная дума выйдет из пределов своей власти и захватит полномочия, ей не принадлежащие? Но ее решения для того, чтобы войти в законную силу, должны получить санкцию монарха. Или, наконец, опасаются того, что население автономной области совершенно не станет сообразоваться с общими законами и попытается отделиться от России? Но тогда причем тут автономия? Если в какой-нибудь части населения Империи окажется желание и решимость произвести восстание, оно произведет его и без автономии и даже без нее скорее, чем с нею»[13].

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что прежде чем говорить об опасностях, угрожающих будто бы государственному единству России со стороны автономии, необходимо дать себе ясный отчет: в чем выражается это единство и чем оно поддерживается?

«Юридически, – рассуждал он, – государственное единство заключается не в централизации и не в административном и законодательном «единообразии», а в верховенстве (суверенитете) центральной государственной власти. Местная автономия не нарушает государственного единства, если она устанавливается общегосударственным законом, определяющим ее границы, и если наряду с местными представительствами существует общегосударственное, в котором участвует и население автономных областей.

Внешними, материальными средствами для поддержания государственного единства являются единство армии, иностранных сношений и общегосударственных финансов. Все эти отрасли государственной деятельности остаются всецело в руках центральной власти при самой широкой автономии»[14].

Однако главной и наиболее прочной опорой государственного единства Ф. Ф. Кокошкин считал сознание всем населением общности его политических интересов. «Для того, чтобы такое сознание могло развиваться и крепнуть, – писал он, – не нужно ни этнографической, ни культурно-бытовой однородности всего государства, но необходимо, чтобы интересы одних его частей не приносились в жертву интересам других, чтобы объединение было выгодно для всех и чтобы оно не препятствовало широкому удовлетворению местных нужд. А там, где местные нужды могут быть удовлетворены лишь путем местного законодательства, правильное отношение между государством и его частями может быть достигнуто лишь установлением автономии, и она в этом случае является необходимым средством для сохранения и упрочения государственного единства»[15].

Ф. Ф. Кокошкин считал, что для правильного отношения к идее областной автономии не нужно в ней видеть ничего более того, что заключается в самом ее понятии. «Автономия, – писал он, – есть необходимый в представительном государстве порядок издания местных законов; она нужна там, постольку и в тех пределах, где, поскольку и в каких пределах нужны местные законы»[16].

В другой своей работе Ф. Ф. Кокошкин характеризует областную автономию как высшую ступень развития децентрализации – децентрализацию законодательную. «Сущность ее сводится к тому, что отдельные части государства обладают своими непосредственными органами в виде местных законодательных собраний, которые совместно с центральной властью издают местные законы. Организация таких местных законодательных собраний, а также и существующих в данной области других учреждений определяется, обыкновенно, всецело или отчасти местным законодательством. Поэтому соответствующие территориальные союзы обладают частичной политической самостоятельностью и занимают промежуточное положение между самоуправляющимися провинциями и несуверенными государствами. Наиболее подходящее для них названия – автономный край или автономная область»[17].

В 1917 г. Ф. Ф. Кокошкин вновь возвращается к вопросам автономии и подчеркивает их тесную связь с вопросом национальным. «Без всякого сомнения – полагал он, – вопрос об автономии – или скажу шире – вопрос о децентрализации, на ее разнообразных ступенях в форме местного самоуправления, местной автономии или федерации, – близко соприкасается практически с национальным вопросом. Децентрализация в той или иной ее форме всегда служит могущественным средством для удовлетворения потребности народностей в самоопределении, в частности в культурном самоопределении. Но нужно помнить, что автономия, и вообще та или иная форма децентрализации не является единственным средством для этой цели, что культурное самоопределение национальностей может пойти не только по пути территориальной децентрализации, но и по иным путям»[18].

Вместе с тем Ф. Ф. Кокошкин считал, что децентрализация не может служить исключительно только цели национального самоопределения. «Децентрализация, – писал он, – имеет другие задачи, она вытекает и из других потребностей, помимо национальных, а именно вытекает из потребности перенести на места часть функций по управлению или по законодательству государства для осуществления их сообразно разнообразию местных условий, причем в число этих местных условий национальные особенности могут входить только как составная часть, но не составляют единственное содержание этих условий»[19].

Признавая практическую связь вопроса об автономии и национального вопроса, Ф. Ф. Кокошкин требовал не сливать их в одно целое. «Это слияние, – отмечал он, – выражается в известной формуле, весьма популярной в настоящее время среди известных кругов, в лозунге "национально-территориальной автономии", требующем разделения России на автономные области по национальностям…»[20]

Ф. Ф. Кокошкин подчеркивал, что в России невозможно построить федерацию на базе национально-территориальных автономий. «Тут прежде всего возникает вопрос о той компетенции, которая должна принадлежать составным частям этой федерации, национально-территориальным штатам. Эта компетенция может быть отмерена либо широко, по образцу государственной автономии, либо узко, по образцу провинциальных автономий, но в том и другом случае мы встречаемся с непреодолимыми затруднениями. Если представить себе, что будет принят масштаб провинциальных автономий и узких компетенций составных частей федерации, то тогда с этим масштабом невозможно будет подойти к наиболее крупным национальностям. В самом деле, как представить себе, чтобы Украина с 25–30 млн населением – крупное политическое тело, превышающее по своей населенности Испанию, немного уступающее Италии, чтобы это среднее европейское государство, так сказать, по своим размерам, занималась в лице своих центральных органов теми второстепенными делами, которые входят в область провинциальных автономий, чтобы оно разрешало какие-нибудь вопросы о дорогах, о санитарном благоустройстве, об охране лесов и вод, или другие вопросы хозяйственно-культурной жизни, но не касалось первостепенных политических вопросов. Такое положение представить себе трудно»[21].

Ф. Ф. Кокошкин видел в этом и другую опасность. Он полагал, что такое положение привело бы к тому, что в самой Украине водворилась крайняя централизация. «Если функции, не самые высшие политические, а средние и низкие, – писал он, – будут сосредоточены в руках центрального органа Украины, то тогда все составные ее будут подчинены нивелирующему централистическому режиму, и одна из самых главных целей федерации – децентрализация – не будет достигнута. Будет наоборот: в делах значения второстепенного Кубанская область, например, которую украинцы-автономисты считают входящей в состав Украины, и с другой стороны украинская часть Бессарабии – будут подчинены одним и тем же нормам, одному и тому же управлению. Я не говорю уже о Великороссии: здесь противоречия между узкой компетенцией и величиной политического тела встанут в еще более ярком виде. Великороссия, даже будучи обособлена от других частей России, по населенности и по своему политическому значению явилась бы великой державой. Возможно ли такому политическому телу дать право заниматься только местными провинциальными делами?»[22]

Ф. Ф. Кокошкин считал, что если в пределах федерации каждой составной части России предоставить компетенцию достаточно широкую, в соответствии с величиной наиболее крупных национальностей, компетенция центральной власти оказалась бы сведенной почти к нулю, поскольку целый ряд широких политических задач современного государства отойдет к этим крупным автономным телам, и в том числе те функции государства, которые в настоящее время с каждым годом приобретают все большее значение и которые беспрерывно растут. В их число он включал функции социально-политические, рабочее законодательство, урегулирование торговли и промышленности и т. д.

«Если представить себе, – писал Ф. Ф. Кокошкин, – что эти функции отойдут к этим более автономным телам, то государство, в лице своей центральной власти, окажется лишенным этих главнейших функций. Наступит еще одно последствие, чрезвычайно важное: придется эту широкую компетенцию распространить на меньшие национальные тела. Какая-нибудь маленькая национальность, занимающая какой-нибудь небольшой уголок территории, как, например, молдаване в Бессарабии, будут также претендовать на те же самые функции, которые имеют другие национальности. Эти функции ей придется предоставить, и Россия окажется изрезанной на множество крупных и мелких, большей частью даже мелких частиц, в которых целый ряд важнейших функций государственной власти будет постоянно наталкиваться на границы, границы, за которыми начинается совсем другой уклад жизни, совсем другое правовое устройство, совсем другие социально-политические задачи. Можно сомневаться в том, чтобы Россия в таком составе, в таком виде могла действительно осуществлять те государственные функции, которые она должна осуществлять, чтобы русский народ сохранил место среди других народов в мире»[23].